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1、交 流 园 地 jiao liuyuan di 深入推进乡镇行政管理体制改革 杨轶囡 加快农村经济社会协调发展 （吉林农业大学园艺学院，吉林 长春 130118） 摘要：新形势下如何深入推进乡镇行政管理体制改革，推进农村经济社会协调快速发展，对实现吉林省 “富民强省 ”目标具有重要意 义。本文以 吉林省乡镇行政管理体制改革为样本，分析了吉林省现行乡镇行政管理体制方面存在的突出问题，深入剖析了制约乡镇体制 改革的主要因素，并就科学推进乡镇行政管理体制改革提出了构想。 关键词：乡镇；行政管理体制；机构改革；服务型 中图分类号： D630 文献标识码： A DOI 编号： 10.14025/ki.j
2、lny.2016.04.045 随 着经济的快 速发展和农 村改革的逐步 深入，农业农村 “ 条 ”，而责 任在 “块 ”，出现问题时 ，乡镇政 府缺 乏与 其职能相 的工作内容发生了巨大变 化，新 形势下如何深入 推进乡镇行 适应的权利，难以管理和调遣，更无权处理。对 于工商所等派 政管理体制改革，推进农村经济社 会协调快速发展，对实现吉 驻机构，乡镇既无人权、财权，又无执法权，责任难以落实。例 林省 “富民强 省 ”目标具 有重要 意义。带着 这一课 题，我们对 如村镇规划建设方面存在的 乱搭乱建现象 ，仅靠市级有关 部 全省乡镇管理体制改革情况 进行了深入调研，并 进行了深入 门的几个工
3、作人员根本管 不过来，而乡镇却无权管，看在眼 里 的思考。 急在心上。 1 现 行乡 镇行 政管 理 体制 存在 的 突出 问题 1.3 乡镇 财政入不敷出 1.1 乡镇政府 职能定位不明 从调研情况看，一方面，吉林省绝大多数乡镇都处于 “保工 虽然宪法 和地方 法规对 乡镇 政府的 职能作 出了 规定，但 资、保运 转 ”的处 境，部分 乡镇甚至维持日常运营都比 较困 难， 在实际职责履行过程中，乡镇职能 的越位、缺 位和错位等现象 财政状况不容乐观。以梅河口市为例， 2014 年，全市 19 个乡镇 依然存在。一是职能 “越位 ”。机构改革以后，一些原有的行政 可支配资 金 10046 万
4、 元，而 实际支 出 13081 万 元，资 金缺口 职能相继从乡镇体制中剥离 。各级政府和部门的 任务指标自 3035 万元。另一方面，各项基础设施建设需要地方财政配套， 上而下逐级分解到乡镇后 ，大 多由乡镇常设的几 个办公室承 各类突发性灾害和处理社会矛盾需要财 政投入，各种公益性建 接，除了 农、林、牧 、副、渔 等基本 农业 工作外 ，还承 担着 制定 设和新农村建设项目投入也在逐年递增，乡镇政府财政 短缺情 乡镇经济发展规划、提供公共服务、上级政策落 实推进等大量 况日益严重，债务沉重无力偿还。一些 偏远乡村既没有 资源优 工作，对口 部门极多，工作任务十分繁重，往往是一人多 岗、
5、多 势和区位优势，也没有经济基础，年底只 能靠领导去争取来维 责，权 力小，责任大，常 出现 “小 马拉着大 车跑 ”的局 面。以蛟 持正常运转。 2014 年，梅 河口市全市负 债村 267 个，占总数的 河市为例， 2006 年乡镇机构改革后，乡镇机关只设 4 个综合性 88%，村平均债务 39.95 万元，个别村甚至负债高达 300 万元 以 办公室，不再设 其他机构，造成上级对口部门多、工作任 务重、 上；梨树县全县 295 个村，有经营性收入的村 仅占的总数 1/3， 人员职责交叉、一人多岗的局面。 35.4%的受访者认为，目前乡 集体收入达到 10 万元以上的村基本没有。由于经费紧
6、张，难以 镇机关权利小 责任大 ，人员编制 少，不能满 足实际 工 作需要 ； 保证基层干部正常的工资支出，更谈不上必要的公用经费和补 二是职 能 “缺 位 ”。税 费改革 后，乡 镇政 府失 去了 从 “提 留统 助福利，直接影响了基层职工的工作积极性。 筹 ”获取 财政收入的权利，失去财权，除掉日常运转 开支后，用 1.4 人员 配置与改革要求不适应 于兴办公共事业、开展公共服务的财力 少之又少。 91%的受访 经过 几次机构改 革，乡镇政府的 人员编制规模 逐渐趋 于 者认为目前面 临的最大负担 是医疗、教育 和养老 问题， 73%的 合理，但现 有在编人员的使用效率 并不高，还存在着人
7、才后 继 受访 者 认为 加 强农 村 基础 设施 建 设 是农 民 最迫 切 的需 求 ， 乏力的情况。一是混编 混岗现象突出。随着经济的快 速发展， 32%以上的受 访者认为新 农村建设 中最薄弱 的环节集 中在基 原有的乡镇机关编制已不能 满足实际工作 的需求，与承担 的 础设施建设 、公共卫生 、社会保障 等公共服 务方面 ；三是职能 工作任务不够匹配。在 乡镇中，副科级以上领导占据着大部 分 “错位 ”。部分乡镇过分 注重完成上级政府招 商引资 、项目建 编制，基层工作人员紧缺，很多事业单位人 员长期在行政岗 位 设等指标，把大量精力花费在执 行行政命令和完 成上级下派 履行职责，政
8、 事不分、因 事找人 的现象还 较为普遍 ；二是新录 的任务指标上。调查中， 40.6%的受访者表示，上级部门存在下 用人员大量流失。由于乡 镇级政府工作任务繁重，基础设施条 派指标和任务的情况，会要求地方乡镇 做好具体安排。在政绩 件较差，在招录人才时，较上级政府缺乏竞 争力。许多新录用 考核 “一票否决 ”的压力 下，乡镇政 府不得不 将大部分 精力用 人员和年轻的工作骨干经常 被县市级部门 抽调，这部分人 员 于各种考核评比上，无暇发展经济和 服务群众，中心工作难以 虽占用了乡镇编制，乡镇却无 人可用；三是 优秀人才依然短 开展。 缺。受 “零增 长 ”的只减 不增和 编制限额 的影响
9、，乡镇机关 和 1.2 条块关系 有待理顺 事业单位人才匮乏、结构不合理，人员老 化、断档 严重，发 展后 从管 理体制看，乡镇事业单 位大体可分为 两类：市级主管 劲不足。以梅河口市红梅镇为例，实有 32 名行政人 员中，领导 部门派驻乡镇的事业单位 ，由市 级主管部门直 接管理，实行 7 人 ，除 去借调等原 因，实 际在职科员 仅 20 人，兼管 着全镇民 “ 条条 ”管 理体 制；乡镇 政府 主 管的 事业 单位 ，实 行 “条 块共 政、计 生、财政 、项目、党委、纪委等多项 工作，管 理全镇 6 万人 管 ”体 制。以 蛟河市为例，机构改 革后调整规范 了畜牧兽医 口，平 均 每人
10、管理 3000 人口。这 20 名 工作人员中 ， 30 岁以下 站、农业站、农机站 、林 业站、水管站等 机构设置，实行 “市管 ” 仅 1 人， 40 岁 以下仅 2 人，人员 老龄化严 重，红梅镇 政府不 得 的管理体制 ，初步理顺 了主管 部门与乡 镇的 “条块 ”关系。但 不雇佣临时人员以应付繁 重的工作。 实行 “条条管理 ”的一 些派出（驻）机构，其权 和利归垂 直的上 2 制 约乡 镇体 制改 革 的主 要因 素 级业务部门主管，乡镇处于权责不 对等的尴尬状态。如安全生 2.1 部门 利益的局限性 产、交通 整治、国 土执 法、城 建规 划等工 作，实 际上 权利 是在 作为市
11、场经济 中利益主体 之一的政府部 门，在改革过 程 114 201604 jiao liu yuan di 交 流 园 地 中也有其 自身的利 益存在 。很多政 府部门从 “部门 本位 ”出 发，改革 中对自己部门有利的 就积 极推动，对自 己部门不利的 就消极作为。 调查中，有 18.1%的受访者 认为，其所在 地区仍 有乱收费、乱摊派和乱罚款现象存在。同 时，部门 利益化也为 腐败现象提供了条件，极大地损害了政 府的公信力，败坏社会 风气，阻 滞了体制改革的步伐，为农村改革和 进一步发展埋下 了隐患。 2.2 依法行政 难以推广 目 前乡镇政府 机构设置、调整 还带有很大的 随意性和人 治
12、色彩，许多行政法制的权利和责 任没有界定，行政人员本身 也缺乏应有 的法律意 识，在执行 公务过 程中，有法 不依，依然 按照原有的习 惯和乡规民 俗办事，看人 办事、因 人而异的现象 还普遍存在。 2.3 乡镇政府 财政职能弱化 吉林 省乡镇财政基础薄弱。税费改革前 ， 70%的财政收入 来自农业税 ，主要依靠 农业税、统 筹款和提 留款来 维持运 转。 税费改革后， 乡镇政府 缺乏集 体经济的 支撑 , 加上税 源的减 少，乡镇政 府财政自给率降低，上级政府的转移支 付成为其收 入的唯一来源，不能从根本上解决问 题，乡镇收入 总量大幅度 “缩水 ”，无法维持基 本的刚性财政支出。乡镇可 支
13、配财力的 大幅度下降与农村公益事 业发展需求不相适应的 矛盾越来越 突出。许多 乡镇探索 的类似 “以 钱养事 ”的 改革项 目，也因项 目资金缺口越来越大而被搁 置。 2.4 机构设置 不能与时俱进 目前 ，缺乏 对乡镇政府机构 设置的统一规 定，各地差异较 大，机构 设置还不够规范、健全和合理。首先，机构职能 不清， 管理混乱。目前，吉林省乡镇政府中 还存在许多根据上级工作 需要而临时设置的机构，具有 很大不确定性，分 工也不够明 确，给 管理带 来很多困 难。由于 与上级派 驻部门 的 “条块 ”制 约问题，很 多乡镇行政机构业务十分 相近，不仅增 加了工作程 序，出现问题时，政 出多门
14、 ”也极易造成部门之 间的推诿扯 皮。其次，机 构设置随意性大。缺乏统一的 人事管理制度 ，很 多时候并不是因为职能需 要而安排工作岗位，而是因人设事 。 同时，在机构设置和人员安排 时，部分领导干部 的随意性很 大，往往 根据个人喜好来设置机构 和下派工作任务，遇到问题 无人负责，大大降低工作效率。 3 推 进乡 镇行 政管 理 体制 改革 的 几点 构想 要 解决现行体 制改革中的 各种矛盾和问 题，必须破旧立 新，在以 下几个方面做文章。 3.1 切实转变 职能袁推进乡镇政府 转型 一是 由 “管 理 ”向 “服务 ”转变。按照 统一规划、适度超 前、 突出重点的原则，着力增强乡 镇政府
15、社会管理和 公共服务能 力。为农 民提供更 多的公共 产品和 服务，加快 农村教 育、卫 生、文化、体育 、环境保护 等社会事 业发展 。改革基本 公共服 务提供方式，引入竞争机制，进一步扩大 “以钱养事 ”范围和领 域，探索建 立多元化的公共服务体系和 运行机制；二是进一步 理顺 “条块 ”关 系。要考 虑对部门 垂直管理 体制进 行改革 ，工 商、税务 、交通 、土地、城 建、质检 等部 门，应逐 步归 位到 各级 政府。建议各派驻机构实行 以乡镇管理为主、上级主管部门业 务指导为辅的运行机制，将部分派 驻机构的执法 管理权限委 托授权给乡镇办理。派驻机 构要参加镇政府年度考核，探索乡 镇
16、党委对垂直机构负责人的 任免拥有初始提名权 和协同考察 等做法，对 工作不力造成严重后果的，乡镇党委 可以提出书面 调整建议；三是改革乡镇政府考核 方式。取消不切实际的考核 指标，减少 不必要的 “一票否决 ”事项，减少对乡镇的达标升级 和检查评比活动，切实为乡镇政府 “松绑 ”。同时，加强对乡镇 政府开展社会管理和公务服 务工作的考 核，引导 乡镇政府尽 快转移工作重心。 3.2 继续深化 推进各项改革 一是完善财政 分配体制。构 建财权与事 权相匹配的省 以 下财政管理体制，根据乡镇 经济发展水平区 别对待、分类指 导。对于经济发达、财政收入规模较 大、具有 集聚和辐射作用 的中心镇，使其
17、享受相对独立的财 权，增 强中心镇对经济社 会 发展的调控力。对于一 般乡镇，可适当提高乡镇财政超收分 成 比例，调动乡镇抓经济、促发展的积极性。对 于欠发达乡镇或 财政收支规模较小的乡 镇，进一 步明确职能和义务，适当增加 对困难乡镇财政转移支 付力度，保证乡镇必 需的公共支出和 必要的正常运转经费。在 年度预算执行中，可由乡镇政府提出 预算方案，上级政府根据乡镇 人口规模和管 辖范围给予充 足 的经费。建立同乡镇事 权相适应、同乡镇事业站所职能相匹 配 的乡镇经 费保障机 制。县（市 、区）政府要加 强对乡 镇财政的 管理和监 督，强化财政 、审计等部 门对乡 镇预算执 行的 “全程 监管
18、 ”，严肃 查处预算执行过程中随意变 更、挤占、挪用乡镇 财 政支出等违规现象；二是大力推进 乡镇机构改革。探索建立 机 构设置综合、人员编制精干、运行机制灵 活的 乡镇行政管理 体 制。明确乡镇行政管理职能 ，促进多 方良性互动合作和 管理。 探索将 部分乡镇 及其各站 所承担 的职能交 给社会中 介组织 。 大力推动和支持村民自 治，积极培 育农村民间组织。在乡镇不 增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的 前提下，通过 规范委托执法职权、合理确定协助 义务等形式，逐步落实乡 镇 行政执法的应有事权 ；三是 推进人事制度改 革。在全省范围 内，合理调配 乡镇行 政人员编 制，对人口 多
19、的大镇 ，适当增加 乡镇行政人员编制。建立 和完善人才引进机制，有针对性地引 进各类专业人才。创新人员 配置方式，在行政、事业人员档案 身份不变的前提下，允许行政事 业单位工作人员双向选 择、竞 争上岗。在一些辅助性、技术性、服务性岗位 上实行人员社会 聘用制。创新考核评价机制 ，建立健 全能够客观、真实反映工 作人员工作业绩的考核 评价体系；四是简政放权，推进扩权强 镇改革 。贯彻落 实中央 十八届 四中 全会 “简 政放权 、放管结 合 ”精 神，按照 依法 下放、能 放则 放的 原则，积极 推进 扩权强 镇改革，赋予镇政府履行职能必 要的事权和财权。对一些规模 较大、城镇化 水平较 高
20、、条件具 备的经济 发达镇和 中心镇，要 着力下放城建、环保、治安等涉及城市 建设和管理方面的行政 管理权限，强化其在农村科技、信息、就业和社 会保障、公 共文 化、义务教育 、公共医疗 卫生、计划 生育和 法律援助 等方面的 公共服务职能。同时，简化审 批服务程序，积 极探索集中审 批、定期审批、网上审批和流动便民审批 等服务手段，推行 “一 站式服务 ”，让基层政府更有活力，更有效率；五是调整乡 村布 局，整 合资源配置。结合各地的地域 环境、经 济、社会、文化状 况、人 口密度和交通状况，积极稳妥地推 进乡村区划的合理 调 整。对一些 人口少 、区位条件 差、无场所 的小乡镇 ，可以就
21、近 合并到区位、交通条件好及发展 后劲足的乡镇。 3.3 积极引导和培育社会组织 一是加强政府与社会组织合作。大力扶持培育社会中介组 织和村民自治组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介 机构的作用，有意识地将政府的一些工作和职能向这些组织和 机构移交，逐步推广、规范向社会组织购买服务，从而 使乡镇政 府职能更趋简化；二是加大政策的扶持力度。探 索放 宽社会组 织的准入政策和登记办法。对运营情况好、发展 潜力 大的 社会 组织，要重点予以扶持，在行政事业 性收费和税收等方面给 予 政策保障，在资金方面有所补贴。为民间组织提供引导、培育、 孵化、扶持等全方位服务，构建政府扶持、社会协调、专业组织 运作、公众参与的社会服务体系；三是进一步加强宣传力度。对 作用发挥较好的社会组织要定期进行评比和表彰，树立典型， 对为行政体制改革做出突出贡献的组织和个人进行广泛宣传。 设立社会组织奖励资金，奖励先进社会组织。 作者 简介 ：杨轶 囡，博士，吉林 农业大 学园 艺 学院 ，副教 授，研究方向：农业高等教育和农业农 村研究。 201604 115