基于群决策理论的公共项目投资绩效评价方法研究.docx

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1、 摘 要 进入新世纪，中国作为一个发展中国家，政府采取了积极的财政政策对推动 经济增长和转轨方面起着重要的作用。 随着经济的快速发展，我国各级政府部 门普遍加大了对公共项目的投资力度，公共项目投资对社会和经济的发展起着非 常重要的作用。然而，在政府对公共项目的投资呈快速增长的同时，由于公共项 目投资实行 “ 财政投资，政府管理 ” 的单一模式，而且相缺乏相关的公共项目投 资约束机制。因此在公共项目投资中产生一些问题，如预算超概算、决算超预算、 投资超计划的 “ 三超 ” 工程 ；质量不达标的 “ 豆腐渣 ” 工程；边勘测、边设计、 边施工的 “ 三边 ” 工程；最求政绩、面子的 “ 形象 ”

2、工程；以及非法挪用项目资 金与贪污腐败等问题。因此，公共项目投资的绩效问题渐渐受到社会各界的密切 关注。 由于我国的公共项目投资绩效评价发展比较晚，不论在理论上还是实践中还 处在探索的阶段。公共项目投资绩效评价还未形成标准化体系。主要是在公共项 目投资绩效评价理论、绩效评价指标体系以及绩效评价方法上还存在不足之处。 为了解决这些问题，需要对公共项目投资绩效评价相关理论进行积极探索，找到 科学有效的公共项目投资绩效评价理论；建立合理的公共项目投资绩效评价指标 体系；构建可靠的公共项目投资绩效评价方法模型。 本文是在对公共项目投资与项目绩效评价相关理论进行梳理的基础上，基于 对公共项目投资绩效评价

3、的现状分析，根据我国公共项目投资的发展情况，从过 程绩效评价的角度建立公共项目投资绩效 评价指标体系，并采用群决策理论来构 建公共项目投资绩效评价方法模型。研究的目的是实现对公共项目投资社会影 响、经济效果、生态环保等方面进行全面分析与综合的评价，以此建立起科学有 效的监督约束机制，对公共资源的利用进行监督。最后归纳总结了本文的主要论 点和结论。 关键词： 群决策；公共投资； 项目绩效评价；熵权法 I Abstract In the new century, China as a developing country, the Government of China has used a pr

4、oactive fiscal policy to promote economic growth .Now, economic transition plays an important role in the growth. With the rapid economic development, Chinas government departments at all levels have generally increased investment in public projects, public investment plays a very important role in

5、social and economic development. However, the government showed rapid growth, some problems hava taken place. In the public investment area, such as ultra-budget estimates and final accounts over budget, the three excesses of investment beyond the plan works; quality standards rubbish projects; side

6、 survey design side, while the construction of three side project; most demand performance, image of the face works; and misappropriation of project funds and corruption. Therefore, pay close attention to the performance of public investment gradually by the community. The relatively late developmen

7、t of Chinas public investment performance evaluation, both in theory and in practice is still in the exploratory stage. Performance evaluation of public investment has not yet formed a standardization system. Mainly in the public project investment performance evaluation theory, there are still inad

8、equacies in the performance evaluation index system and methods of performance evaluation. To solve these problems, the need to evaluate the investment performance of public programs related theories to actively explore, to find a scientific and effective public investment performance evaluation the

9、ory; to establish a rational public investment performance evaluation index system; build reliable public investment evaluation method for performance model . This article is the analysis of investment in public projects and project performance evaluation theory to sort out on the basis of the statu

10、s quo, based on investment performance evaluation of public projects, the development of Chinas investment in public projects, from the point of view of process performance evaluation, the investment performance of public projects evaluation index system, and group decision theory to build a public

11、project investment performance evaluation method model. The study was designed to achieve social impact of investment in public projects, the economic effect, environmental protection and other aspects of a comprehensive analysis and comprehensive evaluation, in order to establish a II 3 scientific

12、and effective mechanism of supervision and restraint, and to supervise the use of public resources. Finally, summarizes the main arguments and conclusions of this article. Key words: Group decision making; public investment; performance evaluation; Entropy method 4 目录 摘 要 . I Abstract . II 第 1 章 引言

13、. 1 1.1 研究背景 . 1 1.2 研究意义及目的 . 3 1.3 文献综述 . 4 1.3.1 国外研究现状 . 4 1.3.2 国内研究 现状 . 5 1.4 基本主要内容及框架、研究思路、研究方法 . 7 1.4.1 研究内容及框架 . 7 1.4.2 研究思路 . 8 1.4.3 研究方法 . 9 1.4.4 创新之处 . 9 第 2 章 理论基础 . 10 2.1 群决策的定义与理论基础 . 10 2.1.1 群决策与群决策的兴起 . 10 2.1.2 群决策的理论基础 . 10 2.1.3 群决策的基本模型 . 11 2.2 公共项目投资绩效评价的基本概念体系 . 12 2.

14、2.1 公共项目投资定义及特点 . 12 2.2.2 绩效评价的定义 . 13 2.3 公共项目投资绩效评价的理论支撑 . 14 2.3.1 公共财政理论 . 14 2.3.2 “3E”原则 . 14 2.3.3 委托代理理论 . 15 2.3.4 官僚理论 . 15 2.3.5 可持续发展理论 . 16 第 3 章 公共项目投资绩效评价指标体系的构建 . 17 3.1 初始评价指标选取 . 17 3.1.1 指标体系构建目标 . 17 3.1.2 指标体系构建原则 . 18 5 3.1.3 公共项目投资绩效评价指标设计 . 18 3.2 基于问卷调查的绩效评价指标的筛选与验证 . 22 3.

15、2.1 问卷制作与发放 . 22 3.2.2 数据处理与结果分析 . 23 第 4 章 基于群决策理论的绩效评价方法研究 . 28 4.1 绩效评价方法的分析和比较 . 28 4.1.1 常用评价方法 . 28 4.1.2 绩效评价方法的比较 . 29 4.2 基于群决策理论的绩效评价模型构建 . 30 4.2.1 群决策评价处理机制 . 30 4.2.2 群决策评价信息的分析方法 . 31 4.2.3 基于熵权法评价指标权值的确定 . 38 4.2.4 群决策评价结果的确定 . 39 4.2.5 实例分析 . 40 第 5 章 结论和展望 . 46 5.1 主要研究结论 . 46 5.2 研

16、究的局限性及后续研究 . 47 参考文献 . 48 附录一：公共项目投资绩效评价指标选取问卷表 . 51 附录二：相关算法程序 . 54 致 谢 . 61 个人简历及攻读硕士学位期间发表的论文 . 62 1 第 1 章 引言 1.1 研究背景 改革开放以来，随着经济的快速发展，以分税制为标志财政体制逐步建立和 完善起来。与此同时，随着国家财政收入逐年增加，国家的财政实力也迅速壮大 起来，财政管理改革也逐步进入以财政支出为重心的新阶段。由于公共资源的有 限性，公共资源的配置成为公共项目投资研究的理论基点。公共项目投资的绩效 评价研究目的就是对公共资源的利用进行监督，所以要关注项目的投资支出成本

17、是否最低，所投项目管理的程序是否合理，项目建成后的效果是否最佳，从而能 达到公共资源效率最大化的目标。 中国作为一个发展中国家，政府采取了积极的财政政策对推 动经济增长和转 轨方面起着重要的作用。在人均资本存量较低的情况下，公共投资作为固定资产 的重要资本来源，支撑着国家基础设施建设和发展。自 1978 年以来，投资支出 在 GDP 中所占比例稳中有升，投资率始终保持在 30%以上，甚至在 2004 2010 间超过了 40%1。自上世纪 80 年代以来，以政府投资为主导方的大型基础设施 建设，使我国固定资产得到不断发展壮大。资料显示，在 19782007 年期间，国 家财政收入年平均增长率超

18、过 17%，而国内建筑行业产值在这几年维持两万亿上 下水平，其中政府投资为 4000 亿上下水平，固定资产投资仍是经济增长的主要 方式 2。自 2008 年爆发的国际金融危机以来，世界各国经济遭到冲击，中国经 济也不能幸免。为了我国经济的健康发展，政府对公共投资力度进一步加大。为 了应对国际金融危机，我国的基础设施投资的总规模在 2009 年达到 4 万亿元。 可以这么说，通过加大财政支出和增加固定资产的投资，为应对这次国际金融危 机最可靠、最有效的方式之一。 但是，在政府对公共项目的投资呈快速增长的同时，由于公共项目投资实行 “ 财政投资，政府管理 ” 的 单一模式，而且相缺乏相关的公共项目

19、投资约束机制 , 因此在公共项目投资中产生一些问题。如预算超概算、决算超预算、投资超计划 的 “ 三超 ” 工程 ；质量不达标的 “ 豆腐渣 ” 工程；边勘测、边设计、边施工的 “ 三边 ” 工程；最求政绩、面子的 “ 形象 ” 工程；以及非法挪用项目资金与贪污 腐败等问题。据调查，有 90%的公共项目投资结算资金超出原定的投资计划，平 均超支幅度达到了 40%以上 34 ，例如 “ 九五 ” 期间国家进行的公共投资基础 设施建设项目中，有 37%的项目在投入营运之后就处于亏损状态，有 80%以上 的项目在预算上严重超标，有 39%的项目不能达到原来设计的生产能力 5。所以， 2 公共项目建设

20、过程中的管理绩效问题成为了人们关注的焦点。 绩效评价作为企业管理的主要方法之一，尤其在公司人力资源管理方面的使 用，而且在工程项目管理中也逐渐得到应用和研究。二十世纪 70 年代，西方发 达国家，尤其在英美澳新等国家，由于国际石油危机，各国财政的压力增大、国 际市场竞争的加剧以及新公共管理的兴起，绩效评价方法也成为一种有效方法来 进行财政支出管理。由于绩效评价理论在公共投资项目的应用，因而使得公共项 目投资绩效评价的理论研究与实践都取得了极大的进步。而公共项目投资绩效评 价的理论研究与实践在我国也受到日益重视。与此同时，我国政府相关部门也出 台了关于公共项目投资管理的法律和法规，具体见表 1-

21、1 表 1-1 关于公共项目投资管理的法律和法规 年份 政府部门 法律法规 政策内容 2004 国家发改委 国务院关于投资体制改 进行了公共项目投、建、 革的决定（国发 200420 管三位一体的新模式探 号） 索。 财政部 财政部关于开展中央政 规定了中央政府投资项目 府投资项目预算绩效评价 预算财政部绩效评价工作 工作的指导意见（财建 的主体，评价环节，参考 2004729 号） 指标等。 2006 国家发改 委、原建设 关于建设项目经济评价 上作的若干规定 在公共项目建设管理领域 推行新的经济评价方法和 参数，是不断提高投资决 建设项目经济评价方法 部 和参数第三版、关于建 策的科学水平

22、的实践尝 设项目经济评价工作的若 试。 干规定 2008 住房和城乡 建设部 市政公用设施建设项目 经济评价方法与参数的通 知 市政公用设施建设项目经 济评价工作应采取的标 准、指标体系的原则，以 及不断提高投资决策科学 化水平的实现途径。 环境保护部 修订建设项目环境影响 评价文件分级审批规定 确定公共项目的建设项目 环境影响评价文件的分级 审批。 2011 财政部 财政支出绩效评价管理 规范财政支出绩效评价行 为，建立科学、合理的绩 暂行办法 效评价管理体系，提高财 政资金使用效益， 3 基于这样的背景，本文针对我国公共项目投资的绩效评价的现状，阐述了建 立公共项目投资评价体系的必要性，并

23、建立了公共项目投资绩效评价指标体系， 构建了以群决策理论为基础的公共项目投资绩效评价模型，并通过实证分析的方 法验证了以群决策理论为基础的公共项目投资绩效评价体系的可行性，期望在我 国在公共项目投资绩效评价研究和实践方面能有新的突破。 1.2 研究意义及目的 公共项目投资是指为了适应国民经济健康发展，是为了满足国人的文化和生 活需要，推动区域经济协调发展，以及出于政治和国防等目的。由政府通过财政 收入、发行债券或利用国内外金融组织的贷款等方式，以独资、合资兴建的政府 公共项目。公共项目投资绩效评价的目的是从项目参与者对项目的需求和项目目 的出发，来评价项目所达到的最终的社会影响、经济效果、生态

24、环保等目标。因 此，对公共项目投资的绩效评价可以从社会影响、经济效果、生态环保等方面进 行全面分析与综合的评价，以力求实现项目投资综合效益的最大化。由于公共项 目与一般投资项目追求的目的不同，公共项目具有非盈利性、效益呈现多样性、 成本与效 益的不一致性等特征。这给公共项目的绩效评价带来一些麻烦，因而建 立一套有效的公共项目投资评价体系刻不容缓。 建立科学而有效的公共项目投资绩效评价体系，具有以下一些现实意义： 1、建立科学而有效的激励机制 按照成功学的观点，做完一件事必须要看到成功。为了调动大家工作的积极 性，就必须给予精神和物质奖励，而公共项目绩效评价体系的建立，就能对参与 者的贡献进行度

25、量，以衡量劳有所得，多劳多得。以此激励他们努力的工作。 2、能对公共项目进行有效的监督 政府代表了国家意志行拥有对公共资源进行采集、利用以及管理的权力，并 担负起对有限的公共资源科学分配、提高公共资源使用效率与效果的责任，对资 源使用所产生的作用负责。由于公共资源的特殊性，公共投资并不以盈利为目的， 它也不属于某个利益集团，它是为人民大众服务的，所以必须受到人民大众的监 督。建立有效的绩效评价体系，可以对投资进行管理，从投资过程中发现存在的 问题并加以改进，有利于建立有效监督机制，进而提高对公共资源的使用进行有 效的控制和管理。 3、有利于公共项目投资管理水平的提高 公共项目投资绩效评价体系研

26、究不仅仅专注于公共项目的目标的实现，更是 致力提高于对产出投入比。 在公共项目执行过程中，始终体现对项目的实施过程 进行管理，同时对项目的目标进行管理。这体现对投资者负责的态度，对有限的 4 公共资源进行科学的使用，提高使用效率，降低不必要的损耗。 4、使公共资源的效率达到最大化 盲目的投资只会浪费更多，好钢必须用在刀刃上。对有限的公共资源进行科 学的统筹规划，利用科学手段实施对公共资源的合理利用，获得最大的项目投资 综合效益。 1.3 文献综述 1.3.1 国外研究现状 国外对公共项目投资的相关研究主要集中在公共项目所提供的公共产品、公 共项目投资对经济发展的影响、公共项目投资实现方式以及公

27、共项目投资的绩效 评价体系等四部分。 由于市场失灵，大部分的西方经济学家认为公共项目必须由政府来进行配 置。亚当 斯密 (Adam Smith)于 1776 年在其国富论中提出 “ 国家或君主的 第三种任务是对某些公共机构和公共工程进行建立并维护 ” 6。虽然尽管亚当 斯 密所提到的如道路、桥梁等公共项目投资的内容并不全面，但是该观点仍仍非常 有意义。罗森堡 (Rosenberg)后来研究认为政府应该直接提供公共服务产品，而政 府应该给出制度性安排，并使 之纳入到一定的利益关联中去 7。新古典经济学派 经济学家庇古在福利经济学中给出了公共投资相关标准：不需要追求财政赤 字，公共投资能增加就业，

28、其意义在于怎么使公共投资增加社会福利 8。凯恩斯 (John Maynard Keynes)于 1936 年在就业、利息和货币通论中阐述了有效需 求的理论，他从投资乘数原理的角度对国民经济发展和贸易平衡关系作了宏观的 论述。凯恩斯认为，公共项目投资并不仅仅简单地影响私人部门的等量储蓄行为。 其观点的主要内容是 :首先，居民的储蓄并不能完全得到有效使用，其中有一部 分被花费到非必要的投资领域；其次，增加公共投资不但导致就业与产出的增加， 还会产生比一般消费者所需收入水平的额外一部分。可知，储蓄将会一直增加到 投资和储蓄达到新的均衡点。在凯恩斯主义体系下，公共投资不是对私人投资周 期性波动的稳定器

29、，而是实现总需求均衡的必要因素。同时，凯恩斯认为政府应 将公共投资作为宏观经济调控的一个重要工具 9。沃尔特 罗斯托 (W.W Rostow) 于 1960 年在经济成长阶段中提出了 “ 经济成长阶段论 ” ，其中，政府部门应 对基础设施的建设过程负重要责任 10。 Posner R A（ 1972）提出 “ 公共利益规制 理论 ” ，他认为规则的制定主要是为了全体民众和人数众多的社会集团的利益需 要，该理论假设政府规则的制定是应消费者的要求，使消费者在与生产者竞争中 实现福利最大化。 5 公共项目投资对经济增长的意义主要体现为：首先，按照凯恩斯的理论，公 共投资扩增加使得总需求处于扩张状态，

30、当总供给高于总需求时对经济增长有促 进作用。而阿施尔 Aschauer(1989)通过构建财政支出和经济增长间的函数关 系研 究财政支出的效应为正效应；其次，公共项目投资通常具有外部正效应，例如基 础设施投资为相关产业的基石，因而，有很多文献阐述了公共投资增长对私人投 资发展有着特殊的意义。罗森斯坦 罗丹 (1943)，提出了 “ 平衡增长大推进 ” 公 共投资观点，在该战略的论述中，他认为公共项目投资在国家工业化过程中所起 的主导性的作用。 Fisher et al（ 1998）从通过构建模型描述了政府投资增长对私 人投资增长的影响曲线。第三，公共项目投资在科技上的投入间接地促进经济和 社会

31、的进步。 国外学者对公共项目投资绩效评价的研究成果很多，且以构建框架与模型为 主要途径研究公共项目投资绩效评价。在绩效评价方法研究上， Neely 等人给出 了 “ 绩效棱镜 (Performance Prism)” 方法模型 11； Kaplan 和 Nor-ton 构建了 “ 平 衡记分卡 (BSC) ” 方法模型 12； Bititci 进行了 “ 集成绩效测评系统 (IPMS) ” 方 法模型探索 13；英国研究中心（ Constructing Excellence）研究了关键绩效指标 （ KPI） 方法模型 14；美国加利福尼亚大学 Ibbs 和 Kwak 研究了项目过程成熟 度模型

32、（ (PM)2） 。大多数模型最先是来研究公司管理的，后来才逐渐被应用 到公共项目投资绩效评价之中。 由于国外公共项目投资绩效评价研究的比较早，并且在实践检验中不断成 熟，完善程度主要表现有：政府部门制定相关的法律法规，这使绩效评价拥有法 律上的保证；政府相关机构制定具体的指标体系和评价方法模型，在评价结果利 用上，可以根据评价结果来对公共项目投资的管理和决策。 1.3.2 国内研究现状 改革开放以后，我国的公共项目投资绩效评价得到迅速发展。同时结合我国 国情采用了西方发达国家的公共项目投资绩效评价方法，同时也颁布了很多关于 公共项目投资方面的文件。如 2006 年国家发改委、原建设部编写了关

33、于建设 项目经济评价上作的若干规定在公共项目建设管理领域推行新的经济评价方法 和参数，是不断提高投资决策的科学水平的实践尝试。总的来看，我国公共项目 投资绩效评价建立在解决实际问题的基础之上，目的性强，进展快，有一定的创 新性，但是，我国公共项目投资绩效评价发展比较晚，不论在理论上还是实践中 还处在 探索的阶段，实际操作中也都存在很多不足之处。 BSC： Balanced Score card IPMS： Integrated Performance Measurement System KPI： Key Performance Indicators (PM)2： Project Manage

34、ment Process Maturity Model 6 国内专家学者的研究大多建立在国外公共项目投资绩效评价体系与实践的 基础之上，对我国的公共项目投资绩效评价体系进行了理论方面的研究，并结合 公共项目投资绩效评价工作中的实践经验，做出了一些具有指导性的研究工作。 国内对公共项目投资绩效评价的研究主要有两个方面，公共项目投资绩效评价的 制度建设研究和公共项目投资绩效评价实现方法模型构建。对于我国公共项目投 资绩效评价研究成果总结如下： 1、关于公共项目投资绩效评价内容方面，鲍良教授 15从管理过程绩效、经 济效益绩效、社会影响绩效、生态环境保护绩效、可持续性发展绩效等五方面对 政府的公共项目投资绩效评价来进行研究；戴珊磊 16把公共项目投资绩效评价 分为四方面即经济评价、管理评价、可持续评价与影响评价。孟建英 17对环境 影响评价、技术经济评价、社会评价三方面对公