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1、国家纤政学院学报20142公兵一理与行政改覃当前 我国农业困境的原因与对策分析基于农业功能视角焦自伟，戴家武，王秀清(中国农业大学，北京100083)摘要近年来，在中央及各级政府的大力扶持下，农业依然面临着耕地面积减少、弃耕撂荒增多、农药残留加重等问题。传统思路是将各个问题割裂开来，针对不同问题提出相应对策，虽然取得了一定成效，但仍难以全面化解当前我国农业所面临的困境。而本文则从农业功能的视角出发认为这一系列问题的根本原因在于农业的政治功能(粮食安全)与经济功能(农民收入)之间的内在冲突。在此基础上，本文提出了农业多功能化的思路，将农业的食物供给、经济、精神文化、旅游休闲和生态保护等功能进行综
2、合统筹。本文认为，应当充分挖掘农业多功能的潜力，从而配合传统的政策思路，更加全面、有效地解决-3前农业所面临的一系列问题。关键词农业困境；农业功能；粮食安全；比较收益；多功能化【中图分类号F321 【文献标识码A 【文章编号10089314(2014)02006006一、当前我国农业面临的困境农业是国民经济的基础产业。近些年来，中央对农业的重视程度不断加大，从2004年到2014年连续11年间，中央一号文件都聚焦于“三农”问题。主题涵盖了促进农民增收、提高农业综合生产能力、全面深化农村改革、加快推进农业现代化等多方面，显示出中央从各个角度对农业的大力支持。在一号文件的基础上，各级政府每年都会出
3、台相关的配套政策。与此同时，财政支农资金也在逐年大幅增加，2013年中央财政用于“三农”的支出安排合计13799亿元，较1978年增长了90倍，年均增速高达138。然而，在政策和资金的大力支撑下，农业发展面临的实际困难却不断增多：首先，耕地面积在逐年减少。根据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果，1996年底，全国耕地面积为1951亿亩，2003年底下降到185l亿亩，2011年底迸一步下降到1825亿亩，15年间全国耕地面积减少了126亿亩。随着工业化和城镇化速度的加快，18亿亩耕地红线受到越来越大的挑战。其次，弃耕撂荒现象日渐严重。由于种植业的比较收益不断下降，工资性收入水平在逐步提高
4、，农民数据来源：中国统计年鉴；中国新闻网：http：financeehinanewscomcj201303084628029shtml。数据来源：国土资源部网站http：wwwmlrgovcnxwdtjrxw201212t201212131 165052htm。收稿日期20140103作者简介焦自伟，中国农业大学经济管理学院博士生；戴家武，中国农业大学经济管理学院博士生；王秀清，中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师60万方数据种田积极性越来越低，农村弃耕撂荒现象日渐严重。改革开放以来，我国出现了三次规模比较大的抛荒：一是80年代中后期，二是1992年前后，三是1997年至今。近年来，各地普
5、遍出现耕地抛荒现象，且呈现出日益加剧的趋势(詹琳，2010)。在耕地面积不断减少的基础上，弃耕撂荒进一步威胁到我国的粮食安全和其它农产品的有效供给。第三，农药残留不断加重。农药曾为增加农产品产出做出过巨大贡献，然而，过度地依赖农药来增加产量，对生态环境尤其是土壤产生了严重污染，并且直接影响到农产品质量安全，已经成为制约农业发展的一个新难题。我国目前生产和使用的农药多达几千种，每年使用量高达5060万吨，其中约80直接进入环境。由于农药残留超标，导致我国很多农产品(如水果、茶叶、蔬菜等)出口受限。长期大量使用农药造成的经济损失在逐年增加，而且每年还引发数万人员中毒伤亡事件(王赛妮、李蕴成，200
6、7)。除此之外，农业发展还面临其它问题和矛盾，如种植业结构不平衡、粮食主产区农民收入过低、农民种粮积极性不高等。这些问题既直接影响到我国农业现代化目标的实现，而且还与我国粮食安全及生态环境安全密切相关。因此，如何来解决这些问题显得尤为迫切。二、问题的根源为什么在中央及各级政府的大力扶持下，农业依然面临着这么多问题?最根本的原因在于农业的政治与经济功能之间的内在冲突。首先，与其它产业相比，农业的相对收入过低；在农业内部，种植粮食的比较收益在所有农作物中也是偏低的。作为理性“经济人”的农民，必然会想方设法提高自己的收入，这就意味着在收益相对较低的种植业(或种粮)与收益相对较高的其它产业(或种植经济
7、作物)之间，农民一般会选择后者；而从国家的角度来讲，政权的稳定是首要任务，必须合理保障粮食的自给率。因此，在农业功能上，农民与政府的首要诉求存在一定的冲突，即保障粮食安全的政治功能与增加收入的经济功能的冲突。堕窭堡坚兰堕苎堡兰里!兰：兰公共篁理与行政改覃(一)农业的比较收益偏低农业的比较收益偏低主要体现在两个方面，一是与其它产业(如工业、服务业)相比，从事农业的收入相对较低；二是在种植业中，种粮的比较收益比其它经济作物低。这两方面的因素直接导致农民大量“逃离”农村和农业，间接则会引发耕地面积减少、弃耕撂荒等问题。首先，从事农业的收入水平远远低于其它产业。农业的投入和产出特性决定了其收益水平在整
8、个经济体系中都是偏低的。农业的投入要素主要包括土地、劳动力、化肥和农机等，从我国的情况来看，农村的土地和劳动力在当前阶段并不稀缺；化肥和农机与其它非农产业的投入相比，价格也相对较便宜；加之农业对技术和资本的要求不高，因而农业的回报率自然比较低。从表1中不难发现，在我国农村居民的人均纯收入中，农业收入与工资性收入之间的比例逐年降低，从1990年的329倍一直下降到2012年的79。农业比较收益不断下降，农民自然会“逃离”农村和农业另谋他路。表1我国农村居民家庭人均纯收入情况单位：元年农业收入工年份 纯收人 工资性收人 农业收人资性收入1990 68631 13880 45604 3 291995
9、 1577 74 353 70 956 46 2 702000 225342 702 30 109067 1552005 3254 93 1174 53 1469 60 1 252010 S919 0l 243105 2231 0l 09220ll 697729 2963 43 251991 0852012 7916 58 3447 46 272220 079资料来源：中国统计年鉴)2013年；注：表中的农业收人包括农业、林业、牧业和渔业的经营收入四项。表2我国不同行业平均工资水平(19992011年)单位：元年农林牧渔业 采矿业 制造业 建筑业 批发和零售业 金融业 房地产业1999 687
10、7 7646 9592 9508 9137 20979 150212000 8600 9827 10450 10330 10235 23415 154022001 8649 11087 11361 11120 11634 28126 1679l2002 9392 12846 12338 1129l 12349 29628 176132003 10077 14285 13596 12227 13665 25374 1889861万方数据国家行政学院学报20142公兵管理-=i行政改暮农林牧渔业 采矿业 制造业 建筑业 批发和零售业 金融业 房地产业2004 10332 17308 14944 1
11、3271 16265 28513 199332005 10952 21044 16294 14593 17709 33307 2133l2006 12677 24513 18394 16780 19959 42687 2318l2007 14686 28291 21210 18825 23594 51553 270042008 17400 34246 24401 21767 28358 62044 315562009 19456 38640 26617 24325 30717 67574 333112010 21359 44907 30609 27522 35109 77445 3710220
12、11 23851 52703 36360 32097 42596 88882 43183除了经营性收入外，农业的工资性收入也相对较低。从表2中可看出，在过去的十几年里，从事农业的工资水平在所有产业中是最低的。1999年，农业的平均工资为6877元，仅占最高的金融业三分之一不到，与制造业相比也相差300左右。到2011年，农业平均工资与其它行业的差距进一步增大，分别为金融业和制造业的27和66。其次，种粮的比较收益低于其它经济作物。与比较优势的概念类似，农作物的比较收益是指一亩地种植不同作物的收益高低。在市场经济条件下，农民可以自如地根据比较收益原则选择种植何种农作物。卜 一 一 _ _1 II
13、 II II II II1、： 1求 rH 。、。 ，比 o，f_j 引”l F：化 矧 _；一图1 19802009年我国各主要农作物的比较收益情况数据来源：新中国农业60年统计资料农产品成本收益资料汇编从图1中可以看出，在各主要农产品中，粮食作物的比较收益明显偏低，其中最低的是小麦，为038，仅为甘蔗的五分之一；玉米、早稻、大豆和晚稻等粮食作物的比较收益也偏低，都处在平均水平之下。与此相对应，比较收益较高的农作物中，除一季稻外均为经济作物。(二)粮食安全关系国家生死存亡粮食是人类赖以生存的根本，古今中外，没有哪一个国家不将粮食安全摆在国家安全的重要位置。尤其在自然灾害和战乱时期，粮食安全往
14、往成为政局稳定和战争胜利的关键法宝。我国政府历来十分重视粮食安全，党和国家领导人一直强调粮食安全的重要性。近年来，中央对这一问题的重视程度越来越大，2013年中央经济工作会议将“切实保障国家粮食安全”作为2014年经济工作的首要任务，粮食安全首次被上升到“国家战略”高度；在随后召开的中央农村工作会议中也旗帜鲜明地提到，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局”；2014年中央一号文件中更是明确提出了要“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。”国
15、家之所以如此重视，是出于我国粮食安全的巨大压力。我国人口数量超过13亿，而且还在不断增长，由此带来的直接和间接(通过禽畜产品)粮食需求逐步增加。然而，我国的耕地面积却在逐年减少，由此带来的粮食供求压力在增大。近几年，虽然我国粮食连年增产，但由于饲料用粮和工业用粮需求大幅增加，粮食自给率呈下降趋势，20092012年分别为996、991、992和977。虽然还在95的基本自给线以上，但这一趋势说明我国粮食安全的压力在增加。根据胡小平和郭晓慧(2010)年的预测，2020年我国粮食需求将会达到61亿吨，而2012年我国粮食总产量为59亿吨，与2020年的目标还差2000万吨左右，见表3。在耕地面积
16、不断减少的情况下，粮食面临的增产压力在上升。这一指标的计算方法为：先计算出各农作物每亩的收益值，然后通过加权平均法计算出所有农作物每亩的平均收益值，再用各农作物的每亩收益值除以所有农作物每亩的平均收益值。指标值大于1说明该作物的比较收益较高，反之则说明其比较收益较低。数据来源：中国统计年鉴。-62万方数据表3近年来我国粮食产量单位：万吨年份 2007 2008 2009 2010 201l 2012粮食 501603 52870 9 53082 l 546477 57120 8 589580谷物 456324 478474 48156。3 496371 519394 539347豆类 1720
17、 1 20433 1930 3 1896 5 19084 1730 5薯类 28078 2980 2 29955 31141 3273 I 3292 8表4近年来我国粮食进口量单位：万吨年份 2007 2008 2009 2010 201】 2012谷物及谷物粉 155 154 315 571 545 1398小麦 100 43 904 】230 1258 370玉米 4 0 50 8 0 1570 175 4 520 7大豆 3082 0 3744 0 4255 0 5480 0 5264 0 5838数据来源：中国统计年鉴)。与此同时，近年来我国粮食进口量在快速增加，其中谷物及谷物粉的进口
18、量在2012年出现跳跃式增长，增幅高达157；大豆进口量也逐年快速上升，2012年较2007年增长了15倍。粮食进口量之所以会大幅增长，必然是由于国内粮食需求量在上升。与大幅增加的进El量相比，2012年我国粮食产量仅比上一年增加32。也就意味着，仅仅依靠当前的粮食增产能力远远满足不了我国粮食需求量的增长。粮食安全是国家的头等大事，一旦粮食供给出现问题，势必会对国家的稳定产生严重冲击。农业一方面必须保障粮食的充足供给，这是关系到13亿多人13吃饭问题的重大政治任务；另一方面又直接影响到农民(尤其是从事种植业的农民)的收入和农村地区(尤其是粮食主产区)的经济社会发展。然而，现实经验表明，这两者之
19、间存在一定的冲突性，农民为了增收往往不得不“逃离”农业、“逃离”种粮，导致抛荒等一系列问题；而国家为了保障粮食安全，又不得不强制性要求农民尤其是主产区农民种粮，一定程度上限制了农民收入的增长，间接促使农民大量使用农药化肥，严重影响了农产品质量和生态环境安全。因此，农业的政治与经济功能之间的冲突，是当前我国农业所面临的一系列问题的根本原因。如何来协调和化解这一矛盾，不仅关系到我国粮食安全和农民收入的增加，而且与农产品质量安全和农业生态环境密切相关，最终影响到我国农业现代化目标的实现。国家行政学院学报20142公兵篁理与行政改覃三、解决问题的方向为了解决我国农业所面临的各类问题和矛盾，中央和各级政
20、府采取了一系列政策措施，起到了明显的积极效果。(一)解决我国农业问题的传统政策思路本质上而言，解决我国农业问题的核心思路是围绕农业的政治和经济功能而展开的，即一方面要保障粮食自给率达到安全线以上，另一方面又必须想方设法提高农民收入，激发农民的种粮积极性。这两方面是对立统一、相反相成的。事实上，中央和各级政府正是按照这一思路制定了一系列卓有成效的政策，直接促进农民增收的措施主要包括：第一，通过农村税费改革和逐步取消农业税，极大地减轻了农民的负担。农村税费改革自2000年在江西试点，并逐步推广到全国。改革的主要成果是取消了乡统筹、农村教育集资、政府性基金、屠宰税等压在农民身上的税费重担。2004年
21、我国开始取消牧业税和除烟叶税以外的农业特产税，并逐步试点取消农业税。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，从2006年1月1日起废除农业税条例，这标志着沿袭两千年之久的皇粮国税正式退出历史舞台。第二，实施各类补贴，并逐步扩大范围、提高标准，显著地增加了农民收入。农业补贴是我国农业支持体系中最重要的政策工具之一，也是全世界通用的办法。2002年，我国开始实行粮食直接补贴试点，2004年起，农业补贴政策推行至全国。至今，我国已经形成了包括对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资价格综合补贴等在内的“四补贴”政策体系。补贴力度和范围也在不断加大，从2002年的1亿元增长
22、到2013年的2000多亿元。农业补贴政策对我国粮食增产、农民增收起到了明显的促进作用。第三，设置农产品保护价格政策，切实保障农民利益。2004年，国务院出台进一步深化粮食流通体制改革的意见，全面放开了粮食收购市场，对重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。到目前为止，已有稻谷、小麦和玉米被纳入最低收购价格政策体系内。这一政策的实施，有利于增加农民收入，63万方数据固家纤欢学院学报20142公抖管理与行政改量激发农民种粮积极性，保障国家粮食安全(龚锡强，2009；王文举，2010；丁声俊，2013)。第四，大力推进城镇化，转移农村人口。高的城镇化率是一个国家富强的重要标志，同时也能解决农业、
23、农村所面临的某些问题，如农民收入低、城乡两极分化等。我国历来高度重视城镇化，党的十六大提出要“坚持走中国特色的城镇化道路”，城镇化得到迅速发展，从2002年的3909增长到2012年的5257，提高了1348个百分点。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中更是明确提出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路促进城镇化和新农村建设协调推进。”这为新一轮城镇化指明了方向，也必将对我国的农业问题产生深远影响。然而，城镇化的快速发展也留下了一些“后遗症”，如农村萎缩、农地撂荒破坏等等。除此之外，中央还从多个角度加大对农业的扶持，如增加农业农村投入、完善农村金融服务等。这些政策措施虽
24、然取得了一定的成效，但本质上而言，都是从农业外部人手，通过转移支付、人15迁移等方式，来缓解我国农业的政治与经济功能之间的矛盾，难以从根本上解决问题。另一个同样重要的问题在于，国家在高度重视农民增收、粮食增产的同时，却相对忽略了其它方面的影响，如农业生态环境、农村文化教育等。这些方面虽不易见成效，但其意义却丝毫不亚于农民收入和粮食安全。因此，传统的政策思路难以全面解决当前我国农业所面临的一系列问题，必须在此基础上提高对农业生态环境等方面的重视程度，开辟出新的路子。其中，农业多功能化是一条行之有效的方法。(二)多功能化解决-3前我国农业困境的另一思路农业功能是指农业在保障人类生存与促进人类社会发
25、展所具备的不可或缺、不可替代的重要作用。从当前经济社会发展阶段来看，农业至少应该具备食物供给、经济、精神文化、旅游休闲和生态保护等几大方面的功能，其中食物供给功能和经济功能是我国历来十分重视的两大方面，传统的农业政策也主要是针对这两方面而展开的。其它三方面的功能虽然不像前两者那样容易见成效，但其重要性却同样非常显著。首先，农业的精神文化功能直接关系到农村居民文化素质水平，进而对农村整体风貌、农业生态文明等产生间接影响。农业的精神文化功能虽然看不见、摸不着，但实质上却一直在发挥着十分重要的影响。通过对农业精神文化功能的发掘与利用，让越来越多的人了解并体验农业生产过程，可以培养人们对粮食的珍惜和对
26、农民的尊敬，从而减少粮食浪费和社会不和谐因素。此外，通过在农业生产过程中提高农民的精神文化素质，还能增强农民的责任心和法律意识，进而提高农产品质量安全。当前我国农产品质量安全事件频发、农业生态环境恶化等问题，与部分农民的知识文化水平较低、责任心和法律意识淡薄密切相关。其次，通过对农业旅游休闲功能的充分挖掘，可以有效解决农民就业难、收入低等问题，并带来多方面的好处。第一，可以优化农业产业结构，提高农产品附加值，拓宽农民增收渠道，有效增加农民收入。传统农业主要是对其食物供给功能和经济功能的利用，落实到农业生产上，主要是发展种植业、畜牧业和养殖业。这样的产业结构过于简单，还会出现重复生产，导致农产品
27、价格大起大落。在保障农产品有效供给的前提下，鼓励有条件的地方大力发展旅游休闲农业，不仅可以优化农业产业结构，使农民实现就地增收，化解城镇化的“后遗症”，还能提高农产品附加值(如有机农产品、果蔬采摘等)。此外，旅游休闲农业通过将第一产业和第三产业进行有机结合，一方面可以增加更多的就业机会，另一方面对于拓宽农民增收渠道也能起到显著的促进作用。第二，可以释放城市(尤其是大城市)的发展空间，缓解城市居民的生活压力。我国的社会结构和政治结构决定了资源配置权力过分集中于大城市(首都、省会以及各直辖市等)，其后果之一就是引致人口大量涌向这些大城市，从而导致城市拥挤不堪，房价高不可攀，环境污染严重，春运一票难
28、求等一系列问题。大部分生活在这些城市的居民也苦不堪言，生活质量低，工作压力大。旅游休闲农业的兴起，一方面使得一部分城市的人口、汽车、生活消费等向城郊农村分流，尤其是在节假日和周末，一定程度上可以释放城市的发展空问，减轻城市的交通拥堵、环境污染等压力；另一方面则可以让久居市区的居民利用空闲时间到农村减压，愉悦身心，或者通过参与体验农64万方数据业生产活动，增长知识，锻炼身体。第三，可以有效改善农村基础设施和乡村风貌，促进要素在城乡之间的流动。旅游休闲农业景点的建设往往需要对当地的道路、绿化、用水、排污等一系列的公共基础设施进行配套建设，以优良的环境吸引更多的游客，这在客观上也使得当地的乡村风貌得
29、以改善，使生活在当地的居民直接受益。同时，旅游休闲农业的不断兴盛，能够促进资本、管理技术、人力资源、信息资源等各种要素在城乡之间的流动，为“以城带乡、以工促农”提供有效的平台，使得原本分割的城乡二元结构通过投资和消费又结合到一起，是缩小城乡差距的有效途径之一。最后，生态保护既是农业的一项重要任务，又会对农业产生直接影响。农业生产对于净化环境具有积极的意义，尤其在城镇郊区开发农业，不仅具备净化城镇空气、降解城镇污染的作用，还能为城镇居民提供各类农产品。陶陶和罗其友(2004)也认为，城郊农田具有与城市园林绿地或绿化隔离带同样的生态功能，同时，农田还能够显著降低建设和养护成本，而且在实现生态功能的
30、同时，可以兼顾向城市提供农副产品和休闲、文化服务的功能。值得注意的是，农业生产活动如果操作不当，反过来会对生态环境产生不利影响。现代工业和科技的发展，为人类提供了各种各样的化肥、农药等，虽然在促进农业生产的发展方面起到了明显的积极作用，但同时却产生了极大的负面效应。化肥和农药等不仅危害到人体健康，而且会破坏土壤结构，促使土壤硬化；同时，农药的大量使用，使得生物圈普遍受到影响，不仅在类、鸟、兽、虫、鱼、家畜等动物体内存在农药残留，甚至在南极企鹅和北极熊体内也发现了DDT(一种特效杀虫剂，化学名为双对氯苯基三氯乙烷)。因此，我们应该充分合理地认识和对待农业在生态环境方面的正反功能，尽量减少粗放型的
31、农业开垦，减少农药和化肥的投入，有效发挥农业在保护生态环境方面的功能，为人类提供更加健康的农产品和生活环境。总而言之，通过对农业多功能的发掘与利用，可以配合传统政策思路，增强传统政策的效果，并弥补其不足，从而更加全面有效地解决当前我国农业所面临的系列问题。堕墨塑坚堂堕堂堡兰里!：兰公其一理与行政改暮四、结 语近些年来，在中央及各级政府的大力扶持下，农业依然面临着耕地面积减少、弃耕撂荒增多、农药残留加重等问题。传统思路是将各个问题割裂开来，针对不同问题提出相应对策。而本文则从农业功能的视角出发，认为这一系列问题的根本原因在于农业的政治功能(粮食安全)与经济功能(农民收入)之间的内在冲突。13亿多
32、人口的吃饭问题始终是我国的头等大事，国家必须想方设法保障粮食安全；而由于农业尤其是种粮的相对收入较低，越来越多的农民选择“逃离”农业和粮食生产。为了化解这两方面的矛盾，中央出台了一系列政策措施，包括取消农业税、实施各类补贴、设置农产品保护价格等，这些政策虽然取得了一定的成效，但难以全面解决当前我国农业所面临的各类问题。基于此，本文提出了农业多功能化的思路，将农业的食物供给、经济、精神文化、旅游休闲和生态保护等功能进行综合统筹，并指出农业的各大功能是相辅相成、缺一不可的统一体。我们在发展农业的时候，既要重视其政治(主要是粮食安全)功能和经济功能，又不能忽略农业的其它功能。应当充分挖掘农业多功能的
33、潜力，从而配合传统的政策思路，更加全面、有效地解决当前农业所面临的一系列问题。 参考文献】1丁声俊。正确认识、评价和改进粮食“托市收购”政策J价格理论与实践，2013，10：11152龚锡强提高粮食最低收购价格对我国粮食市场的影响J中国粮食经济，2009(4)：15163胡小平，郭晓慧2020年中国粮食需求结构分析及预测基于营养标准的视角J 中国农村经济，2010，6：4154王赛妮、李蕴成我国农药使用现状、影响及对策J现代预防医学，2007，34(20)：385338555王文举 完善粮食最低收购价格政策保障我国粮食安全J价格月刊，2010(10)：166詹琳，农村土地抛荒问题探析J湖北农业科学，201049(7)：1752175465责任编辑高远行万方数据