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1、(本科）第十章政府绩效审计教学ppt课件第十章 政府绩效审计学习目标：通过本章的学习，掌握我国政府绩学习目标：通过本章的学习，掌握我国政府绩效审计的概念，了解政府绩效审计的发展，掌效审计的概念，了解政府绩效审计的发展，掌握政府绩效审计的动因、本质、特点和内容，握政府绩效审计的动因、本质、特点和内容，熟悉政府绩效审计的方法和程序。熟悉政府绩效审计的方法和程序。学时数：学时数：2学时学时本章主要内容第一节第一节 政府绩效审计概述政府绩效审计概述第二节第二节 政府绩效审计的主要内容政府绩效审计的主要内容第三节第三节 政府绩效审计的方法和程序政府绩效审计的方法和程序第一节 政府绩效审计概述 一、政府绩
2、效审计的概念 二、政府绩效审计的动因和本质 三、我国政府绩效审计的发展 四、政府绩效审计的特点一、政府绩效审计的概念1、美国：绩效审计、美国：绩效审计20世纪世纪70年代，美国率先提出年代，美国率先提出“3E”审计。美国审计。美国开展最多的是经济性、效率性审计。开展最多的是经济性、效率性审计。美国美国政府部分的审计政府部分的审计一书指出：政府绩效审一书指出：政府绩效审计是指经济性、效率性、效果性，各项经济资计是指经济性、效率性、效果性，各项经济资源的利用是否节约、项目或方案的预期效果是源的利用是否节约、项目或方案的预期效果是否实现和合理、各项经济活动是否有效率。否实现和合理、各项经济活动是否有
3、效率。20世纪世纪70年代，美国约年代，美国约85%的工作量用于三的工作量用于三E审审计。计。2、加拿大、加拿大:综合审计综合审计 综合审计包括财务审计和三综合审计包括财务审计和三E审计审计 加拿大审计长公署加拿大审计长公署65%的审计资源用于政府审的审计资源用于政府审计，其中用于计，其中用于3E审计的力量约占一半以上。审计的力量约占一半以上。3、英国、英国:货币价值审计货币价值审计 1983年年国家审计法国家审计法规定：主计审计长可以规定：主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能中使检查任何部门、机构或其他团体履行职能中使用资源的经济性、效率性和效果性。用资源的经济性、效率性和效果
4、性。 35%的审计资源用于绩效审计的审计资源用于绩效审计 4、澳大利亚、澳大利亚:效率性审计效率性审计 审计经济性、效率性，不审查效果性审计经济性、效率性，不审查效果性 5、瑞典、瑞典:效果性审计效果性审计 审查效果性审查效果性 6、最高审计机关国际组织、最高审计机关国际组织:绩效审计绩效审计 对公营部门管理的经济性、效率性和效对公营部门管理的经济性、效率性和效果性进行评价果性进行评价7、中国 我国政府绩效审计概念我国政府绩效审计概念 政府绩效审计政府绩效审计，就是政府审计机关和审计人员依，就是政府审计机关和审计人员依据一定的标准，综合运用各种技术与方法，对组据一定的标准，综合运用各种技术与方
5、法，对组织行为及其各项活动的织行为及其各项活动的经济性、效率性和效果性经济性、效率性和效果性进行审计，找出薄弱环节，提出改进建议，将审进行审计，找出薄弱环节，提出改进建议，将审计结果提交给各相关部门，并作为对建议的执行计结果提交给各相关部门，并作为对建议的执行情况进行审核、控制的一种技术工具，旨在促进情况进行审核、控制的一种技术工具，旨在促进和提高受托经济责任中的绩效责任得到全面有效和提高受托经济责任中的绩效责任得到全面有效履行。履行。 1）审计主体）审计主体：政府审计机关或委托会计师：政府审计机关或委托会计师事务所（公共管理审计）事务所（公共管理审计） 2）审计客体）审计客体：政府机关和事业
6、单位、预算：政府机关和事业单位、预算支出和投资项目支出和投资项目 3）审计内容）审计内容: 经济性审计：经济性审计：节约支出（要素成本最低）节约支出（要素成本最低） 效率性审计：效率性审计：产出大于投入产出大于投入 效果性审计：效果性审计：项目的预期效果项目的预期效果二、政府绩效审计的动因和本质 同其他类型审计一样，政府绩效审计产生和发展同其他类型审计一样，政府绩效审计产生和发展 的理论基础也是受托经济责任关系。的理论基础也是受托经济责任关系。 政府绩效审计起源于这样一种经济责任关系：政政府绩效审计起源于这样一种经济责任关系：政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，对公府作为受托方对公共资源进
7、行管理和经营，对公共资源的所有者共资源的所有者公众负有不断提高公共资源公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。的使用效率和效果的责任。一）公共受托责任的含义 广泛存在于政府及管理当局和公众之间的公共受广泛存在于政府及管理当局和公众之间的公共受托责任托责任 ：政府是依法行使国家行政事务权力的机：政府是依法行使国家行政事务权力的机关，依法拥有行政权并履行相应的公共管理职能，关，依法拥有行政权并履行相应的公共管理职能，政府实现其职能需要充足的经济资源作保证。由政府实现其职能需要充足的经济资源作保证。由于政府代表国家意志行使公共财政资金的筹集、于政府代表国家意志行使公共财政资金的筹集、使用和管
8、理的权力，所以必须受到资源提供者及使用和管理的权力，所以必须受到资源提供者及其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制，其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制，必须对资源使用的经济性、效率性和效果性负责。必须对资源使用的经济性、效率性和效果性负责。 公共受托责任是受托责任的特殊形式。公共受托责任是受托责任的特殊形式。二）政府财务审计的动因 公共受托财务责任是政府财务审计的动因公共受托财务责任是政府财务审计的动因 当公民一旦成为政府的纳税人，纳税人与政府就当公民一旦成为政府的纳税人，纳税人与政府就发生了分离，形成了委托发生了分离，形成了委托代理关系。代理关系。 政府有责任在具体规定的质量、成
9、本以及时间范政府有责任在具体规定的质量、成本以及时间范围内向公众提供优质的公共物品和公共服务，政围内向公众提供优质的公共物品和公共服务，政府有责任依法使用资金并定期就资金去向和资金府有责任依法使用资金并定期就资金去向和资金使用效果等问题通过正式渠道向社会公众及各利使用效果等问题通过正式渠道向社会公众及各利益相关主体公开信息。益相关主体公开信息。 定期编制财务报告以解除上述受托责任，但由于定期编制财务报告以解除上述受托责任，但由于政府行为的复杂性和财务报告的专业性，因此需政府行为的复杂性和财务报告的专业性，因此需要审计机关这个专职监督机构来审查，并公布大要审计机关这个专职监督机构来审查，并公布大
10、家都看得懂的结果，这样就产生了政府财务审计。家都看得懂的结果，这样就产生了政府财务审计。三）政府绩效审计的动因 公共受托财务责任向管理责任的发展是政公共受托财务责任向管理责任的发展是政府绩效审计的动因府绩效审计的动因 财务责任是一种程序性责任，强调政府是一种公财务责任是一种程序性责任，强调政府是一种公共资源的消费者，政府在预算支出活动中要遵守共资源的消费者，政府在预算支出活动中要遵守各种法律、规章、制度。各种法律、规章、制度。 结果性受托责任或管理责任强调公共资源管理的结果性受托责任或管理责任强调公共资源管理的结果或业绩的好坏，这样就产生了政府绩效审计。结果或业绩的好坏，这样就产生了政府绩效审
11、计。四）政府绩效审计的本质 政府绩效审计的本质是对公共受托管理责任的监政府绩效审计的本质是对公共受托管理责任的监督和评价督和评价 审计的本质是对受托人的自我认定、自我计量和审计的本质是对受托人的自我认定、自我计量和自我编制的受托责任报告，按照审计准则的要求自我编制的受托责任报告，按照审计准则的要求进行重新认定、重新判定受托责任的过程。进行重新认定、重新判定受托责任的过程。 政府绩效审计的本质是作为委托者的利益代表对政府绩效审计的本质是作为委托者的利益代表对代理人代理人政府机构的公共受托管理责任履行情政府机构的公共受托管理责任履行情况按照合理的标准进行的再认定、再监督，并据况按照合理的标准进行的
12、再认定、再监督，并据此作出评价，提出建议，以进一步改善委托人和此作出评价，提出建议，以进一步改善委托人和代理人的关系，促进社会的协调发展。代理人的关系，促进社会的协调发展。三、我国政府绩效审计的发展三、我国政府绩效审计的发展 绩效审计在中国的发展受到以下两个因素的促动：绩效审计在中国的发展受到以下两个因素的促动： 一是中国自改革开放以来，一直非常重视政府行一是中国自改革开放以来，一直非常重视政府行政效率问题，把审计作为提高政府绩效水平、监政效率问题，把审计作为提高政府绩效水平、监督政府机构的重要工具。督政府机构的重要工具。 二是第二次世界大战以来至二是第二次世界大战以来至20世纪世纪70年代，
13、西方年代，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入了一个新国家对政府绩效的理论研究和实践进入了一个新的阶段，政府绩效问题的焦点由组织转移到公共的阶段，政府绩效问题的焦点由组织转移到公共项目及其所产生的结果上来。项目及其所产生的结果上来。 我国政府绩效审计的发展，大致可以分为我国政府绩效审计的发展，大致可以分为三个阶段：三个阶段： 绩效审计发展萌芽阶段绩效审计发展萌芽阶段(审计署成立初期至20世纪80年代末) 绩效审计试点探索阶段绩效审计试点探索阶段(20世纪90年代) 政府绩效审计的全面开展阶段政府绩效审计的全面开展阶段（21世纪以来）四、政府绩效审计的特点 绩效审计作为一种以进一步改善经济管理
14、绩效审计作为一种以进一步改善经济管理工作，提高政府部门、单位或项目绩效为工作，提高政府部门、单位或项目绩效为目的的独立的经济监督活动，与传统的财目的的独立的经济监督活动，与传统的财务审计相比，在审计的范围、内容和作用务审计相比，在审计的范围、内容和作用等方面都具有自己的特点。等方面都具有自己的特点。 政府绩效审计的特点：政府绩效审计的特点： 审计目的在于提高绩效审计目的在于提高绩效 审计对象具有广泛性审计对象具有广泛性 审计方法的科学性和综合性审计方法的科学性和综合性 审计作用侧重于建议审计作用侧重于建议 审计标准的多样性审计标准的多样性第二节 政府绩效审计的内容一、预算资金审计一、预算资金审
15、计二、财政专项资金审计二、财政专项资金审计三、金融资金审计三、金融资金审计四、固定资产投资项目及资金审计四、固定资产投资项目及资金审计五、国有企业生产经营审计五、国有企业生产经营审计六、领导干部经济责任审计六、领导干部经济责任审计七、宏观政策的贯彻落实情况审计七、宏观政策的贯彻落实情况审计一、预算资金审计一、预算资金审计 预算编制环节预算编制环节 预算支出环节预算支出环节 预算资金使用环节预算资金使用环节二、财政专项资金审计（详见第四章）二、财政专项资金审计（详见第四章） 财政专项资金财政专项资金包括涉农、教育、医疗、社保等民包括涉农、教育、医疗、社保等民生热点领域。生热点领域。三、金融资金审
16、计（详见第五章）三、金融资金审计（详见第五章） 金融机构金融机构 金融行业金融行业 资金投入项目效益资金投入项目效益四、固定资产投资项目及资金审计（详见第四、固定资产投资项目及资金审计（详见第八章）八章） 招投标招投标 工程管理、工程造价工程管理、工程造价 工程质量工程质量 项目效益项目效益五、国有企业生产经营审计（详见第六章）五、国有企业生产经营审计（详见第六章）六、领导干部经济责任审计（详见第十一章）六、领导干部经济责任审计（详见第十一章）七、宏观政策的贯彻落实情况审计七、宏观政策的贯彻落实情况审计第三节 政府绩效审计的方法和程序 一、政府绩效审计的方法一、政府绩效审计的方法 由于绩效审计
17、的方法和技术多种多样，对这些方由于绩效审计的方法和技术多种多样，对这些方法和技术的使用也少有限制，所以将其全部概括法和技术的使用也少有限制，所以将其全部概括出来是不现实的。本节只是简要说明最常用的绩出来是不现实的。本节只是简要说明最常用的绩效审计技术和方法。效审计技术和方法。一）常用的数据收集方法一）常用的数据收集方法 1.审阅审阅2 .观察观察3.访谈访谈4.调查问卷调查问卷 5.文献研究文献研究 （1）历史文献资料）历史文献资料 （2）统计资料）统计资料 （3）网络文献）网络文献6.准试验法准试验法 试验法：将目标随机分为试验法：将目标随机分为试验组和控制组试验组和控制组，并将试，并将试验
18、组和控制组进行比较。控制组是一组未经处理的验组和控制组进行比较。控制组是一组未经处理的目标集合，而试验组是一组受到干预的目标的集合，目标集合，而试验组是一组受到干预的目标的集合，两者在结果方面形成了鲜明的对比。两者在结果方面形成了鲜明的对比。 准试验法：是一种研究设计，在该研究设计中，准试验法：是一种研究设计，在该研究设计中，试试验组和控制组不是随机形成的验组和控制组不是随机形成的。准试验法试图尽可。准试验法试图尽可能排除外来因素的影响，但不可能像纯试验法那样能排除外来因素的影响，但不可能像纯试验法那样全面、科学地剔除外来因素的影响。全面、科学地剔除外来因素的影响。 二）常用的数据分析方法1.
19、定量分析法定量分析法 比率分析法比率分析法 比较分析法比较分析法 时间序列分析法时间序列分析法 描述性统计分析法描述性统计分析法 成本效益分析法成本效益分析法 回归分析法回归分析法 成本效果分析法成本效果分析法 价值分析法价值分析法目标评价法目标评价法目标成果法目标成果法事前事后法事前事后法标杆法标杆法评分法评分法2.定性分析法定性分析法 内容分析法内容分析法 程序分析法程序分析法 案例研究法案例研究法 逻辑模型法逻辑模型法二、政府绩效审计的程序二、政府绩效审计的程序准备阶段实施阶段报告阶段整改检查阶段 一）准备阶段一）准备阶段 政府绩效审计的准备阶段是指从接受审计或审计政府绩效审计的准备阶段
20、是指从接受审计或审计立项到审计人员进入被审计单位所进行的各项审立项到审计人员进入被审计单位所进行的各项审计准备工作的过程。计准备工作的过程。1.战略规划战略规划选择绩效审计领域选择绩效审计领域 选择年度审计项目的五个标准选择年度审计项目的五个标准重要性重要性风险性风险性时间性时间性增值性增值性可行性可行性2.进行审前调查进行审前调查 法律文件和政府方针政策文件；法律文件和政府方针政策文件； 近期审计报告和评估结果；近期审计报告和评估结果； 科学研究和相关调查；科学研究和相关调查； 项目可行性研究报告和机构章程；项目可行性研究报告和机构章程； 年度报告和管理层会议记录；年度报告和管理层会议记录；
21、 与被审计单位的管理层或利益相关者讨论，与被审计单位的管理层或利益相关者讨论，相对应的管理信息系统等。相对应的管理信息系统等。3.编制审计计划编制审计计划 审计计划：包括审计工作方案和审计实施审计计划：包括审计工作方案和审计实施方案方案 审计计划的内容主要包括：审计依据、审审计计划的内容主要包括：审计依据、审计目标、审计范围、审计的重要性、审计计目标、审计范围、审计的重要性、审计风险、审计方法、审计标准、审计时间安风险、审计方法、审计标准、审计时间安排、审计人员要求（包括聘请专家）和审排、审计人员要求（包括聘请专家）和审计证据等等计证据等等4.初步研究并发出审计通知书初步研究并发出审计通知书二
22、）实施阶段二）实施阶段 1.详细调查、测试制度、核实资料详细调查、测试制度、核实资料 2.围绕专题深入调查围绕专题深入调查 3.对审计证据进行测试和评价对审计证据进行测试和评价 4.提出意见实施检验提出意见实施检验 5.准备要点式工作底稿准备要点式工作底稿三）报告阶段三）报告阶段 1.归纳分析综合提高归纳分析综合提高 2.撰写审计报告撰写审计报告 3.审计报告的公开：三种途径审计报告的公开：三种途径四）整改检查阶段四）整改检查阶段 第一步，审计人员应确认被审计单位已经对报第一步，审计人员应确认被审计单位已经对报告中提出的意见采取了行动并评价这些行动的告中提出的意见采取了行动并评价这些行动的效果
23、。效果。 第二步，当被审计单位对报告中某些或全部事第二步，当被审计单位对报告中某些或全部事项没有采取行动时，审计人员要确认被审计单项没有采取行动时，审计人员要确认被审计单位已经承担了不采取行动的风险。位已经承担了不采取行动的风险。案例：青岛市污水处理厂及其配套工程效益审计 （一）选择项目（一）选择项目 该污水处理厂及其配套项目是青岛市完善该污水处理厂及其配套项目是青岛市完善城市排污系统的重要组成部分，是城市排污系统的重要组成部分，是1997年年市政府重点办好的市政府重点办好的15件实事之一。该项目件实事之一。该项目概算总投资概算总投资174亿元，资金来源主要由国亿元，资金来源主要由国债专项和财
24、政投资两部分组成。债专项和财政投资两部分组成。 （二）审计目标（二）审计目标 从项目建设的从项目建设的“经济性、效率性、效果性经济性、效率性、效果性”三个方面，对项目的投资效益做出客观评三个方面，对项目的投资效益做出客观评价，分析投资、预算管理体制中存在的缺价，分析投资、预算管理体制中存在的缺陷，并提出改进建议，提高资源利用率，陷，并提出改进建议，提高资源利用率，提高投资效益。提高投资效益。 （三）审计标准（三）审计标准 审计标准的来源主要包括审计标准的来源主要包括：国家产业政策和行业：国家产业政策和行业规划、土地管理、环境保护、资金使用、项目审规划、土地管理、环境保护、资金使用、项目审批等方
25、面的法规和政策；国家审计准则；行业主批等方面的法规和政策；国家审计准则；行业主管部门制订的工程定额及施工规范；被审计单位管部门制订的工程定额及施工规范；被审计单位财务、工程管理执行和程序手册；项目可行性研财务、工程管理执行和程序手册；项目可行性研究报告概算、计划批复文件及审查意见；工程设究报告概算、计划批复文件及审查意见；工程设计资料、批复文件及审查意见等；评价项目效果计资料、批复文件及审查意见等；评价项目效果的指标是评价海水水质污染状况的四个主要污染的指标是评价海水水质污染状况的四个主要污染指标。指标。 （四）审计方法（四）审计方法 除常用的审计方法外，大量使用询问、统除常用的审计方法外，大
26、量使用询问、统计分析、访谈等许多方法。比如调查时，计分析、访谈等许多方法。比如调查时，发现某总进水闸门和溢流口之间设计不当，发现某总进水闸门和溢流口之间设计不当，导致差不多每隔一个月就要发生污水溢流。导致差不多每隔一个月就要发生污水溢流。 （五）审计结果和评价（五）审计结果和评价 项目效果项目效果：（：（1）该项目的实施基本改变了前海）该项目的实施基本改变了前海一带雨水污水混流的现象，前海一带的污染状况一带雨水污水混流的现象，前海一带的污染状况比过去有明显改善。从评价海水水质状况的比过去有明显改善。从评价海水水质状况的4个个主要污染指标的变化看，均有比较明显的降低；主要污染指标的变化看，均有比
27、较明显的降低；（2）该项目的实施基本达到了设计要求和国家）该项目的实施基本达到了设计要求和国家环境标准，起到了治理环境污染，改善生活环境环境标准，起到了治理环境污染，改善生活环境质量的作用。质量的作用。 主要问题：主要问题： （1）建设单位项目管理不严，施工）建设单位项目管理不严，施工单位高估冒算，提高了建设成本；（单位高估冒算，提高了建设成本；（2）超概算、）超概算、超标准建设办公场所，投资不经济：（超标准建设办公场所，投资不经济：（3）设计）设计决策不科学，造成设备损坏停用。经现场盘点，决策不科学，造成设备损坏停用。经现场盘点，12台除砂机中已有台除砂机中已有8台损坏停用。台损坏停用。 本章小结本章小结 政府绩效审计的含义：政府绩效审计的含义：三性三性 政府绩效审计的动因和本质：政府绩效审计的动因和本质：受托经济责任受托经济责任关系关系 政府绩效审计的特点：政府绩效审计的特点：五个五个