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1、 年 第 期 总 第 期 黑龙江 高教 研究 ， 新 公 共 管 理 理 论 视 域 下 高等 教育 行 政管 理 体制 研 究 高 娟 （重 庆 工 商 大 学 ， 重 庆 ） 摘要 ： 新公 共 管 理理 论 作为 企 业 管理 理 念， 重 视 追求 经 济效 率 的 管理 范 式。 当 前 ，我 国 高等 教 育 处于 变 革的 关 键 时期 ， 其 发展满足了全社会发展的迫切需 求。虽然新公共管理理论对我 国高等教育转型具有十分重要 的启示意义，但 是在了解新公 共管 理 理 论内 涵 的 同时 ， 也 要认 清 其 理论 背 景 下我 国 高 教行 政 管 理体 制 存 在的 问
2、题 及挑 战 。 关键词： 新公共管 理理论 ；高等教 育；行 政管理 中图分类 号： 文献标志 码： 文章 编号 ： （ ） 新公共管理理论最早盛行于西方国家，其管 理理论和管 理模式是西 方国家行 政变革的 主要指导 理论。其 理论主要 强调削弱权威、下放权力，并将竞争机制引入公共管理领域。 当高等教育逐渐走出象牙塔之后，处于中心的高等教育逐渐 走向边缘化，与市场、政府相接轨。近年来，许多专家学者普 遍认为，在高等教育管理中，一种新的浪潮正以不可逆转的 趋势前进着，从而使高等教育管理的理论、管理方式和运行 方式发生重 要的变化 。这种现 象可以定 义为新公 共管理理 论或是新管理理论，即采
3、用企业管理的理论与方法，将市场 竞争机制引入企业管理之中，以提高公共管理的水平和 质 量。 一、新公共管理理论的内涵和基本特征 （一）新公共管理理论的内涵 近年来，受知识经济全球化的影响，公共管理理论也逐 渐深入渗透到全球范围内高等教育管理体制中，并对其发展 和管理产生深远的影响。“在新管理主义发展的初期阶段， 着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市 场概念，着重于质量的持续改善，以及注意到使用者的期望， 这就是现称的新公共管理主义”。 我国高校长期以来属于政府管理，其内在自主权力范畴 较弱，政府权力仍为高校管理的核心，存在明显的官僚化风 气，不能体现出高校学术自由 的普世理念。
4、而我国高等教育 管理正经历着重大的转型期，逐渐由传统的单一政府中心管 理模式转化为多元化主体共同治理的模式。我国众多高校 在这一重要的转型时期，通过新公共管理理论的指导，积极 提高高校的办事效率与效能，实现行政管理的转型，并促进 高校学术自由的和谐发展。 （二）新公共管理理论的特征 随着全球化知识经济时代的到来，世纪的市场已经不 再是传统的工业生产，要想获得最高的利益，就需要更发达 的科技与人才支持。在信息技术时代，高校作为培养创新型 人才的学术组织，其管理体制的健全与否直接深刻地影响着 全球经济的发展。高等教育受传统行政管理模式的束缚，很 难培养出具有创新思维的复合型人才，大学不仅要重视自身
5、 内部的学术管理，还要重视行政管理模式的变革。 新公共管理理论作为企业管理理论的分支，其主要引进 企业的管理方法和市场的竞争机制。而之所以将新公共管 理理论引入教育管理之中，是由于新公共管理理论作为一种 新的、高效的管理理论，有助于改正高校行政管理中出现的 问题，并逐渐完善管理体制。其内在管理特征整理如下：一 是重视高校内部管理绩效，评估管理效率与利润的范畴；二 是处于边缘化的管理环境，重视政府问责制及 有效的反馈机 制；三是运用高效的管理手段，构建竞争、和谐的多元主体共 同管理的典范。新公共管理理论对高等教育的转型有着多 种启示价值，并引发了高等教育的新变革。 二、新 公共 管理 理论 视域
6、下 高等 教育 行政 管理 体 制 存 在 的 问 题 随着高校规模的扩张、教学功能的扩充、学生人数的增 多，政府在高校中的角色和权责面临着调整。面对着众多的 学术事务与学术责任，政府在管理高校的诸多层面已经表现 出 心有余而力不足”的状态，逐渐由传统的权力中心地位中 脱离出来，赋予大学一定的学术自主权，管理大学 内部事务， 作 薯 者 品 简 羿 介 ； ： 誓 高 娟 ， ， 庆工 商大 商 学 大 ， 学 研 ， 究 研 方 究 向 方 ： 向 高等 教育 育 管 管 理 理 和 和 思思 想 想 政 政 治 治 教 教 育 育 。 万方数据 新公共 管理理 论视域 下高 等教育 行政管
7、 理体制 研究 体现出政府在管理中思维观念的转变，由传统的行政管理转 变为公共管理。然而在现实 的管理活动过程中，这些理论并 未能够全面实现，其发展的道路上仍然存在一些问题。 （一）功利性的行政管理模式对大学学术传承的削弱 新公共管理理论主张政府在 高校行政管理中是政策的 决定者而不是执行者。通过探析高校的外部管理环境，发现 其管理体制的健全与完善仍然存在诸多的困难。政府“官本 位”的思想仍然存在，其内在因素源于我国高等教育主要以 公立大学为主，而其隶属于政府管理。尽管近年来我国重视 下放权力，鼓励高校实行自主管理，但是政府管理的中心地 位仍然根深蒂固。高校无论是在办学经费、课程设置、人事 管
8、理，还是 在教学目标设置等方面，仍然深深地依附于政府， 并未真正地实现学术自主。而政府作为外部管理者，并未真 正切实地了解高校组织机构设置发展的需求。在其发展过 程中，其组织机构与组织成员大都依据政府制定的管理权限 和岗位而被固定在不同的层级上。高校管理呈现严格的等 级制，下级必须服从上级的命令，并逐级落实学术事务。可 见我国的高等教育体制深受理性主义的影响，而政府通过大 学办学效益来评估大学体制是否完善，主要表现为高校名次 的高低、评分的高低、高校教师以及学生质量的良莠。这也 为功利主义提供了理论发展基础，行政管理 体制在功利主义 思想的影响下，高等教育越发重视经济效益的市场导向，将 高校发
9、展视为谋取私人利益的服务工具，而忽视了大学作为 学术组织，服务社会、培养人才、传授高深知识的内在价值追 求。这一现象引发了许多专家学者的感触，如北京大学教授 钱理群在“理想大学专题研讨会”的深沉感触：“我们的一些 大学，包括北京大学，正在培养一些精致的利己主义者，他 们高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用体制 达到自己的目的。这种人一旦掌握权力，比一般的贪官污吏 危害更大。”【尽管我国高校作为传播高深知识的学术 组 织，但是其内在的办学自主权一直是教育学者们关注的重 点。在众多的法律法规中已经有了明确的规定，如教育法 高等教育法。部分高校教师过度重视行政职务，这一现象 还是源于行
10、政权力在高校管理中处于主导地位，尽管中华 人民共和国高等教育法针对高校管理人员实行教育职员制 度，但是随后部分大学“副部级”的评级显然与这一法律相互 矛盾，并使法律法规失去了应有的效能。可见在高校管理 中，行政权力与学术权力的巨大冲突并不适宜高校稳步、和 谐、高效的发展。 （二）失衡的资源配置对高等教育公平性的削弱 目前，我国高 等教育资源仍存在严重的区域差异，政府 针对不同地区经济发展水平以及人口分布，划分教育资源配 置。然而越是在经济欠发达地区，越要重视高等教育，重视 培养人才。而高等教育作为广种公共服务事业，对于每个进 入高等教育领域的学生都能享受到相同的、平等的教育资、 源。“目前我国
11、高等教育领域中资源配置制度主要有两种： 万方数据 一种是政府式资源配置制度，另一种是市场式资源配置制 度”【。而 我国由 于受长 期的中 央集权 的经济体 制与政 治 体制的影响，政府一直是高等教育资源配置的主导者。然而 政府负责决策的事 务烦琐复杂，大多时候只是盲目地大包大 揽，实际上只会降低行政效率。 这也就造成了区域经济发达地区与欠发达地区的高校 资源失衡现象。可支配教育资源分配不均的现象不仅在一 定程度上拉大了区域间不同高校之间的差距，还阻碍了高等 教育快速、均衡的发展。将市场竞争机制引入高等教育管理 之中，尽管如此，市场内部的管理机制在与高等教育管理机 制融合的过程中，仍存在一系列问
12、题亟须解决。市场的最终 目的是获得一定的利益，其奉行的是占有式的资源配置制 度。为违章收费、学术腐败、资源分配不均、忽视评比制度等 有悖于高等教育资源公 平配置提供了发展的基础，这也是为 什么当前我国高等教育无法从根本上解决教育资源配置失 衡的问题。市场竞争拉动区域经济的发展，区域经济发展的 速度决定当地高等教育发展的速度与规模程度，市场之间的 恶性竞争会扩大区域经济之间的差距，从而拉大区域之间的 教育水平，最终导致教育资源分配不公，受教育者享受不到 应有的教育资源。政府与市场共同影响着高校的资源配置， 而上述问题可以看出，目前我国政府和市场相应的资源配置 机制并不健全，仍需要完善。高校资源失
13、衡问题体现出对我 国当前高等教育公共性的削弱，而建立起完善、公平的 配置 机制，是国家重点关注的内容。 （三）不健全的行政权力监督制约机制 在高等教育行政权力的主导下，我国大学组织中呈现出 “行政泛化”现象。大学作为学术组织，其学术权力在很多层 面受到行政权力的制约，国家也逐渐重视构建能够在高校、 政府、市场、学生不同主体之间形成相互联系的中介组织机 构。世纪作为快速发展的知识经济时代，已经逐渐摆脱传 统理性思维的束缚，重视不同主体之间发展的内在需求。 “在高等教育越来越民主化与国际化的时代，中介组织的发 展既是高等教育发展的内在需要，又是高等教育发展水平的 重要体现” 。社会中介组织具有咨询
14、、决策、审议、监督行 政管理的权力，为社会与政府、高校之间和谐发展提供了坚 实的实践基础。但是我国的中介组织发展较为缓慢，是在教 育管理体制内逐渐萌发起来的，许多中介组织机构的内在合 法性都有待考察，对于高校复杂的行政管理和学术管理的自 主监督性较弱。 （四）封闭的制度环境与高等教育共享性之间的矛盾性 新公共管理理论强调高等教育走出象牙塔，与社会、市 场相接轨。这一性质决定了我国高等教育及其制度安排需 要立足于公共领域，向所有公民提供高等教育，注重教育公 平。而由于我国教育体制结构 长期以来受计划经济体制的 影响，一直处于封闭式的自我发展阶段。直到十一届三中全 会之后，高等教育管理才逐渐打破严
15、格的层级条块分割，但 新公共 管理理 论视域 下高 等教育 行政管 理体制 研究 是发展速度仍然十分缓慢。迄今为止， 我国高等教育的开放 权，还应为知识人才提供良好的学术氛围，减少学术腐败等 性程度依旧不够，封闭僵化的制度环境依然存在。政府为了 不良行为。 便于加强对高校的管理，制定了较为单一僵化、不透明的信 （二）优化高等教育资源配置制度，努力实现教育公平 息公开制度以及封闭式的学习方式和管理体制，从而能够保 高等教育资源在理论上是不具备竞争性的，即无论地区 护高校内部资源的管理与运用，以及对学术事务及时有效的 经济水平的高低以及行政权力的强弱与否，高校都应保障每 管理。构建起 与外界隔离的
16、封闭的制度体系，既将高校与社 个公民享有教育资源的权利。一切阻碍其他人享有高等教 会外界相互隔离，也无法及时与外界相互共同交流、交换教 育资源的阻力都应该被排除。但是就现实层面而言，无论怎 育信息技术，阻碍了高校高效能地发展。高等教育作为学术 样，高等教育资源都无法满足人们永无止境的需求。将新公 自由的基本载体，其主要目标是保护高校资源的合理配置和 共管理理论引入高等教育行政管理中，有利于将有限的教育 稳定的教育 制度环境 。可见不 同时期的 高等教育 发展环境 资 源合理地配置，以使不同的主体之间和平共处。而政府应 在很大程度上受当时经济发展水平和政治因素影响，并没有 站在社会发展需求的角度
17、，合理地制定管理体制模式，加大 独立的自主权与言论权。 财政性教育投入，建立公正、公平的教育资源分配制度，以确 或侵占高等教育资源的部分高校，确保高等教育资源的公平 新公共管理理论作为一种开放式的管理模式，注重为社 配置。同时，政府还应制定相对完善的教育法规，加强资源 会大众提供公共服务，强调在公共服务领域内引 入市场及其 配置的和谐分置。我国整体教育资源并不十分充沛，地区在 他中介组织机制，打破了传统政府中心管理的主导地位，营 发展高等教育的同时注重追求利益化，为教育发展提供充足 造良性、公平的管理方式和竞争机制。 的物质基础。而目前我国高等教育管理体制仍然存在一些 （一）彰显新公共管理内涵
18、，重视高等教育的学术性 问题，其结果是引发教育公平性的失真。加强与完善教育资 “近现代大学活动多以国家利益为起点和归宿。正是深 源配置机制，维护市场竞争机 制，是有效防范在高等教育资 刻认识到大学对经济和社会发展的战略意义，政府将高等教 源分配中滥用权力、破坏教育机会均等问题的必然手段。 育发展纳入规划，对大学给予大量经费支持，甚至亲自创办 构建合理有效的资源配置机制、规范市场竞争体制、完 大学来提供公共教育”【 。高等教育的本质是培养完人，即 善政府管理机制，在资源配置过程中，坚决抵制向腐败权力 完善人们的技 能与品格的 一种社会活 动。高等教 育在尊重 妥协、向经济利益屈服，方能走出教育资
19、源浪费、教育资源失 人性主体需求 发展的基础上，推动着社会的发展。教育的特 衡的恶性循环。努力推进教育的均等化，国家中长期教育 有属性决定教育产品具有明显的社会服务性和私人物品性， 改革和发展规划纲要（ 年）指出，要“形成惠及 即教育在改变人的本性、完善人的品格、实现人的全面发展 全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依 的同时，也为社会经济发展带来了巨大的效益。高等教育作 法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教 为一种消费性的产品，既有竞争性又有排他性。而政府在国 育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”。 家的各项决策中都占据主导地位，其管理范畴的宽泛，容易 （
20、三）建立完善的中介监督机制 造成管理松散、效率低下等问题，并且严重削弱了高校的办 在高等教育越来越信息化和民主化的时代，知识经济社 学自主权，阻碍了高等教育飞速发展。 会发展需要更多的复合型、创新型人才，市场对于政府、高校 新公共管理理论与以往的管理理论不同，虽然重视高校 之间和谐有效的运行机制质疑。二者之间往往容易产保高等教育资源配置的公正、平等、合理。政府应注重宏观 三、新 公共 管理 理论 视域下 高等 教育 行政 管理 管理调控，关注贯彻落实教育资源、机会、利益等。制裁滥用 体 制 的 路 径 选 择 生行 内部 的行政管理，但是其关注的侧重点发生了变化，由重视 政学术之间的混淆与滥用
21、，中介组织的发展既能满足高等教 高校行政管理的手段转化为重视高校行政管理的绩效结果， 育发展的内在需求，也是高等教育发展水平的重要体现。我 即将公共服务 和公共管理 的权力赋予 大学学术组 织或其他 国目前的中介组织主要负责审议、咨询、评价等职能，其总体 社会组织，从而达到高校独立自主管理内部事务的目标。新 目标就是促进高等教育能够高效、公平、稳步的发展。它是 公共管理理论要求高校能够导人良性的竞争机制，以便能够 高校中行政管理部门与学术管理部门之间的桥梁，在实质上 打破政府在高校管理方面的主导地位。政府应该转变管理 体现出国家与社会、大学之间的内在联系。高等教育中介组 职能，下放权力于高校及
22、其他机构，可以重组高校行政权力 织作为一种监督机制，在本质上是独立于政府的民间公共组 与学术权力之间的联系，从而保障了高校教学、科研、服务社 织，并不是隶属于政府或者高校。中介组织的特殊本性决定 会的职能。高校作为学术组织，其根本职责在于传播高深知 了它蕴含着监督官本位的行政管理中存在的不足，并提 出相 识，政府应转变管理思想，打破原有的官僚化思想，精简行政 应的措施给予高校。 机构，注重提高服务质量和服务效率。高校内部的学术管理 （四）营造开放性的制度环境，建设共享性的平台 机构，不仅应在大学教学、科研、服务等领域加强学术自主 封闭的制度 环境并不能 为教育发 展提供良好 的内资基 万方数据
23、 新公共 管理理 论视域 下高 等教育 行政管 理体制 研究 础；反之，封闭的结果只会造成高等教育低效或是无效的学 活的重要选择，不但涉及公共福祉的扩大，而且涉及教育事 术传播。教育作为传播知识的学术活动，其发展不仅需要高 务的正当性等，教育制度任何的安排或政策选择，必须经过 深的知识型主体，还需要宽泛、自由、交流的外在环境。越来 公共领域中的公民的理性讨论，在公共域的范围内得出我们 越多的专家学者发现，高等教育作为动态的教育活动，应该 的合理的教育制度和政策的结论”一。 冲破传统的、僵化的、固有的、封闭的制度障碍，突破自身存 在教育国际全球化的背景下，我国的高等教育正处于向 在的狭隘思想，以
24、实现质的飞跃。大学固然是研究高深学问 世界一流大学转型的关键时期。吸收与借鉴新公共管理理 的学府，但是更应思索高等教育的内在发展。大学不仅要保 论的发展模式，为当前的高等教育行政管理提供发展的理论 守其内在的学术本质，还要与社会时代相接轨。新公共管理 基础，对高等教育行政管理体制改革具有十分重要的意义。 理论的引入就体现出高等教育变革的决心，即吸收与借鉴其 他行业有效的管理模式，将其逐渐转化为独具特色的大学管 参考 文献： 理范式。大学应面向社会，包括教育管理体制、教育理论、教 姜 勇 新 公 共 管理 主 义 视 野 下高 等 教 育 改革 的 方 向 与 育方法、教育过程、教育信息都应向所
25、有公众开放。只有创 设“一切为了人、为了一切人、为人的一切”的共享性的制度 高教，（）： 尤 伟 我 国 高 等 教 育 中 介 组 织 的 公 共 治 理 现 代 教 责任感和使命感。在高校制度建设过程中，开放、共享、公开 育管理，（）： 的制度设计既突出时代对与大学主体参与的深刻认识与了 卢 威论 学术权 力的公 共性与 学术责 任 江苏高 教， 解，也增强高等教育开放的有效渠道。开放、共享公开的制 （）： 度环境，不但有利于推进高等教育发展的公共性，而且可以 国 家中长 期教育 改革和 发展规 划纲要 （ 年） 有效地规避高等教育发展与社会需求脱节、教育腐败等弊 人民日报， （） 端，应
26、努力营造社会、政府、高校多元主 体间共同治理的教育 模式。高校在管理方法、制度设计等不同范畴都应采纳学 生、教师、企业等不同利益群体的意见。“因为教育是公共生 ： （ ， ，） ， ， ， ， ： ； ； 挑战高教探索，（）： 胡印斌大学的理想从何处开始迷失中国青年报， （） 服务平台，才能满足社会发展的需求，同时让社会了解高等 冯 永刚 高 等 教育 公 共 性 的制 度 障 碍 及其 破 解 江 苏 教育发展的趋向以及发展战略规划，及时地了解教育发展的 最新动态，既提高了高等教育的服务水平，也增加了社会的 汪晖 ， 陈燕 谷 文 化 与公 共 性 北 京 ：生 活 读 书 新知三联书店： 责任编 辑：杜 小 平 万方数据