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1、城市管理行政处罚设定研究行政处罚的设定是行政立法的一个重要环节，是行政机关行使社会管理职能行使处罚权的法律根据。行政处罚几乎涉及到行政管理的方方面面，因而地方性法规在设定行政处罚时，怎样把握好其中的合理性与适当性，就是本文主要研究的问题。本文以两部城市管理行政处罚立法为背景，以当前地方性法规中城市管理行政处罚的设定现状为出发点，分析其中的问题，并对完善城市管理行政处罚的设定提出一些建议。关键词：地方性法规；城市管理；行政处罚；立法一、引言行政处罚权是行政权中的一项重要的权利，也是国家行政管理活动中一项有效的行政手段。近年来对行政处罚力度的不合理暴露出地方在城市管理行政处罚立法中违背上位法规定的
2、问题，行政处罚的设置能否合理合法会对行政相对人的基本权利造成重要影响。为了对这一问题有更深化的理解，下面就以北京、上海、天津、河北四地为例对其城市管理的行政处罚的详细条例进行分析。二、地方性法规对城市管理行政处罚设定的实证分析1.城市大气污染方面。（大气污染防治法）第48条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部处一万元以上十万元下面罚款。限期治理的决定权限和违背限期治理要求的行政处罚由国务院规定。行政处罚的种类主要是财产罚即罚款并规定其最低额为一万元最高额为十万元而且没有加重处罚规定的情节。1.1法律规定：对大气排放的
3、污染物超过国家标准和地方标准的。行为罚：责令限期治理财产罚；财产罚：罚款，一万元以上十万元下面。1.2北京；一是排放不符合国家或本市大气污染物排放和控制标准二是向大气排放污染物超过排放总量指标。行为罚：责令限期治理；责令停业关闭，查封设施。财产罚：罚款，一万元以上十万元下面；五万元以上五十万元下面。1.3上海：一是未持有排放许可证而排放主要大气污染物；二是有排放许可证，但排放主要大气污染物超过核定排放总量指标。行为罚：责令限制生产或停产整治；责令停业关闭。财产罚：罚款，五万元以上五十万元下面；一万元以上十万元下面。1.4天津：一是未持有排放许可证或无临时排放许可证排放污染物的；二是有排放许可证
4、，但排放量超过核定排放量；三是有临时排放许可证，但经限期整改排放量仍超过核定标准。行为罚：责令停止排放污染物；吊销许可证，责令限期治理；责令停业关闭财产罚：罚款，一万元以上十万元下面；一万元以上十万元下面。1.5河北：被处罚的对象主要是已经获得了持排污许可证的单位和个体经营者未按许可证的详细规定排放污染物。行为罚：责令限期整改财产罚：罚款，五千元至五万元。（防治法）只规定了向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准这一种处罚情形。针对（防治法）规定的处罚情节四地的行政处罚均在其范围之内而对于加重处罚的情节却不尽一样，在加重处罚的情节即污染排放超过总指标的，北京处五万到五十万的罚款并可责令停业关
5、闭查封排污设施，上海、天津也规定了责令停业关闭的行为罚但处罚数额还在一万到十万之间，在无证排污方面方面天津罚款数额在十万元下面，而上海却在五万以上五十万下面；河北的行为主体更细化是单位、个体经营者，因而规定的罚款数额也更小，在五万元下面；从上述分析能够看出，四地行政处罚的行为罚和财产罚的设定都符合法律规定，对于情节严重这一处罚情节，四地都做了不同的处罚规定，这些规定的合法性还有待进讨论。2.城市市容环境方面。国务院（城市市容和环境管理条例）第37条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造
6、或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强迫拆除，并可处以罚款。行政处罚的种类主要是行为罚责令整改或拆除和财产罚罚款。但对罚款数额并未作出明确规定，这就给了地方立法机构在罚款数额上一定的裁量权。2.1法规规定：针对的是不符合容貌标准、环卫标准的建筑物或者其他设施。行为罚：责令限期改造或拆除；责令强迫拆除财产罚：罚款，未详细规定。2.2北京：规定较为详细，主要涉及在临街的建筑物擅自增加各种装饰物，在建筑物顶部或其周围堆放物品；及街道两旁和主要地区的建筑物、构筑物及其他设施的设置应符合市容和环卫标准，并应当保持干净
7、整洁。行为罚：责令限期改造整治；责令强迫拆除。财产罚：罚款，五十元以上五百元下面。2.3上海：明确规定任何单位和个人不得在街道及公路两侧以及其他公共场搭建影响城市整体形象，城市环境卫生的临时建筑物、构筑物或者其他设施。行为罚：责令限期改造整治。财产罚：罚款，五十元以上五百元下面。2.4天津：可主要概括为违背城市容貌标准的；若对道路两旁和风景地区之内的建筑物进行重装、改建的，应当经有关部门批准，并且改建的建筑物及构筑物应符合城市容貌标准。行为罚：责令限期改正。财产罚：罚款，一千元以上五千元下面。2.5河北：对于违背规定在城市建筑物、构筑物和其他设施上张贴宣传品的单位及个人，应经有关行政主管部门批
8、准，并按规定的期限和地点张贴，期满后及时撤除.行为罚：责令限期改正.财产罚：罚款，一百元以上五百元下面.法规规定了行为罚责令限期改造，但对罚款数额没有规定。四地均设有责令限期改正的行为罚，在财产罚的罚款数额上就有一定的差异。北京、上海、河北三个地区的罚款数额就相对较低，最低罚款数额只要五十最高也只要五百，罚款数额最高的则是天津为五千。在上位法未规定行政处罚的数额时，地方性法规应怎样设置其罚款数额，首先应合法其次应合理。因而北京、上海、河北三地罚款数额的设定是符合法律规定的，天津的设置能否提高了罚款数额应进一步研究。三、城市管理行政处罚立法权行使的改良建议在城市管理行政处罚权的设定等方面，地方立法不同程度地存在着违法创设、越权立法的问题，其中以法扩权、借法设罚的现象较为严重。因而需要对地方行政处罚的立法权进一步规制。法律、行政法规对给予行政处罚的行为规定的较为原则时，地方应结合本地实际情况作出详细规定。法律、行政法规对某种违法行为规定了罚款的详细数额，地方立法不能增加或减少，即便客观情况发生了变化，也不能修改。法律、行政法规对某种行为并未设定罚款的，地方立法不能擅自设定罚款处罚。对于违法行为较轻，尚未造成严重后果的行为，能够依情况不设定罚款。对严重毁坏社会管理秩序的违法行为，能够在法律、法规规定的幅度范围内增设加重罚款的情节，但也应有详细的罚款数额幅度。