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1、行政处罚信息公开研究【摘要】行政处罚中的“乱罚现象，严重地毁坏了政府形象，极大地消解了政府公信力，是我国当前政务诚信建设亟待治理的突出问题。诚信是政府的生命，行政处罚公正严明是政府诚信流淌的血液，行政处罚决定书对社会公开是行政处罚权专横滥用的克星。为此，我国需要在完善行政处罚信息社会公开相关法律的同时，采取重点领域先行施行的分步走方针，加大行政处罚信息向社会公开的力度，严格行政执法。【关键词】行政处罚；信息公开；政府公信力社会诚信的严重缺失，对社会转型平稳过渡构成威胁。社会诚信问题的治理，既不能眉毛胡子一把抓，也不能普遍撒网遍地抓，而是要集中精神主抓社会诚信建设的重要领域及其关键环节。政务诚信
2、和商务诚信是社会诚信建设的两大重要领域，而行政处罚信息公开是政务诚信和商务诚信建设的关键环节。我国行政处罚信息进一步公开，要采取分类与分层相结合的原则，稳步推进。一、我国行政处罚信息社会公开存在的问题我国行政处罚信息公开的基本法律根据是（中华人民共和国行政处罚法）和（中华人民共和国政府信息公开条例）。综括（行政处罚法）的相关规定，目前行政处罚公开的信息，主要有五个方面的内容：行政处罚的规定和根据、处罚前对当事人告知行政处罚决定的事实、理由、根据及依法享有的权利、亮证执法、处罚后对当事人宣告决定或送达决定书、处罚听证。固然行政处罚信息公开的内容是全面的，但公开的对象是限定的，只是针对行政处罚当事
3、人。质言之，目前我国行政处罚信息公开不是面对公众的一种社会公开方式。这种仅局限于行政相对人的处罚信息公开，无法真正实现公众对行政执法的社会监督。行政处罚决定的相关信息，在（行政处罚法）和（政府信息公开条例）中，都没有明确规定予以公开，但能够从（政府信息公开条例）相关条款中进行间接推定。这就意味着具有行政处罚权的机关，没有公开行政处罚信息的法定义务，公开是自愿，不公开不违法，而且没有相应的罚则。行政机关对行政处罚决定的相关信息不进行主动的公开，既不利于惩戒违法者，也不利于威慑和教育其他社会成员，更不利于防备和约束执法权的滥用。目前，我国行政处罚决定书公开，存在一种比拟矛盾的现象：一是在法律上，行
4、政处罚决定书仅对行政相对人公开，还没有规定向社会公开；二是在实践上，行政处罚决定书向社会公开已开场探索实行。具言之，行政处罚决定的相关信息公开在法律上，存在根据不充足的问题，但政府信息公开的实践，已走在法律的前面，一些行政部门、省市自治区的行政执法机关，开场主动向社会公开行政处罚决定书。中国保险监督管理委员会、北京市工商行政管理局、中华人民共和国新闻出版总署、深圳市药监局等执法机关，或直接公布处罚决定书，或对行政处罚案件信息定期公告。目前，在我国，行政处罚决定书或行政处罚案件信息向公众主动公开，还只是部分行政执法机关的自觉行为，仍有相当多的行政执法机关，抱着多一事不如少一事的躲避责任心理，没有
5、主动公布处罚类信息，致使行政处罚信息公开的程度，在全国存在着比拟严重的区域不平衡问题。二、行政处罚信息向社会公开的正当性我国行政处罚种类多、幅度大，执法机关有较大的“自由裁量权，更需要行政机关严格、公正执法。而防备行政执法机关“自由裁量权的滥用，不仅需要对执法行为进行严格规定，把“执法权装进“制度的笼子里，而且还需要对行政处罚信息进行公布，把“执法权放在“阳光下晾晒。执法程序的制度化和行政处罚信息的公开化，既是预防、遏制行政执法权滥用的“校正仪和“防腐剂，同时也是社会民众对公权利阳光运行的等待。事实上，行政处罚“自由裁量权过大，是腐败滋生的种子，而行政处罚信息不透明，又是腐败滋生蔓延的温床。为
6、此，向社会公开行政处罚信息，使行政执法权处于社会监督之中，会掀开行政执法营私舞弊“暗箱操作的盖子，戳破腐败滋生的掩体，给行政执法者套上紧箍咒，催促行政机关依法行政。社会诚信建设，有赖于不良信誉信息的公开与传播对失信者的社会性的持久惩治。企业和个人的不良信誉信息，既包括市场交易内的违约欺骗行为所产生的失信记录，也包括违背行政管理秩序的行为所遭到的行政处罚信息。行政处罚信息依法公开，是社会征信实现的基础，也是保护人民群众利益的一种重要方式。企业遭到行政处罚的信息，假如只是采取对当事人的“告知式、“申请查询式、“听证式等有限公开形式，没有对社会公开，不良企业的劣迹未在社会留痕，那么，不仅没有堵掉不良
7、企业重操旧业而违法牟利的后路，也使得政府的其它执法部门无法对“问题企业实行预防性“监控，更没有担起提示人民群众对不良企业防备和警觉的责任。所以讲，企业的行政处罚信息不公开，在某种程度上，就等于放虎归山、养虎为患。由于“人情、“关系、“权利、“金钱等对行政执法人员的干扰，我国行政处罚目前存在严重的滥用执法权的问题。该罚不罚、该重罚而轻罚、有利争着罚、无利都不罚等不严格执法的行为，不仅难以到达对行政相对人的惩戒作用，而且引起人民群众的强烈不满，是毁坏政府形象的重灾区。这种“乱罚现象的遏制，一方面需要通过相关制度约束行政机关“自由裁量权的不当使用，而且也需要通过公开行政处罚信息，使行政执法权遭到社会
8、的广泛监督，追查不当执法者的责任，倒逼行政机关严格执法。由于行政处罚信息不对社会公开，会导致上政府监察部门不清、下公众不知的“双盲现象，公众和政府监察部门就会成为“睁眼瞎，无法对行政机关“自由裁量权的不当使用进行质疑和及时纠正，所以，行政处罚信息公开，是预防和制止“自由裁量权专横行使的低成本、有效的手段。行政处罚信息在全国统一公开，有利于构成公平竞争的市场环境。由于我国的行政处罚信息向社会公开，没有纳入行政执法机关的必行职责中，致使不同省市地区的行政处罚信息公开程度，存在明显的不平衡性，也由此导致了不公平的市场竞争。一些地区或部门，把企业行政处罚列入黑名单予以公布，但有些地区，对企业行政处罚信
9、息未予以社会公开，这就导致了行政处罚信息公开地区的受罚企业在项目招投标、市场竞争等方面，因行政处罚信息的公布而被市场排斥，发挥了失信联惩的信誉信息传递机制的作用，相反，行政处罚信息未公开地区的受罚企业，因不良信息的隐匿而未遭到市场惩罚，进而产生不平等的“劣币驱逐劣币现象，并使公开地区政府部门陷入二难选择中。三、我国行政处罚信息向社会公开的举措目前，固然（行政处罚法）和（政府信息公开条例）能够作为行政处罚信息公开的基本法律根据，但存在两大亟待完善的法律问题：一是行政处罚信息公开的法律根据不充足，表现为行政处罚决定的相关信息，在（行政处罚法）和（政府信息公开条例）中，都没有明确规定予以向社会公开，
10、只能从（政府信息公开条例）相关条款中进行间接推定。另一个是对行政机关违法责任的规定，笼统、虚设，缺乏详细操作确实定标准。为此，需要修订（中华人民共和国行政处罚法），在公正、公开原则中，把行政处罚结果信息向社会公布列入公开的范围；修订（中华人民共和国政府信息公开条例），把行政处罚结果信息明确列入政府信息公开之列，并对行政处罚结果信息公开的内容、程序、期限、方式、不公开的违法责任等给予明确的法律规定。行政处罚信息因与国家机密、商业机密、个人隐私密切相关，所以，不是所有的行政处罚信息都能够全部向社会公开。为此，行政处罚决定书公开的内容，要坚持审查原则，根据国家相关法律，将那些涉及国家机密、商业机密、
11、个人隐私的信息隐匿，公布包括立案日期、被处罚人名称、案由、法律根据、处罚结果、结案日期、执行机构在内的信息。我国行政处罚决定书公开，不要采取一刀切的激进做法，而是要循序渐进，先从那些对社会公共利益具有重大影响的违法行为且已具有明确法规规定的重要领域入手，如食品药品、公共卫生、安全生产、产品质量、环境保护等领域。我国的（政府信息公开条例）已把“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况列入重点公开政府信息的范围；（国务院关于加强食品等产品安全监督管理的十分规定），第十六条要求“农业、卫生、质检、商务、药品等监督管理部门应当建立生产经营者违法行为记录制度，对违法行为的情况予以记
12、录并公布。对以上与人民群众利益密切相关、已有明确条例规定的重要领域的行政处罚的结果信息，要实行全国统一公开，不能让行政机关采取自愿原则，而且对那些没有公开此类处罚信息的机关，要追查相应的行政和法律的责任。我国具有行政处罚权的行政主体，分属于不同行政系统、归口于不同的业务主管部门。行政处罚的多主体性和业务归属的条块分割性，就使得不同部门的行政处罚信息处于封闭和分散中。政府部门之间对于行政处罚信息不能分享，不利于政府系统中的相关部门对不良市场经营者的监控与防备，易于使不良经营者漏网而继续投机牟利。行政处罚主体的多样、多层的特点，就要求处罚结果信息必须在政府部门之间归集、流动、分享，以解决由信息不对称而产生的前端监控预防的盲点以及同一性质的违法行为处罚不一等问题。