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1、中央银行学中央银行学第十三章第十三章 中央银行与商业银行的监管中央银行与商业银行的监管 中央银行学中央银行学本章知识要点 中央银行对商业银行监管的要点 商业银行准入与退出的监管 商业银行监管的主要内容：角度、指标与方法中央银行学中央银行学第一节第一节 商业银行设立与开业的商业银行设立与开业的监管监管 一、审批商业银行考虑的基本因素一、审批商业银行考虑的基本因素二、商业银行设立与开业的程序二、商业银行设立与开业的程序三、商业银行经营范围的规定三、商业银行经营范围的规定 中央银行学中央银行学在历史上，中央银行或监管当局对商业银行的市场准入有过4种不同的原则： 一是自由主义；二是特许主义；三是准则主
2、义；四是核准主义，又称审批制。审批制已成为现代商业银行市场准入的通行制度。自2003年起，对商业银行等银行业金融机构的市场准入及其监管权力从中国人民银行转移到中国银行业监督管理委员会。 中央银行学中央银行学一、审批商业银行考虑的基本因素一、审批商业银行考虑的基本因素 ( (一一) )资本金资本金 设立商业银行必须达到法定的最低资本额以保护存款人的利益和维护银行体系的稳定。我国商业银行法第13条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。中央银行学中央银行学( (二二) )高级管
3、理人员素质高级管理人员素质 在审批商业银行时要考察高级管理人员包括品质、能力、经验、信誉等方面在内的综合素质。 ( (三三) )银行业竞争状况和社会经济需要银行业竞争状况和社会经济需要 在进行审批时要考虑现时的银行业市场竞争状况，当审批机关认为市场的竞争程度已无法容纳时，新银行就很难被批准。中央银行学中央银行学二、商业银行设立与开业的程序二、商业银行设立与开业的程序 （一）（一） 根据审批权限提出设立申请根据审批权限提出设立申请按照规定，新商业银行的设立申请，直接向中国银行业监督管理委员会提出申请；商业银行分行的设立，由商业银行提出申请，报中国银行业监督管理委员会批准。（二）（二）中国银行业监
4、督管理委员会初审同中国银行业监督管理委员会初审同意后填写正式申请表，同时提交有关文意后填写正式申请表，同时提交有关文件、资料。件、资料。 中央银行学中央银行学（三）（三） “经营金融业务许可证经营金融业务许可证”的颁发的颁发 经审查批准设立的商业银行，由中国银行业监督管理委员会发给“经营金融业务许可证”，如果银行业务中包括外汇业务，须取得国家外汇管理局核发的“经营外汇业务许可证”。 （四）（四）开业和公告开业和公告取得营业执照后，商业银行即告成立，由中国银行业监督管理委员会予以公告。成立后的商业银行可以刻制印章，开立银行账户，进行税务登记，并必须在取得营业执照之日起的6个月内开始营业。中央银行
5、学中央银行学三、商业银行经营范围的规定三、商业银行经营范围的规定 商业银行的经营范围一般在商业银行章程中予以明确。实行全能型银行业务制度的国家对银行业务活动的限制较少；实行分离型银行业务制度的国家对银行业务活动的限制较多。 随着全球金融市场一体化趋势的增强，银行业务的传统界限逐渐被打破。 我国的金融业目前实行分业经营。 中央银行学中央银行学第二节第二节 商业银行日常经营的监管商业银行日常经营的监管一、制定审慎监管政策一、制定审慎监管政策二、现场检查二、现场检查三、非现场监管三、非现场监管中央银行学中央银行学 中央银行或金融监管当局对商业银行日常经营的监管主要包括： 制定并发布审慎监管政策 实施
6、检查监督，包括现场检查和非现场监管中央银行学中央银行学一、制定审慎监管政策一、制定审慎监管政策 ( (一一) )资本充足率资本充足率从银行的角度来看，由于股权成本高于负债成本，银行在扩张资产规模时很难做到自觉地补充足够的资本，除非监管当局对此作出规定。这样的规定就是资本充足率。 1988年巴塞尔委员会颁布关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议（现简称Basel ）。根据该协议，银行总资本分为一级资本(核心资本)和二级资本(附属资本)，资本的构成如表13-1所示。 中央银行学中央银行学协议根据资产的风险大小，粗略地将资产分为0、20%、50%和100%四个风险档次，如表13-2所示。 协议将表
7、外项目也包括在衡量资本充足性的框架中，采用的办法是把表外科目中所有项目（包括创新金融工具）的本金数额乘以相应的转换系数，乘出的数额按表内同等性质的项目进行加权，从而获得相应的风险资产额。换算系数如表13-3所示。协议规定了商业银行资本充足率的具体指标，商业银行的全部资本充足率不得低于8，其中核心资本充足率不低于4。 考虑到市场风险，巴塞尔委员会于1996年发布了资本协议市场风险补充规定，确立了市场风险的资本标准。中央银行学中央银行学2004年，巴塞尔委员会在三次征求意见稿的基础上发布了统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架的新资本协议（简称Basel ）。协议在资本充足率相关方面进行了三大
8、改进，提出了监管部门监督检查和市场纪律两方面要求，作为最低资本充足率要求的重要补充，从而构成新资本协议的“三大支柱”。2007年美国次贷危机爆发引发全球性金融危机后，各国监管当局和巴塞尔委员会开始反思现行的监管体系。在2010年9月12日巴塞尔银行监管委员会的会议上，27个成员国的中央银行代表就加强银行业监管达成一致并出台改革方案，该方案被称为Basel 。 中央银行学中央银行学巴塞尔协议 （Basel ）中关于资本充足率的主要内容有：1.一级资本充足率 普通股比例最低要求从2%提升至4.5%，一级资本充足率的下限从现行的4%提升至6%。2. 资本留存缓冲 为了确保银行持有缓冲资金用于“吸收”
9、金融和经济危机时期的损失，要求银行建立2.5%的资本留存缓冲。3. 反周期资本缓冲这一新的缓冲比例为普通股或其他能完全“吸收”损失的资本的02.5%，将根据各国具体情况执行。4. 杠杆率要求在基于风险的资本要求之外，提出了不基于风险的“杠杆率”要求作为资本充足率的重要补充。5. 系统重要性银行为了降低银行“大而不倒”（too big to fail）带来的道德风险，对系统重要性银行提出1%的附加资本要求。Basel 各项规则分阶段实施时间表如表13-4所示中央银行学中央银行学3. 反周期资本缓冲 这一新的缓冲比例为普通股或其他能完全“吸收”损失的资本的02.5%，将根据各国具体情况执行。4.
10、杠杆率要求 在基于风险的资本要求之外，提出了不基于风险的“杠杆率”要求作为资本充足率的重要补充。5. 系统重要性银行 为了降低银行“大而不倒”（too big to fail）带来的道德风险，对系统重要性银行提出1%的附加资本要求。 Basel 各项规则分阶段实施时间表如表13-4所示中央银行学中央银行学我国积极履行巴塞尔协议的审慎监管要求，从Basel 、Basel 到Basel ，我国银行业监督管理机构及时跟进，结合本国银行业实际，努力推进和完善我国商业银行资本监督管理制度。中国银行业监督管理委员会于2004年2月颁布了商业银行资本充足率管理办法，标志着我国商业银行资本充足性管理走上正规化
11、和法制化。 2007年2月，为稳步推进新资本协议（即Basel ）在我国的实施，推动商业银行增强风险管理能力，提升资本监管有效性，银监会发布中国银行业实施新资本协议指导意见。中央银行学中央银行学2012年，银监会推出商业银行资本管理办法（试行），被业界称为中国版的Basel 。全文十章180条17个附件，对我国商业银行资本管理作了详尽的规定。 2015年修订的中华人民共和国商业银行法第39条第1款规定：商业银行资本充足率不得低于8%，第一次以法律形式规定了我国商业银行的资本要求，标志着商业银行资本充足率要求在我国成为商业银行日常经营的法定监管指标。中央银行学中央银行学( (二二) )贷款损失准
12、备金贷款损失准备金贷款损失准备金是商业银行从收入或利润中提取的，用以覆盖因借款人违约带来损失的准备金。2002年4月中国人民银行颁布银行贷款损失准备计提指引，对一般准备、专项准备和特种准备性质进行了界定，同时规定贷款损失准备由总行统一计提，未提足准备的商业银行不得进行税后利润分配。中央银行学中央银行学2011年，中国银监会令第4号发布商业银行贷款损失准备管理办法，针对在成本中列支的、用于抵御贷款风险的准备金部分，设置了贷款拨备率和拨备覆盖率两个监管指标考核我国商业银行贷款损失准备的充足性。贷款拨备率：贷款损失准备与各项贷款余额之比； 拨备覆盖率：贷款损失准备与不良贷款余额之比。规定贷款拨备率基
13、本标准为2.5%，拨备覆盖率基本标准为150%。银行会依据经济周期、宏观经济政策、产业政策、商业银行整体贷款分类偏离度、贷款损失变化趋势等因素对商业银行贷款损失准备监管标准进行动态调整。中央银行学中央银行学（三）贷款集中度（三）贷款集中度 贷款集中程度主要由个别大额贷款与银行资本的比例来衡量。历史经验表明，对个别借款者的贷款过分集中是世界上大多数银行倒闭的经常原因。对银行的贷款集中程度施加限制，目的是避免风险过于集中。表13-5（见下页）反映了欧洲联盟、美国和国际货币基金组织货币和汇兑事务部(MAE)的要求。 中央银行学中央银行学要求要求欧洲联盟欧洲联盟美国美国MAEMAE建议建议对单个借款人
14、的贷款 对单个借款人的贷款不超过总资本的25% 联邦限制为总资本的15%，州的规定为12%25% 对单个借款人或一组关联借款人的贷款不超过25% 对关系借款人的贷款 对关系单位贷款不超过总资本的20% 不提供优惠，每笔贷款不超过总资本的15%，对关系人的贷款总数不超过资本总额 不提供优惠，对关系借款人的贷款应介于总资本的15%25%，总数不得超过资本总额 表表13- -5 欧洲联盟、美国和欧洲联盟、美国和MAE对银行资产对银行资产集中的要求集中的要求 中央银行学中央银行学（四）（四）流动性流动性 流动性是指银行根据存款和贷款的变化，随时以合理的成本举债或者将资产按其实际价值变现的能力。 监管当
15、局对银行流动性的管理政策有两种： 一种是向银行发布衡量和管理流动性风险的指导方针； 另一种是要求银行流动资产与存款或总资产的比例达到某一标准。总的来说，监管当局一般会综合运用这两种政策。 中央银行学中央银行学巴塞尔委员会对流动性风险的高度重视。然而，2007年以流动性的迅速消失为特点之一的美国次贷危机的爆发，再次为流动性风险管理的不足敲响了警钟。巴塞尔委员会于2008年9月发布了稳健的流动性风险管理和监管原则。以流动性风险管理和监管基本原则为统领，从流动性风险管理的治理结构、流动性风险的计量和管理、信息披露及监管机构的职责四个方面构建了稳定的流动性风险管理的制度框架。 2009年12月，巴塞尔
16、委员会颁布流动性风险计量、标准和监测的国际框架（征求意见稿），次年正式推出。该文件是巴塞尔委员会以提高银行体系抵御风险能力为目的、以加强全球资本和流动性监管为内容的改革在流动性方面采取的主要措施。中央银行学中央银行学2009年9月银监会印发商业银行流动性风险管理指引，界定流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以应对资产增长或支付到期债务的风险。流动性风险可以进一步区分为融资流动性风险和市场流动性风险。 我国对商业银行流动性规定了以下几项指标： (1)存贷款比例指标； (2)资产流动性指标； (3)中长期贷款比例指标； (4)拆借资金比例指标
17、(仅对人民币考核)。 中央银行学中央银行学2015年，我国对银行流动性管理进行改革。2015年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议决定对中华人民共和国商业银行法修改。2015年9月2日，中国银监会令2015年第9号公布商业银行流动性风险管理办法（试行）相应修改。制定了我国商业银行流动性风险监管指标，包括流动性覆盖率和流动性比例。流动性覆盖率=合格优质流动性资产100%未来30天现金净流出量流动性比例=流动性资产余额100%流动性负债余额办法规定，商业银行的流动性覆盖率应当在2018年年底前达到100%，流动性比例应当不低于25%。中央银行学中央银行学（五）（五）信息披露信息披露
18、信息披露是指商业银行及时向公众发布其经营活动和财务状况的有关信息。 巴塞尔委员会非常重视银行信息披露。有效银行监管的核心原则认为 “信息披露是监管的必要补充 ”。Basel 进一步将市场纪律作为“第三支柱”，旨在建立一套披露要求及相应的制度安排，来达到促进市场约束。Basel 补充新的监管规定。中央银行学中央银行学我国积极跟进巴塞尔委员会关于银行信息披露的各项规定。银监会成立后，2007年推出了商业银行信息披露办法，2009年我国颁布了商业银行资本充足率信息披露指引。 2012年银监会颁布商业银行资本管理办法（试行），商业银行资本充足率的信息披露应至少包括以下内容：（1）风险管理体系（2）资本
19、充足率计算范围（3）资本数量、构成及各级资本充足率（4）信用风险、市场风险、操作风险的计量方法，风险计量体系的重大变更，以及相应的资本要求变化（5）信用风险、市场风险、操作风险及其他重要风险暴露和评估的定性和定量信息（6）内部资本充足评估方法以及影响资本充足率的其他相关因素（7）薪酬的定性信息和相关定量信息中央银行学中央银行学 2014年，银监会制定了商业银行全球系统重要性评估指标披露指引，指出：全球系统重要性银行的商业银行应当按照本指引规定，披露调整后的表内外资产余额、金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具、通过支付系统或代理行结算的支付额、托管资产、有价证券承销额、场外衍生
20、产品名义本金、交易类和可供出售证券、第三层次资产、跨境债权和跨境负债等12个指标。中央银行学中央银行学（六）内部控制（六）内部控制 内部控制属于管理范畴，它是现代管理的重要职能之一。一般认为，内部控制是管理层为有序有效地开展业务而建立起来的各种控制机制，用以确保贯彻管理政策，保全资产或各种记录的完整与准确。 我国要求商业银行建立顺序递进的三道监控防线：（1）建立一线岗位双人、双职、双责为基础的第一道监控防线。（2）建立相关部门、相关岗位之间相互制约的工作程序作为第二道防线。（3）建立以内部监督部门对各岗位、各部门各项业务全面实施监督反馈的第三道防线。中央银行学中央银行学银监会于2007年7月公
21、布了商业银行内部控制指引，并于2014年9月修订，使之更符合巴塞尔协议精神，主要规定： 内部控制是商业银行董事会、监事会、高级管理层和全体员工参与的，通过制定和实施系统化的制度、流程和方法，实现控制目标的动态过程和机制； 商业银行内部控制应当遵循全覆盖、制衡性、审慎性和相匹配的基本原则； 内部控制首要的职责是商业银行应当建立由董事会、监事会、高级管理层、内控管理职能部门、内部审计部门、业务部门组成的分工合理、职责明确、报告关系清晰的内部控制治理和组织架构。中央银行学中央银行学目前我国对商业银行的监管主要是针对银行的业务活动和风险管理，基本属于微观审慎层面的监管，对宏观审慎监管方面的探索才刚刚起
22、步。微观审慎监管与宏观审慎监管共同为金融体系的稳定保驾护航。微观审慎监管立足于单个银行，缺乏对整个金融体系的全面判断，无法有效管理系统性风险。与微观审慎监管相比，宏观审慎监管是从金融体系整体角度实施的监管，更多关注系统内所有机构面临的共同风险暴露。宏观审慎的监管控制是一种自上而下的监管框架，其中负责宏观经济调控的部门起到统筹全局的作用。中国人民银行可以通过分析和监测宏观经济变化对金融系统稳健性的影响，评估整个金融系统的资本充足率、流动性比率，从而发现金融系统不稳定性的来源并发出风险预警。中央银行学中央银行学二、现场检查二、现场检查 ( (一一) )现场检查的目的现场检查的目的 现场检查的目的是
23、通过检查人员亲临现场，检验银行财务报表数据的准确性和可靠性，评估银行管理和内部控制的质量，检查银行遵守法律法规的情况，考察银行的整体经营管理水平。现场检查是监管当局对银行实施监管的基本方式之一，是确保监管当局真实、全面掌握银行经营状况的重要渠道。 中央银行学中央银行学( (二二) )现场检查的程序现场检查的程序 现场检查一般有以下4个环节： (1)现场检查前的准备； (2)进入现场检查； (3)对被检查行进行综合评价； (4)写出检查报告。我国的现场检查旧称现场稽核，包括检查准备、检查实施、检查报告、检查处理和检查档案整理五个阶段。 中央银行学中央银行学 2015年12月制定颁布了中国银监会现
24、场检查暂行办法，明确了现场检查是监管流程的重要组成部分，并划分现场检查如下： 全面检查是在一定周期内对法人机构公司治理、经营管理和业务活动及其风险状况进行的全面性检查，原则上每5年至少安排一次； 专项检查是对被查机构某些业务领域、区域进行的专门检查； 后续检查是对被查机构以往现场检查中发现的重大问题整改落实情况进行的检查；临时检查是根据上级部门重大工作部署或针对银行业金融机构的重大突发事件开展的检查； 稽核调查是采用现场检查方法对特定事项进行专门调查的活动。中央银行学中央银行学( (三三) )现场检查的主要内容现场检查的主要内容 目前各国监管当局现场检查的内容不尽一致。但多数国家现场检查的主要
25、内容是资本充足率、资产质量、盈利能力、流动性、管理水平和内控制度等。在我国，根据中国银监会现场检查暂行办法，银监会及派出机构按照“谁立项、谁组织、谁负责”的工作机制开展现场检查。现场检查的主要内容包括公司治理、信贷业务贷款五级分类、房地产贷款业务、票据业务、信用卡业务、集团客户、信贷资产转让、衍生产品、并表管理、计算机辅助检查和银行新设机构验收等。中央银行学中央银行学三、非现场监管三、非现场监管 ( (一一) )非现场监管的目的非现场监管的目的非现场监管是指通过收集银行业金融机构以及行业整体的业务活动和风险状况的报表数据、经营管理情况及其他内外部资料等信息，加以整理、分析、归档和积累，对银行业
26、金融机构以及行业整体风险状况和服务实体经济情况做出评价和前瞻，并采取相应措施防范金融风险的持续性监管过程。非现场监管是对银行业金融机构监管的重要手段，在监管流程、风险识别判断、监管行动制定和实施中发挥核心作用。它与现场检查互为补充、互为依据，彼此不可替代。中央银行学中央银行学( (二二) )非现场监管的工作机制非现场监管的工作机制非现场监管是一个持续的循环监管的过程，各级监管机构不仅应当对银行业金融机构在法人和集团层次上实施非现场监管，还应当在单体机构非现场监管的基础上，将银行业体系视为一个整体监管。我国最新发布的非现场监管暂行办法（银监发201553号）对职责分工、数据信息管理和联动监管 三
27、方面逐一作了明晰的规定 。中央银行学中央银行学( (三三) )非现场监管的工作环节非现场监管的工作环节非现场监管暂行办法要求对法人（集团）非现场监管的单一周期包括以下六个环节：（1）制定监管计划（2）日常监测分析（3）风险评估（4）现场检查联动 （5）监管评级 （6）监管总结 中央银行学中央银行学( (四四) )非现场监督的内容非现场监督的内容 非现场监管暂行办法明确我国对银行业金融机构的非现场监管要贯彻“风险为本”的监管理念，督促银行业金融机构完善内部控制和全面风险管理体系，切实承担风险管理主体责任，持续提高风险管控和服务实体经济的能力。 中央银行学中央银行学第三节第三节 危机银行的处理与存
28、款危机银行的处理与存款保险制度保险制度 一、危机银行的处理一、危机银行的处理二、存款保险制度二、存款保险制度中央银行学中央银行学一、危机银行的处理一、危机银行的处理 ( (一一) )处理危机银行的一般措施处理危机银行的一般措施监管当局处理危机银行一般有以下几种做法： 1.贷款挽救。包括中央银行直接贷款援助，设立特别机构和专项基金间接提供财务援助以及临时组织大银行集资救援 。 2担保。中央银行或政府出面担保，帮助有问题的银行度过挤提和清偿的难关。 3并购。组织健全银行兼并或收购陷入危机的银行，承担其部分或全部负债，并购买它的部分或全部资产。 4设立过渡银行(Bridge Bank)。 5设立专门
29、的危机银行处理机构。 中央银行学中央银行学( (二二) )我国对危机银行的处理我国对危机银行的处理 根据商业银行法、中国银行业监督管理法和公司法，对于危机银行可以采取的办法有： 1.接管。当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国银行业监督管理委员会及其派出机构可以对该银行实行接管。 2.兼并。我国公司法将合并分为吸收合并和新设合并两种形式。吸收合并也就是通常所说的兼并。 3.破产。危机银行不能支付到期债务，经中国银行业监督管理委员会同意，由人民法院宣告其破产。中央银行学中央银行学二、存款保险制度二、存款保险制度 存款保险制度的组织形式大体有3种： 1.由政府设立存款保险机构，例如美国。 2.由政府主管当局与银行业联合组成存款保险机构，例如日本。 3.由银行业自己组织存款保险，例如德国和法国。 一些国家和地区存款保险制度的基本内容如表13-6所示。 近年来，我国金融界也在酝酿存款保险制度的建立问题。 中央银行学中央银行学 本章思考题1.中央银行或监管当局在审批商业银行时主要考虑哪些因素?2.银行一级资本、二级资本和三级资本的内涵是什么?3.如何完善我国的审慎监管政策?4.我国的现场检查、非现场监管主要包括哪些内容?5.谈谈你对危机银行处理和存款保险制度的看法。