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1、 浙江丁商大学硕丄学位论文 我国地方政府性债务风险研宄一基于财政可持续性视角 资料来源：同上。 第三节地方政府性债务的形成机理分析 对地方政府债务的形成机理进行系统、深入的分析，主要是为了对症下药， 从源头上探宂地方政府偾务形成的根本性原因，从而有针对性的提出解决地方政 府债务及其风险问题的有效方法和途径。关于地方政府性债务成因的研宄在前文 综述中己有简要概述，大多是从体制性和政策性因素进行分析的。然而通过本文 的研宂得出地方政府性债务形成的主要根源在于地方政府的可支配资源不能满 足其支出的需求，从而需要通过借债等途径筹集资金以满足政府支出的需求和经 济的发展。所以本节主要是从地方政府对资金的
2、需求以及资金的供给两个方面着 手，探求地方政府性债务形成的根本性原因。 _、资金的需求方面 根据 “ 瓦格纳定理 ” ，随着社会经济的发展，人们对公共物品和服务的需求 会不断地增加，一方面造成政府职能范围的扩大，另一方面直接导致政府支出规 模的增长。同时根据微观经济理论知识，市场机制在资源配置中起着基础性作用， 可是在公共物品的供给上，市场往往却是失灵的，无能为力。因为公共物品的消 费具有非排他性和非竞争性，言外之意就是这类物品市场无法满足，需要由政府 提供。当然，政府行为的实施需要以财力作为基础，对于地方政府体现在以下两 个方面：社会经济发展对资金的合理需求以及在发展过程中存在的过度需求。
3、23 浙江 :T尚大学硕士学位论文 我国地方政府性债务 1A险研宂 姑于财政可持续件视 /T (一） 对资金的合理需求 改革开放以来，我国的城镇化建设、工业化进程蓬勃发展，人 u大 M涌入城 市 .一方面给经济的发展输送了丰富的劳动力资源，与此同时需要有大景的资本 对其进行吸纳，为此，地方政府开展了如火如荼的招商引资活动，通常做法是建 设好基础设施，降低企业投资成本以吸引投资。另一方面地方原先的生活生产设 施已经不能满足人们日益提高的对更高质量公共产品和服务的需求， 地方政府需 要对其进行更新换代，改善生活生产环境，提高人们生活满意度。所以，在过去 的很长时间，为保障生产的发展、生活质量的提高
4、而进行的基础设施建设，地方 政府对资金有着极大的需求。 按照公共财政的要求，要让每一位公民都享受到经济社会发展的成果，保障 和改善民生自然是题中之意。像医疗、养老、教育、住房等与人们生活息息相关 的公益性项目都是需要政府提供相应保障的。为解决 “ 看病难，看病贵 ” 问题推 出的新型合作医疗制度、为解决广大农民养老问题推出的新型农村社会养老保险 制度、免费义务教育制度、保障房建设 （ “ 十二五 ” 规划要建的 3600万套保障 房需要至少 4.8万亿资金）等等都成为了全国各地方政府硬性的政治任务。 在我国当前的政治体制下，政府拥有的公共资源除了用在经济建设和改善民 生之外，还承担着公共风险的
5、最终化解者和最终支付人的角色。比如经济金融危 机、突发自然灾害等，一旦发生可能会造成社会动荡、经济波动等严重后果，政 府出于道义或是政治因素，不得不承担最后 “ 兜底 ” 的责任。如为缓解最近一次 金融危机的冲击，中央政府出台大规模增加政府投资，实施总额为 4万亿的投资 计划，其中中央政府拟新增 1.18万亿，地方政府配套实施 2.82亿。 (二） 经济发展过程中的过度需求 需求产生动机，动机引起行为，行为导致结果，这是理性主体一般的逻辑和 思维。当地方政府对资金的需求超过社会经济发展需要时就会产生过度的需求从 而产生过度负债行为。所以在中央政府对地方政府政绩考核主要是以地方 GDP 为依据的
6、情况下，地方政府主观上有着强烈的负债冲动，在监督约束机制失效的 情况下，地方政府的过度负债行为也就愈演愈烈。 在中央与地方政府委托代理关系下，有着 “ 经济人 ” 性质的地方政府宫员同 时也有着其自己的价值取向， -足个人经济利益的最大化， -： 是得到政治上的升 浙江工商大学硕士学位论文 _ 我国地方政府性债务风险研究一基于财政可持续性视角 迁。在政府项目决策过程中，政府官员很容易受到利益的诱惑，往往在政策主张 上也是会更愿意支持对自己有利的项目或是决定，尤其是在政府公共工程招投标 建设过程中。另外，地方政府官员的升迁主要是由中央任命的，在过去很长一段 时间，对其政绩考核主要是唯GDP论英雄
7、，在这样的一种政治体制下，地方政 府官员有着很高的积极性进行各种投资建设，为了升迁，通过各种渠道进行融资， 即便是借债建 设也要拉升 GDP， 而且只看其任期间的贡献，至于债务的偿还留 给下一任政府就好，没有后顾之忧。 对地方政府的考核体系不仅要涉及激励还应该涉及惩罚，从正反两个角度导 向地方政府的最终行为。加之信息不对称导致监督主体的弱势地位增长了地方 “ 预算软约束 ” 行为，问责制度难以建立， “ 有多大的权利，就应该有多大的义 务和责任 ” ，否则对于拥有公权力的地方政府极易产生腐败，成为地方政府过度 负债的主要原因。 二、资金的供给方面 政府经济活动的履行不是凭空实现的，需要以一定的
8、财力作为保障。上一节 分析了资金的需求方面，本节将主要从财政收入一分税制着手讨论地方政府资 金的供给问题。 1994年分税制为我国现行的财政体制奠定了基本框架，在 “ 统一领导，分 级管理 ”基本原则下，中央政府与省级政府进行收支划分和转移支付，省级以下 财政由各省政府在中央指导下结合本地实际情况确定，不过在实际执行过程中却 存在着诸多的问题 。 首先，在中央地方支出责任划分 （ 即事权，见表 2-1)方面，总体上看，中 央政府偏重于国家全局的宏观事务，比如外交、军事、地区平衡、宏观调控、货 币政策等，而地方政府专注的是所在地的公共事务的管 理。从公共产品的供给效 率来看，产品收益范围越窄的公
9、共物品的提供越是应当下放给基层政府，需求异 质性越强的公共物品越是应当交由基层地方政府提供。尽管在理论上这种支出责 任划分比较明确，但在现实中很难在法律上予以确认。而且随着政府职能范围的 扩大、社会保障内容的增加等，政府间职责交叉的地方越来越多，并且上级政府 时红秀 .财政分权、政府竞争与小国地方政府的债务丨 M.北京：中国财政经济出版社， 2007. 25 浙江丁商大学硕士学位论文 我国地方政府性债务风险研宄一基于 财政可持续性视扣 都有着下放支出责任的主观愿望。 表 2-1现行中央与地方支出责任划分 中央财政支出 国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统筹的基本建设投 资，中央直
10、属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的 农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央负扨的公检 法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业性收费支出。 地方财政支出 地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投 资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费， 地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。 资料来源：中华人民共和国财政部 .中国财政基本情况 （ 2008) M.北京：经济科学出版社， 2009. 其次，在中央地方收入划分 （ 即财权，见表 2-2)方面，法律赋予了中央和 地方各自的财权，此外还存在共有财政收入以及政
11、府间的转移支付，不过从表 2-2以及分税制目标要求中的两个比重的提高， S卩 “ 提高财政收入占 GDP的比重， 提高中央财政收入占总财政收入的比重 ” ，可以看出中央对地方政府的控制是比 较强的，所谓的放权行为多是体现在行政决策权上，财权的下放相对较少。总的 来说，财权更多的集中在中央政府，下级政府对中央政府的依赖性在新的财政关 系中反而有所加强。 “ 中央财政风风光光，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强 强，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政哭爹喊娘 ” ，这句顺口溜是目前各级财政生存 状态的生动体现 :1。 表 2-2现行中央与地方收入划分 中央固定收入 关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，铁
12、道部门、各银行总行、各 保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税 ）， 未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。 中央与地方 共享收入 增值税中央分享 75%,地方分享 25%;纳入共享范围的企业所得税和个人所 得税中央分享 60%,地方分享 40%;资源税按不同的资源品种划分，海洋石 油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享 97%，上海深圳分享 3%。 地方固定收入 营业税 （ 不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业 税 ），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道 部门、各银行总行、各保险公
13、司总公司集中交纳的部分），房产税，车船 税，印花税 （ 不含证券交易印花税），耕地占用税，契税，烟叶税，土地 增值税，国有土地有偿使用收入等。 资料来源：中华人民共和国财政部 .中国财政基本情况 （ 2008) M.北京：经济科学出版社， 2009. 张亂我国 $层则政 w难的制度原 tei及完善对策 m.现代商业， 2 ii ( 9). 26 浙江工商大学硕士学位论文 我国地方政府性债务风险研究一 于财政可持续性视角 在分税制基础上，由于实际工作中事权与财权未能匹配，地方政府财力下降， 支出责任没有减少反而上升，需要中央政府来 “ 削高填低 ” ，从而形成了我国现 行的转移支付制度。不过即使
14、在地方本级财政收入再加上中央的转移支付，地方 公共财政总收入与经济发展的合理需求和过度需求相比依然存在缺口。 由于地方政府本级财政收入及上级转移支付常常也难以满足地方政府建设 性支出的需要，又受到预算法的约束，地方政府不能发行债券，从而需要地 方政府拓展其他融资渠道。债务融资就是地方政府重要的融资形式，包括地方政 府贷款收入、地方政府债券 收入、政府性投资公司贷款和债券收入等。其他的方 式还包括有地方政府利用公共资产（资源 ） 所进行的融资活动以及通过政府性投 资公司在资本市场上利用股票发行或企业自筹资金的形式进行公司型的权益性 融资等。但凡种种，一方面地方政府在取得资金收入的同时，实际上也就
15、形成了 地方政府的偾务。 综上所述，我们从地方政府对资金的合理或者是不合理需求以及在财政资金 供应不足的情况下，地方政府为了职能的行使抑或是在不尽合理的政绩考核机制 下，在正常融资渠道不能满足需求时，地方政府就变通的避开各种监管从市场上 通过其他渠道获取资金 ，形成地方政府性债务。我们知道，地方政府性债务是把 “ 双刃剑 ” ，问题在于地方政府在取得债务资金后如何使用及使用效率问题和对 债务的偿还机制均缺乏必要的监督管理措施，从而导致如今的地方政府性债务风 险问题。 27 浙江丁商大学硕士学位论文 我国地方政府性债务风险研宄 一 基于财政可持续性视角 第三章地方政府性债务风险评价方法与选择 正
16、确对地方政府性债务风险的识别和评估是防范化解债务风险的重要环节， 因为评价标准的选取将会直接影响到债务风险的评价结果，因此，用正确的方法 来评估债务风险就变得尤为重要。目前，国内外对地方政府性债务风险的评价尚 无统一的方法与标准，这就促使我们首先需要对地方政府性债务风险的评价确立 一个衡量标准。借鉴国际经验及我国学者在此领域的研宄，对债务风险的评价大 致有以下三种思路：一是通过一系列的单指标值与对应的风险预警指标值作比较， 从而确定政府债务的运行是否安全；二是为了避免单指标的弊端，综合运用数理 统计学知识将单指标进行合成，形成综合评价法；三是从地方政府资产与负债的 角度进行分析。 第一节单指标
17、值法 单指标值法是指直接使用那些反映债务规模、债务 结构以及政府财力等相关 指标来评价地方政府债务风险水平的一种方法。由于不同学者对地方政府债务风 险形成原因、特点等持不同的看法，从而在衡量债务风险水平时使用的指标也是 存在差异的，表 3-1对国内外学者所运用的风险指标进行了比较，从中我们得到 使用频率最高的指标主要有负债率、债务率、偿债率与债务依存度。 表 3-1国内外学者使用的地方政府性债务风险指标 指标 国 外 经 验 冉 光 和 李 京 城 樊 丽 明 马 骏 谈 毅 博 彐： 晓 光 备注 负债率 0 0 0 0 0 反映地方政府的应债能力 债务率 0 0 0 0 反映债务余额相对财政收 入比例 偿债率 0 0 0 0 0 反映当年还本息于财政收 入比例 新增债务率 利息支出率 0 28