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1、农村金融改革摘要摘要：假设用合作制的原则来衡量，我国农村信誉合作社的经营管理体制确实长期不规范，但不同时期导致不规范的原因和社会条件是不同的，不能简单地一概而论。我国经济金融发展现阶段的特征已经对农村金融改革提出了规范化和多元化的要求，在这种情况下，简单地否认或肯定合作制的改革思路都有失偏颇，而把合作制作为农村金融组织形式之一，同时答应多种金融组织形式在农村共同发展，并把规范化作为改革重点，突出强调长期性制度布置的重要性，可能是更符合当前我国农村金融领域实际状况的改革思路。当前围绕农村信誉合作社体制改革所进行的争论，其焦点在于合作制在我国农村到底具备不具备生存条件？假设具备，那么农村信誉合作社
2、应该怎样规范和发展？假设不具备，那么农村金融组织的主体形式应该是什么？实际上，有关合作制新问题的争论来历已久，这个事实本身可能已经在一定程度上表明，合作制这种金融组织形式在我国农村确实存在着客观需求。然而，围绕合作制新问题长期争论不休，而且至今尚未得出明确结论，可能也在一定程度上意味着合作制能否存在客观需求，不一定是我国农村金融改革和发展经过中最基本的新问题。最基本的新问题可能是需要进一步认清现阶段我国经济金融发展的主要特征，并以此为基础对我国农村金融改革的基本思路作出新的选择。一、合作制新问题为什么会争论不休？有关合作制新问题的争论，大致能够归纳为两种较有代表性的观点。一种观点以为，我国农村
3、信誉合作社不符合合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是根据合作制原则改造现有的农村信誉合作社龚方乐，2000。这种观点能够称之为坚持合作制的观点。另一种观点则以为，我国农村信誉合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因而，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行谢平，2001。这种观点能够称之为放弃合作制的观点。根据合作金融理论，合作制原则包括下面一些要点摘要：1实行一人一票制的民主管理；2对所有人平等开放；3不以盈利为目的；4不负债经营以保护会员利益等史纪良，2000。假设用这些原则来衡量，那么，长期以来我国农村信誉合作社确实是非常
4、不规范的。但是，在不同时期导致不规范的原因却是不一样的，所以不能不进行详细分析。首先，改革开放以前，在传统计划经济体制下，既不存在市场经济主体和市场经济运行机制，也不具备和市场经济相适应的社会信誉环境，因此也就根本不可能存在作为市场经济主体的、符合合作制原则的农村信誉合作社。当时的农村信誉合作社不过是为打击农村高利贷而设立的、为农民发放口粮和基本生活医病贷款和传统计划经济体制相配套的政府机构的附属物。事实上，当时不但缺乏实行合作制原则的主观意愿，也不具备实行合作制原则的客观条件。所以，对这个时期里合作制新问题的争论实际上没有多大实际意义。其次，从改革开放以来到90年代中期，随着我国经济体制改革
5、的不断深化和市场经济的不断发展，金融业也获得了史无前例的发展，农村信誉合作社也伴随着金融业的发展而发展起来。然而，居于垄断地位的国有银行基本上还是作为政府机构而不是市场经济主体来办，仍然相当缺乏经营自主权和承当经营风险的能力。所以一直由四大国有银行之一的农业银行管理的农村信誉合作社的发展也主要是表现为数量型的扩张，其性质和经营仍然主要遭到行政体制的影响。但是，市场经济体制的初步构成和社会信誉环境的初步改善，使农村信誉合作社的性质新问题越来越引起关注。在明确国有商业银行改革的大方向是必须办成和市场经济相适应的商业银行的同时，农村信誉合作社要根据合作制原则来办的观点也日益成为主流观点。并且，合作的
6、某些原则，如合作社“由社员人股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务等，已经写入了国务院的有关文件之中。但也不能不看到，一方面，农村信誉合作社的改革进程必然会遭到国有商业银行改革进程的制约，即在国有商业银行尚未能做到自主经营，自负盈亏之前，很难想像合作社原则会在农村信誉合作社得到有效贯彻施行。另一方面，社会信誉环境还相当不尽如人意，按合作制原则经营农村信誉合作社的客观条件还有一定差距。所以，在这个时期里有关合作制新问题的争论尽管已经越来越具有实际意义，却还难以有效施行。再次，从90年代后期以来，我国经济发展和体制改革都进入了一个以注重规范为主要特征的阶段。这一特征在金融领域里表现得尤为
7、明显。一系列整顿金融机构，规范金融秩序的办法陆续出台；无论在城市金融领域还是在农村金融领域都相继发生了一些史无前例的破产、关闭、兼并、重组等案例。这些案例，一方面暴露出一些原来早以潜伏着的金融风险并构成了一定的经济损失这是早晚都必然会发生的事情。另一方面也大大增加了人们的风险意识，对市场经济秩序进一步趋向规范和改善社会信誉环境起到了相当积极的促进功能这是不可否认的客观事实，进而为金融机构行为规范化营造了愈加良好的外部条件。所以，从90年代后期以来，有关合作制新问题的讨论越来越热烈，而且也越来越具有现实意义，以致于能够讲，它已经不是一个能不能实行的新问题，而是变成一个怎样实行的新问题了。如此看来
8、，坚持合作制的观点和放弃合作制的观点各有短长。坚持合作制的观点始终看到合作制原则在我国农村存在着生存和发展的客观需要，而且这种客观需要随着经济金融的发展和体制条件的演变而变得越来越具有实际意义，这是正确的。但是，这种观点忽略了能否具有按合作制原则办农村信誉社的主观意愿也是实行条件之一，假设不同时具备这个实行条件，再强烈的客观需要也难以转变为现实。放弃合作制的观点则正确地指出，几十年来我国农村信誉合作社之所以远离合作制原则，其中一个重要原因，就是由于缺少根据合作制原则去办农村信誉社的主观意愿。而只要缺少这个主观意愿，不但在客观条件不具备时，就是在客观条件具备时，合作制原则也难以得到有效的贯彻执行
9、。但是，正像客观条件是能够改变的一样，主观意愿也是能够发生变化的，尤其是当客观条件已经变化之后，主观意愿的变化就具有更大的可能性和必然性，而放弃合作制的观点正是忽略甚至否认了这一点。由于这两种观点各有短长，所以固然争论不休，却很难有实际结果，而事物的实际发展很可能会是另外一种结果，这种结果正是我们下面所要讨论的。二、我国经济金融发展现阶段的主要特征经过2O多年的改革开放，我国经济发展和经济体制都有了很大变化，呈现出一些新的阶段性特征。这些特征不仅在城市经济领域有明显体现，而且在农村经济领域也有明显体现。一是由于各地区经济的普遍发展，国民经济总量水平显著提高，综合经济实力大大加强，进而使经济发展
10、的主要动力正在从数量型扩张向效益型提高转变。这种转变对经济体制也提出了相应的客观要求，促成其发生了相应的转变。二是伴随着经济总量的扩大，经济构造明显趋于多元化和多层次化。多元化是指各种所有制形式、各种经济组织类型、各种经济发展水平的经济主体在市场中都已稳定地占有相当的比例，且都呈现出良好的发展前景。这一特征在东南沿海经济较发达地区体现的尤为明显。多层次化是指在全国经济共同发展的经过中，不同地区的经济发展水平之间的差距进一步拉大。这一特征在农村经济领域体现的尤为突出，东部经济较发达地区和西部经济欠发达地区人均GDP水平相差十几倍甚至几十倍。经济构造的多元化和多层次化，对经济组织构造也提出了多元化
11、和多层次化的客观要求，并促成了经济组织构造向多元化和多层次化的方向转变。三是和经济总量和经济构造所发生的变化相适应，经济体制进一步呈现市场化。现阶段经济发展对经济体制的要求已经不再是简单的放权让利，而是越来越强烈地要求根据公平竞争的原则加以规范。削除不公平竞争，整顿不规范市场秩序，不仅成为经济较发达地区，而且也成为经济欠发达地区经济能否进一步发展的必要条件。这一特征集中表现为各经济主体的市场风险意识普遍得到加强，市场竞争能力普遍得到提高。而市场风险意识的加强和市场竞争能力的提高，反过来又为市场经济主体的进一步发育提供了更坚实的基础。经济发展和经济体制现阶段的上述特征在金融领域也得到明显体现。一
12、是伴随着经济总量的扩大，金融总量也迅速扩大；和此同时，金融业务的发展也呈现出从数量型增长向效益型增长的转变。二是金融机构也明显多元化，这不仅表现为金融组织体系的多元化，即非国有独资金融机构的种类和数量不断增加；而且表现为金融市场体系的多元化，即非国有独资金融机构业务量在金融市场业务总量中所占的比例不断上升。三是金融体制也进一步市场化。金融作为高风险行业，在过去一些年里吃了更多不公平竞争、不规范市场秩序的苦头，因此也构成了更强烈的风险意识和规范竞争要求，这为进一步规范金融市场竞争提供了愈加有利的条件。经济金融发展现阶段特征对农村金融改革的要求能够概括为摘要：通太多元化和规范竞争促进发展。但是长期
13、以来我们受单一化传统思维形式的影响，总是想找到一种办法来解决所有新问题。这种思维形式至今仍困扰着我们对农村金融改革思路的设计。如前所述，坚持合作制的观点尽管在主张按合作制原则来办农村信誉合作社这一点上是无可非议的，但似乎把合作制原则绝对化了，以为仅靠这一种办法便能解决农村金融改革和发展中的所有或主要新问题。再如前所述，放弃合作制的观点尽管在分析我国农村信誉合作社不规范的历史原因方面是特别深入的，但却因而否认合作制原则今后仍然能够得到贯彻执行，这就像由于国有商业银行过去不规范而得出今后必然不能规范的结论一样显得缺乏内在逻辑的致性；而且用组建股份制商业银行的单一化思路来取代农村信誉合作社，实际上也
14、流露出受传统思维形式影响的痕迹。讲到底，像其它方面的改革一样，农村金融改革思路也不是一个单纯的主观设计新问题，而是怎样熟悉农村金融发展的客观需要，进而根据或适应这种客观需要去设计。在农村经济金融已经并且还将愈加明显地呈现出多元化发展特征的今天，我们需要对此有愈加清醒的熟悉。三、转换思路，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展为什么要提出农村金融改革转换思路，为什么要提出农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化的方向发展，这要从目前正在试点的以县为单位的农村信誉联社一级法人讲起。去年曾经提出过两种农村金融改革方案，一种是把农村信誉联社改造为由农业银行控股的农村合作银行；一种是取
15、消各个独立的农村信誉社的法人资格，以县为单位组建只要一级法人资格的农村信誉联社。后来在江苏开展了以组建县农村信誉联社一级法人为主要内容的农村金融改革试点工作。这项工作计划于今年内结束。届时有可能答应各地农村信誉联社根据本地实际情况进行选择。或者组建农村合作银行，或者组建一级法人的县农村信誉联社。假设从实际情况出发，由于中西部地区经济金融条件较差，距离组建股份制农村合作银行的差距较大，因而自愿组建农村合作银行的可能性不是很大，数量不会很多。即便在东南沿海经济金融条件较为发达的地区，也会因农村合作银行的组建要求高、经营约束严而缺乏自愿性。我们曾在宁波市9家县级农村信誉联社包括已于3年前完成了一级法
16、人组建的鄞县联社搞了一次特别深化的调查，结果表明，除了1家条件有一定差距的联社自愿改造为农村合作银行以外，其余8家既有具备条件的，也有暂不具备条件的都不愿意改造为农村合作银行，而只愿意改组为县农信联社一级法人。其原因主要在于现有的县农信联社从主客观两方面都难以适应股份制商业银行的改造要求。假设能够另作选择的话，不少县农信联社愿意选择股份合作制，实际上是指望利用这种变通体制，既能够享遭到股份制扩大资本金等方面的好处，又能够免受股份制治理构造对经营者的约束。由此看来，在目前情况下实际选择的结果很可能会是县农信联社一级法人远远多于农村合作银行。那么，对县农信联社一级法人这种改革方案到底应怎样看待呢？
17、第一，这种方案不失为从实际出发的一种现实选择。但是，也不能不同时看到，这种方案只能作为一种过渡性制度布置而且过渡期越短越好，而不宜作为一种长期性制度布置。由于县农信联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，和我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易遭到来自外部的行政干涉而演变为严重的内部人控制。第二，从宏观管理角度选择这种方案的一个主要考虑恐怕在于，通过把农村信誉合作社的法人组织扩大，到达把农村信誉合作社的系统性风险纳人到可控范围的目的。由于国有商业银行体系庞大，且有国家信誉作担保，其系统性风险基本上处于可控范围。而农村信誉合作社各自为政，不
18、成系统，其系统性风险没有国家担保，也超出地方政府财力的承受能力，所以需要采取某种方式将农村信誉合作社的系统性风险纳入可控范围。但是，这可能是一种过高的期望值。以前通过扩大法人组织以降低金融风险的尝试如海南发展银行兼并18家城市信誉社没有成功的先例；已有的县农信联社一级法人试点经历也表明，除非政府拿钱如江苏，否则即便扩大了法人组织，县农信联社的风险也不会得到降低或有效控制如三年前已实行了一级法人的宁波市勤县农信联社。而假设政府有足够的钱的话，那么和其扶植过渡性制度布置，不如扶植长期性制度布置。第三，这种方案即便作为一种过渡性制度布置，在选择时也必须有一个重要的前提条件，这就是要同时作出长期性制度
19、布置。不但要明确长期性制度布置是过渡性制度布置的必然演变方向，而且要鼓励并创造条件让长期性制度布置能够同时生长。否则，过渡性制度布置将失去过渡的实际意义。由此可见，我国农村金融改革的基本思路需要从以单一形式为主转变为以多元化形式为主，从以过渡性制度布置为主转变为以长期性制度布置为主。这里非凡需要强调指出的是，这两个转变是互相联络的，不可分割的。既然在现阶段经济金融发展条件下，县农信联社一级法人或股份制农村合作银行都不宜作出单一性的制度布置，那么，就应该答应能够是逐步答应多种形式的金融组织形式在农村同时生存和发展，以知足农村经济金融发展的客观需要。目前，这些适宜在农村经营和发展的金融组织形式不仅
20、包括原有的农村信誉联社独立法人的和县农信联社一级法人的)、农业银行分支机构、农业发展银行分支机构等；还应包括合作制的农村信誉社、股份合作制的农村信誉社、股份制的农村合作银行能够由农业银行控股，可以以不由农业银行控股、农业发展银行的分支机构对原有的、以承当政策性业务为主的农村信誉合作社进行改造、国有独资商业银行的分支机构、股份制商业银行的分支机构、甚至外资和合资商业银行的分支机构等；以及证券公司的分支机构、保险公司的分支机构、信托投资公司和财务租赁公司的分支机构或网点等。然而，答应多种金融组织形式在农村金融领域共同生存、竞争和发展，并非单纯出于农村金融组织构造多元化的考虑，更重要、更长远的考虑在
21、于把农村金融领域的过渡性制度布置和长期性制度布置结合起来，并且更突出地强调长期性制度布置。所以，除了县农信联社一级法人这种过渡性的农村金融组织形式之外，其它的农村金融组织形式包括政策性农村金融组织形式都要在生存和发展的经过中格外强调规范化。只要农村金融组织从治理构造到内控制度按规范化的要求进行组建或改组，其经营行为才能够规范，才能逐步构成规范化的农村金融市场，才能从根本上化解农村金融风险。不同形式的农村金融组织形式其规范化的要求有所不同，但结合目前我国农村金融领域的实际情况，有必要强调下面几种形式的规范化。合作制的农村信誉合作社。合作制原则前面已经列举过。目前农村信誉合作社之所以不规范主要是没
22、有根据这些原则来办，而是根据国有商业银行的形式在办农村信誉合作社，再继续这样办下去是没有出路的。应该明确，按合作制原则办农村信誉合作社的目的是为广大农村居民提供社区化的、互助性非盈利性的、数额有限的金融服务。那些技术要求高、数额大、盈利性的金融服务应该由商业银行等金融机构去承当。因而，目前多数农村信誉合作社都应该根据一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务等原则逐步进行规范化改造。在欧、美那些经济金融条件高度发达的国家里，互助性的信誉合作金融组织至今仍大量存在的事实表明，我国农村信誉合作社无论在经济金融条件较不发达地区，还是较发达地区都有着广阔的生存和发展空间。为此，还需解决的另一个
23、熟悉障碍是，农村信誉合作社机构规模小并不是导致金融风险或防备化解金融风险不力的原因，而组织制度和经营行为不规范才是真正的原因所在。所以，通过规范农村信誉合作社的组织制度和经营行为才是解决当前农村信誉社风险真正有效的途径。股份制的农村合作银行。目前，我国农村还没有股份制的农村合作银行。但是，假设答应组建的话，也不要只答应或者讲最好不要组建由农业银行控股的农村合作银行，而应当积极创造条件和鼓励组建向社会募股的农村合作银行。理由很简单，农业银行本身离规范的股份制要求的商业银行标准还差得很远，还面临着很繁重的规范化改造任务，显然，在这样的经过中由农业银行控股不利于农村合作银行的规范化组建和发展。假设农
24、村合作银行从一开场组建就不能走上一条规范化的发展之路，那还不如不组建，以避免产生新的金融风险。向社会募股的农村合作银行，不但对银行治理构造和银行管理制度的内部要求高，而且对政府部门的行政管理和金融监管当局的金融监管的外部要求也高，因而会相应付出更多的改革成本。但假设不能坚持根据规范化的要求组建农村合作银行的话，从长远看，则必将付出更大的经济成本和社会成本。政策性的农业发展银行。农业发展银行组建以来，已将分支机构设到了县一级。所以，对于农村金融领域来讲，当前的主要任务不在于增加新的政策性金融机构，而在于对现有的政策性金融机构进行规范化改造。目前农业发展银行面临的主要新问题是资金来源渠道和资金运用
25、方式不规范。任何金融机构若以亏损的方式长期经营都是难以为继的，政策性金融机构也不例外。我们一直主张，借鉴日本政策性金融机构长期运作的成功经历，通过给邮政储蓄必要的政策优惠条件，将其吸收的低成本储蓄资金作为主要来源，再加上社会保障资金等辅助性来源，以财政资金的运用方式全额划转给政策性金融机构目前主要指国家开发银行和农业发展银行，以后还能够陆续包括住房开发、中小企业发展等政策性金融机构运用，切断政策性金融机构和中心银行之间的资金依靠关系。在理顺资金来源关系的同时，进一步规范农业发展银行的资金运用，规范的主要原则是摘要：1根据资金来源布置资金运用，避免承当超负荷的经营压力；2不要参与商业性经营领域，不许和商业银行进行业务竞争；3以保本微利为目的进行经营考核，暂时性的小额亏损由财政予以补贴；4作为第二财政资金加强预算约束和管理。