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1、诊他山之石doi：103782jissn100608632016122l治理理论中的政府作用研究基于国外文献的分析田 凯摘 要治理理论的核心是探讨公共部门改革中国家本质和作用的变化。该理论主张改变政府作为单一行动者、以层级制为主的运作模式，强调政府与私人部门和志愿部门形成伙伴关系，政府不再以强制性权力直接干预自组织网络。但对政府的具体职能，学术界有着多样化的理解。有的学者主张国家权力不参与或最低限度参与治理过程，有的学者则主张更为积极的政府参与，强调通过国家的独特优势弥补自组织失灵。治理理论还存在较为重要的缺陷，缺乏与已有知识谱系的关联，在基本概念和理论取向上缺少共识，缺乏经验研究支撑。本文认
2、为，以具体政策领域的经验研究为基础，构建具有明确条件、可检验的理论命题，是丰富和发展治理理论的重要方向。关键词治理；政府作用；网络；自组织中图分类号D035 文献标识码A 文章编号10060863(2016)12一01 180720世纪90年代以来，治理理论逐渐成为政治学和公共行政领域学术讨论的重要议题。治理理论的核心在于探讨公共部门改革中国家本质和作用的变化。该理论在国际学术界和政府改革实践中产生了重要影响，但同时也充满着争议。鲍勃杰索普(Bob Jessop)曾指出，“尽管治理一词已经成为社会科学领域的时髦用语，但它仍然处于前理论阶段，是多种不同思想来源的杂糅，充满着多样性和矛盾性。”旧。
3、乔恩皮埃尔和盖伊彼得斯表达了相似的观点，“今天治理的概念在被广泛使用，但不够精确，在文献中呈现出大量替代性的、甚至相互矛盾的含义”。治理理论的多样性不仅是由于“治理”一词在内涵和外延上的模糊性，更在于学者们在该理论的旗帜下，关于国家或政府的作用范围及方式存在多种不同的理论主张，有些观点之间甚至相互冲突。皮埃尔和彼特斯评论认为，关于治理的争论是围绕着政治机构的作用展开的。H。皮埃尔观察到，治理理论存在国家中心论和社会中心论两种取向。国家中心论仍然强调国家的主导作用，关心的核心问题是国家如何设立目标为社会和经济掌舵。社会中心论则强调网络的协调和自我治理，具有明显的去国家化倾向。【5 o安德鲁乔丹等
4、人研究指出，治理理论中政府的作用是一个连续谱，其中一个极端形式是大政府时代的强政府，而另一极端形式是社会行动者自我组织和协调的网络，积极反对政府掌舵。1尽管国际学术界已经认识到治理理论的不成熟以及观点的多样性，但对于不同观点之问的分歧、争论及发展缺乏系统的梳理。本文的目的在于，对1990年代至今20余年来治理理论的英文文献中关于国家或政府作用的讨论进行系统梳理，为进一步的深入学术研究奠定基础，同时为研究中国政府部门在经济与社会转型过程的作用变化提供理论视野和研究生长点。治理理论的文献十分庞杂，汇集了来自政治学、经济学、社会学、国际关系、公共行政等不同背景的学者，学者们有的使用“国家”，有的使用
5、“政府”来表达自己的观点。本文在论述中会根据相应作者的用法使用国家或政府一词。为论述方便起见，本文不加区分地使用这两个概念。一、对政府作用的质疑：治理理论兴起的背景治理理论的兴起具有两个重要的社会背景：一是国际关系领域。从1980年代末期开始，随着冷战结束作者：田凯，北京大学政府管理学院副教授、博士生导师，北京100871118 2016年第12期 总第378期万方数据他山之石粼固嗍毹骢篱熙和国际形势变化，国家之间的相互依赖性日益增强，政府的权力也在发生变化，部分权力转移给超国家的国际组织，部分职能由非政府组织承担。詹姆斯罗西瑙(James Rosenau)使用“没有统治的治理”(govema
6、ncewithout govemment)来分析在国际层次上没有一个居于中心地位的中央权威主体的情况下，构成世界秩序的方式。他认为，虽然治理(govemance)和统治(gov-emment)都涉及目的性行为、目标导向的活动，都具有规则体系的含义，但二者存在明显差别。统治是依靠正式权力和警察等强制性手段保证政策的执行，而治理则是由共同目标所支持的活动，不依靠强制力量，通过各方沟通协商达成共识。治理是被多数人接受才能生效的规则体系，它既包括正式的、政府的机制，也包括非正式的、非政府的机制。H。二是1980和1990年代英国和荷兰的政府改革。随着1970年代石油危机爆发，以政府层级体系为核心的福利
7、国家日益暴露出严重弊端，政府部门规模过于庞大、机构臃肿、经济上财政赤字，政府的权力基础开始动摇，政府由于过于官僚化、反应迟钝而遭受合法性危机，”国家治理经济、解决社会问题的能力和合法性受到严重质疑。国家把自己的意愿强加给社会的能力受到具有内聚力的政策网络的挑战。9。政府不再被视为解决问题的有效途径，甚至被归结为产生问题的根源。叫国家不得不寻求替代性策略，对传统治理模式予以变革。在新自由主义思潮的影响下，撤切尔政府开始对强大的中央政府集权模式进行反思，寻找替代性的解决机制，其中最重要的举措是通过市场化和私营化等方式，缩小政府作用的范围，同时通过公共部门和私人部门的伙伴关系来提供以往由政府垄断性供
8、给的公共服务。罗德罗兹(Rod Rhodes)把强大的中央政府主导的英国模式称为威斯敏斯特模式(westIIIinstermodel)。他认为，治理理论正是要超越这一传统模式，弱化国家的控制能力。治理理论兴起的背景是传统上以政府为最主要行动者、以层级制为主要组织特征的治理模式面临的困境。12 3以自上而下的命令和控制为核心的科层体系曾被认为是政府部门最有效的组织机制。马克斯韦伯和伍德罗威尔逊这两位公共行政学的奠基人都把层级结构视为政府行政系统最理想的组织模式。在韦伯看来，理想的官僚制应该遵循等级原则，上下级之间有着严格的等级关系，上级对下级的命令和控制、下级对上级的服从，被视为官僚制最基本的特
9、征之一。副威尔逊的观点与韦伯一致，他认为，完美的行政组织建立在两个条件的基础上：一是拥有受过专业训练的公务人员，二是能够把这些公务人员按照不同的层级有序组织起来。刮英国、荷兰等国的实践表明，以政府为最主要行动者、以层级制为核心的组织模式存在一定的局限，例如政府规模过大，行政效率低下，难以对公众需求做出及时回应，运作成本高昂等。在重重危机面前，政府作用的范围该如何收缩?公共服务的供给方式该如何变革?这是治理理论关心的核心问题。二、变化中的政府角色：平等参与者还是独特行动者?从总体上看，治理理论主张改变政府作为单一行动者的服务供给模式，强调政府与私人部门和志愿部门形成伙伴关系，政府不再以强制性权力
10、直接干预自组织的治理网络，但在政府具体的作用方面，学者们有着不同的理解。有些学者主张政府与其他社会行动者一样，只是治理活动中一个平等的参与者，国家权力应该不参与或最低限度参与治理过程，治理网络主要依靠多元行动者的自组织。有些学者则主张更为积极的政府参与，认为政府治理结构的转型并没有过多削减政府权力，政府仍在主导着治理网络。有些学者甚至强调国家的不可或缺性，认为国家具有独特的资源优势，可以通过政府弥补自组织失灵。(一)政府：从垄断性行动者到平等参与者90vemance一词有着悠久的历史。杰索普研究认为，英语中govemance可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操
11、纵，其含义与govemment交叉。副罗兹研究表明，在1980年代之前对英国政府的研究中，govemance是govemment的同义词。刨学者们从1990年代开始逐渐赋予治理一词新的含义。目前学术界对治理的兴趣，主要源自于用它来指代20世纪末期国家作用的变化。马赛厄斯利文斯(Matthias Lievens)进一步明确区分了govemment和govemance两个概念。他认为，govemment是指国家在主权和领土范围内对权力的运用模式，而90vemance则是指运用公共和私人行动者组成的网络来处理具体问题，不再使用强制性权力。m 3罗兹把学术界对治理的多样化理解归结为六种类型：一是最低限
12、度的国家，二是法人组织的治理，三是新公共管理，四是善治(good govemance)，五是社会一控制系统(socialcybemetic)，六是自组织的网络。社会一控制论最初由荷兰学者简库伊曼(Jan Kooimall)提出。副罗兹本人即是自组织网络思想的倡导者。纠他认为，治理具有如下特征：第一，组织之间的相互依赖关系。治理是比统治更宽泛的概念，它包括非国家的行动者。第二，网络成员之间的持续性互动。网络由多个相互独立的组织构成，这些组织需要交换资源(包括资金、信息、专门技能)，各成员之间存在着共同的目标。第三，博弈性互动。这种互动根植于信任，并受到网络成员共同协商认可的规则约束。第四，网络具
13、有高度自主权，是一种自组织形式，不需要对国家权力负责。203 中文译本把罗西瑙主编Govemance without Govemment一书译为没有政府的治理是不正确的。罗西瑙在他的论述中并没有排除政府参与，而是强调没有单一的权力中心、不使用强制性力量。2016年第12期 总第378期 119万方数据殄他山之石罗兹的治理理论并没有完全排斥政府参与，而是指在网络中包括了政府以外的行动者，同时，网络具有高度自治性，国家并不处于一个具有特权的、至高无上的地位，只能间接地对网络进行管理，不再以强制性权力参与网络。治理意味着国家最低限度的参与。罗兹把网络看作一种治理结构，一种对市场和层级制的替代机制。罗
14、兹的这一看法受到组织理论家沃尔特鲍威尔(walter Powell)的影响。口刈英国政府通过设立执行机构、非政府公共机构(NDPB)、准政府组织，鼓励发展公私伙伴关系，创造了复杂的政策网络。罗兹认为，“治理是对网络的管理”。旧1但他的这一提法并非原创。荷兰学者基科特就曾把公共管理界定为“对复杂的组织问网络的管理和治理”。口副英国学者约翰弗兰德(John Friend)、约翰鲍尔(John Power)和克里斯叶利特(chris Yewlett)、瞄。德国学者肯尼思汉夫(Kenneth Hanf)和弗里茨沙夫(Fritz scharpf)、刈美国学者罗伯特阿格拉诺夫(Robert Agranof
15、f)的研究口叫也蕴含了这一思想。格里斯多克(GeHy Stoker)看法与罗兹相似，认为治理过程包括一系列来自政府但不限于政府的行动者。相对于传统的政府管理模式来说，在治理过程中参与者更为多元化，而且行动者自治程度很高，实行自我治理。政府更为分权化，作用范围有所收缩，允许社会中存在相对自治的行动者网络。政府不再依赖权力，不再通过命令或权威来达成目标，而是使用新的工具和技术来掌舵和指引。幢川约普科彭简(Joop Koppenjan)和埃里克一汉斯克利金(蹦kHans Klijin)把治理网络界定为“相互依赖的行动者之间或多或少稳定的社会关系模式，这些社会关系模式是围绕着政策项目形成的，并随着一系
16、列的博弈活动而维持和改变。”旧8。治理网络通过政府、企业、非营利组织之间的关系来制定和执行公共政策，网络中的行动者以相互依赖为基础，通过协商而不是权力来进行互动。治理是指政府在存在多元行动者的情境中运行，并且政府是采用水平化而非纵向层级的方式来加以管理。”1科彭简和克利金的治理网络理论并没有把政府排除在外，但他们没有把政府当作一个具有强制权力的特殊行动者加以对待，而是强调政府与其他行动者基于平等地位的沟通协调过程。托尼博瓦尔德(Tony Bovajrd)持相似的观点。他指出，“在公共治理范式中，各行动者之间的相互关系发生了变化，决策与责任不再只是政府的事，而是由网络内各主体共享”。口驯菲利普施
17、米特(PhilippeSchmitter)把治理看作各个行动者借助相互协商与合作来制定与执行政策、解决问题与冲突的机制。治理的结构安排是水平的，各个公私部门行动者在地位方面没有差异，同时，该治理网络是开放的而不是封闭的，具有很强的可进人性。u以上学者关于治理有着相对一致的理解：首先，治理意味着在解决公共问题的过程中，政府不再是唯一的行动者，而是多元行动者构成的复杂网络。政府正从传统科层制纵向层级结构向水平网络结构转型，这是治理理论的一个重要论点；其次，治理意味着政府不再依靠强制性权力单方面采取行动，而是把政府权力向非政府行动者转移，政府只是最低限度地参与网络，只是一个普通行动者，而不具有超越其
18、他行动者的特殊权力，但他们并没有完全排斥政府参与。(二)作为独特行动者的政府罗兹的治理理论具有一定的矛盾性。一方面，他强调国家对政策网络最低限度参与、强调网络的自治性，但另一方面，他又担心英国政府的治理结构从威斯敏斯特模式向政策网络转型会削弱政府采取有效行动的能力，导致英国国家空心化。”纠“空心化的国家”(thehollow state)概念最早由美国学者彼特斯使用，b列但罗兹拓宽了其内涵和外延。在罗兹那里，“国家空心化”有四方面的含义：(1)私营化并限制公共干预的范围和形式；(2)中央和地方政府减少职能，把部分职能转移给替代性的服务提供系统(例如执行机构)；(3)英国政府把部分职能转移给欧盟
19、；(4)通过新公共管理限制公务员的自由裁量权，强调对公务员进行管理上的问责，更为明确地区分政治与行政，使政治上的控制更为明晰化。英国在改革过程中，中央政府不断向欧盟、苏格兰、威尔士和北爱尔兰分权，影响了政策法令的执行。公共服务外包、市场化和网络化以及执行机构改革，使得公共服务的组织系统碎片化，减少了政府对政策执行过程的控制，政府难以对复杂的组织网络进行掌舵，也难以应对政策网络中的问责问题。对企业、非营利组织等行动者的依赖，削弱了政府采取有效行动的能力。分权化改革虽然有利于规避集权体制的弊端，但同时降低了政府的协调和计划能力。因此，层级制、市场与网络治理都存在失灵的可能。乔纳森格里克斯(Jona
20、than Grix)和莱斯利菲尔波茨(Lesley Phillpots)通过对英国体育部门中郡级体育部门伙伴关系的经验研究，对罗兹的国家空心化理论提出了质疑。4 o他们认为，英国体育部门从表面上看政府确实与执行机构、非政府公共机构、协会、慈善组织等非营利机构建立起了伙伴关系，但仍然存在着明显的层级权力结构。政府通过设定政策目标、问责机制、绩效管理、标杆管理、审计与监督机制、权力制衡等新管理技术，约束着对其存在资源依赖的其他组织的行动。中央政府通过一系列的控制策略和机制保证地方层面的政策执行。英国的体育政策仍然是政府主导的，没有出现罗兹所说的国家空心化现象。基于对英国体育部门的经验研究，他们提出
21、了“非对称性网络治理”的概念(asymmetrical network 90vemance)，来概括政府与其他组织之间非对称的权力关系。在非对称性网络治理模式中，政府起着主导作用，中央政府对政策制定和实施高度控制，政府拥有更大的权力来设定政策目标，并建立一套严密的控制机制监督和管理网络中120 2016年第12期 总第378期万方数据的其他组织，而网络中的其他组织则处于对政府的依赖状态，并不具有与政府同等协商的地位。罗伯特阿格拉诺夫(Roben Agranoff)在网络对政府的影响上与罗兹存在不同看法。他认为，尽管网络正在改变政府的层级模式，但只是在有限程度上改变。“网络只是以最微弱的方式改变
22、了国家的边界；它们并没有以任何方式替代公共官僚制。”旧副网络化治理的兴起以及非营利组织、企业组织的参与，在一定程度上影响了政府的行动过程，但这种影响是有限的。在公共管理网络中，联邦政府、州政府和地方政府官员通常处于网络的核心，或是几个处于网络核心地位的关键行动者之一。由于政府官员掌握了立法、管制、资金方面的关键资源，很难被边缘化。在网络化治理中，通常是政府机构在政策层面做出最终决策，政府可以通过合同条款、贷款条件等政策工具对合作者进行紧密的控制。凯瑟琳多米特(Katharine Dommett)和马修弗林德斯(Matthew Flinders)研究了英国政府20102014期间对非政府公共机构
23、(NDPB)的管理变革。H6他们认为，自2010年5月以来，内阁办公室明显强化了内阁、主管部委对公共机构的监督和控制能力。内阁办公室正在出台一系列规则，例如公共机构法、内阁办公室控制指南等，减少公共机构的自由裁量权和自治权。多米特和弗林德斯认为，这些改革举措是政府的权力中心对其他组织予以反击，是一个权力向内阁及主管部委重新集中化的过程。多米特和弗林德斯的研究验证了格里克斯和菲尔波茨的非对称性网络治理理论。虽然英国从1980年代开始市场化、执行机构化(agencification)改革，但最终控制权仍然保留在政府手里。政府在规则制定、资源、法定权力等方面，仍拥有其他类型组织所不具有的独特优势。英
24、国公共部门从网络化、市场化、私营化到政府权力中心反击的过程，也再次提醒我们，“国家并非仅仅是组织环境中的众多行动者之一，国家由于具有合法性强制能力，因此是一种十分独特的行动者”。3值得注意的是，权力向内阁及主管部委重新集中的过程，并不意味着英国政府会回到大政府和强政府时代，而是展示出了政府在确立博弈规则、影响公私合作关系方面的最终控制权。有些研究网络治理的学者强调了政府的独特作用。研究者发现，网络中存在多个行动者，需要个人或组织对网络进行协调，“一个能力很强的集成者能够协调各种活动、处理各种问题，并保证高质量的服务供给，它是一个设计完美的网络中关键的组成部分”。副迈克尔劳利斯(Michael
25、Lawless)和丽塔摩尔(RitaMoore)、【3刘默纳曼德尔(Myma Mandell)1把对网络进行协调的行动者称为“网络经纪人”(a network bro-ker)，凯思普罗文(Keith Pmvall)和布林顿米尔沃德(Brinton Milward)则称之为“网络管理组织”。一史蒂芬戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉姆埃格斯(William Eggers)认为，协调网络可以有三种选择：一是政府自身作为网络管理者；二是把所有的协调和管理任务委托给一个承包商；三是雇佣一个第三方组织协调整个网络。他们明确地强调了政府从层级制转变为网络治理后的角色定位。H纠在构建网
26、络之初就应该确定政府职能，在网络化治理过程中，政府也应该发挥多种功能：(1)政府应该永远保留制定政策的权力；(2)政府官员或政治家是网络的激活者。政府可以设计网络，政府有权通过补贴或合同形式提供小笔资金，吸引潜在参与者的注意力，鼓励多元行动者形成网络。政府可以利用人力资源或技术资源激活一个网络所需要的各种资源；(3)政府权威是形成网络的一种重要资源，政府可以有效利用召集不同行动者的权力，围绕重要的公共事务，为组织和个人提供合作机会，促使通过协商达成共识。在网络化治理时代，政府应该发展一系列新的核心能力，尤其是构思网络、设计网络和促进网络各方沟通和知识共享的能力。阿格拉诺夫和迈克尔麦奎尔(Mic
27、hael McGuire)强调了政府对网络进行管理的能力。“对于美国航空航天局、能源部以及全球各级政府来说，政府管理网络的能力与管理公共雇员的能力，将会对机构运行的成败产生同等重要的影响。那些很少或者根本就没有能力管理其合作伙伴的政府，根本就谈不上靠自己的能力来提供服务。”m他们认为，当政府面对网络化的环境时，需要不同于以往的管理能力，政府除了需要具有制定计划、编制预算、安置人员等职能之外，还需要精通激活、安排、稳定、集成和管理网络的技能，政府官员应该具有谈判、调解、风险分析、建立信任、促进合作和进行项目管理的能力。1唐纳德凯特尔(Donald Ket-t1)提出了类似的观点，他分析指出，传统
28、的公共行政是以层级权威为基础的，全球化和分权化对美国政府的层级制造成了挑战。在治理转型过程中，政府不仅要增强结构的适应性，把横向水平系统与纵向层级系统予以整合，而且要提高治理和问责能力，采取新的策略来对公共项目进行有效管理。H5相对于罗兹来说，皮埃尔和彼特斯更为积极地看待政府进行持续治理的能力。1在他们看来，治理理论中国家最重要的转变，就是从以往的直接控制转为间接施加影响。4叫政府确实没有再以传统的命令和控制方式治理社会，但政府仍然有能力参与治理过程，而且应该在治理中处于中心地位，没有任何其他机制能够替代政府在民主社会中的作用。政府参与某些活动必不可少，甚至比过去更为必要。国家与社会网络之间并
29、不是替代关系，而是可能合作共赢。最有效的治理形式必须既有强大的国家又有发达的社会网络。如果所有成员之间能够达成一致，志愿行动网络也许可以解决某些问题，但当不能达成一致时，网络就难以应对公共问题。而政府在解决冲突、分配资源方面具有相对优势，有能力解决更为困难的问题。他们认为，尽管2016年第12期 总第378期 121万方数据他山之石近几十年来，越来越多的社会行动者参与公共治理过程，但政府在四方面仍是支配性的行动者：(1)为社会阐明共同目标并确定优先权。在治理网络中，虽然成员可以通过协商形成共同目标，但不能为更广范围的群体设立目标。政府可以通过合法程序和决策方式，为社会确立目标。政府的这一独特优
30、势是其他组织不具有的。这是政府在治理中的首要任务，也是最实质性的任务；(2)保持一致性。政府(尤其是更高层级的政府)具有更广阔的视野，并能够平衡各方利益，在保持目标的一致性和协调性方面具有优势。网络和市场虽然也可以通过协调机制帮助达成一致性，但缺少发展更为总体性目标的途径，这限制了它们相对于国家的协调能力；(3)掌舵。政府通过与社会行动者合作，促使社会达成预定目标；(4)问责。政府创造相应的机制让参与治理的行动者为其行动负责。莱斯特萨拉蒙(Lester Sal锄on)认为，新治理(theNew Govemance)与传统公共行政理论的根本区别在于政府采取公共行动的工具的变化。新治理把关注点从政
31、府组织的内部运作过程转向多元行动者参与的网络，强调公共部门和私人部门之间的合作关系。随着社会复杂性的增加，需要对社会、经济及政治予以整合，在这个过程中，政府的作用更为重要。政府是各种组织和部门互动规则的守护入。基于公众对政府作用的质疑，政府不可能再依靠传统模式采取行动，政府也不太可能承担政府再造理论倡导的掌舵职能。尽管政府在合法使用强制性权力方面处于垄断地位，但缺少权威来把自己的意愿强加给其他行动者。在第三方治理中，行动者之间是相互依赖关系，而不是层级关系，这限制了政府的掌舵能力。萨拉蒙认为，在多个行动者合作解决公共问题的新系统中，政府应该是平衡轮，其功能在于激发对伙伴关系的需求，在最初设计公
32、共行动方案中发挥作用，并确保在合作体系中能够有效体现公共价值，防止公共权力被滥用。杰索普对治理理论并不如罗兹那么乐观，他认为，治理机制与市场或政府一样也存在失灵的可能。1在他看来，自组织治理中多元行动者有时难以通过沟通和谈判达成一致意见，难以形成共同目标，还经常面临合作与竞争、开放与封闭、可治理性与灵活性、问责与效率之间的两难困境。多元行动者的自组织治理需要合作与共识，但过于强调合作会抑制竞争及创造性。自组织治理需要保持网络的开放性，但又不得不为了对有限的合作者进行有效协调而实行一定程度的封闭。组织之间的相互依赖会增加问责的难度，为了提高效率需要分清彼此的责任，但责任过于清楚又不利于高效率合作
33、。杰索普强调通过对“自组织的组织”这种元治理(metagovemance)的方法摆脱治理困境，包括制度设计、产生愿景、促进不同领域的自组织及在多元目标之间达成一致等。杰索普认为，国家在元治理中发挥着重要作用。国家提供了治理的基本规则，保证不同治理机制的兼容性。在杰索普之前，诸多学者强调了国家在制定规则中的重要性。例如社会学家塞缪尔艾森斯塔德(shmuel Eisenstadt)认为，政治体系的重要活动，就是决定社会的基本目标和制定维持社会秩序的一般规则。1经济学家道格拉斯诺斯(Doudass Nonh)曾指出，国家存在的目的之一就是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。从以上分析可以看出，治
34、理理论强调政府与私人及志愿部门的合作、强调政府不再依靠命令和强制手段直接干预，但关于政府在网络治理中如何发挥作用，还存在一些分歧。我们可以把治理理论中的政府作用视为一个连续谱。在连续谱的左端是以罗兹为代表的治理理论，这派理论家强调网络的自组织、强调国家只是一个平等参与者，只能最低限度参与网络活动，具有较为明显的去国家化倾向。连续谱的右端是杰索谱为代表的另一派治理理论，强调自组织治理失灵的可能性以及国家作为独特行动者在矫正治理失灵中不可或缺的作用。治理理论关于政府作用的观点并不一致，而是存在一定差异性。三、结论政府作用是社会科学研究的中心议题之一。治理理论观察到了政府后撤的过程，强调在解决公共问
35、题的过程中，政府与社会行动者的合作关系，强调通过网络的自组织治理替代层级制度，这是其理论创新和独特之处。但总体来看，这一理论视角仍然过于粗糙，处于杰索普所说的前理论阶段。21首先，治理理论在分析政府作用时，缺乏与已有知识谱系的关联。政府与市场、国家与社会、国家能力、社会网络理论，都是社会科学中已经相对更为成熟的理论，关于国家作用和网络研究已经积累了丰富和系统的知识，但治理理论的文献中，很少看到该理论与前人已有研究的承继关系。治理理论不应是飞来奇石，而是应该把其理论建立在政治学、经济学、社会学关于国家研究的知识传统之上，才可能发展出逻辑严密的理论体系。其次，治理理论在基本概念和理论取向上缺少共识
36、。学者们在“治理”这个基本概念上都存在分歧，在分析政府作用时也缺少分析工具，对政府后撤、政府与社会行动者的合作过程、网络治理的运作机制等重大问题缺少深入研究，缺乏逻辑一致的理论命题。其三，治理理论缺乏经验研究的支撑。该理论更多是一种宏观层面的观察和思辨，更多是规范层面探讨政府应该如何，而对政府的实际运作过程缺乏深入研究。罗兹对英国改革过程的分析没有以坚实的实证研究为基础，而是宏观层面的感性观察。格里克斯和菲尔波茨、列多米特和弗林德斯讲1开始通过实证研究来检验罗兹的观点，这是一个很好的开端，但他们的研究在规范性、深入性和严密性程度方面与社会学、政治学和经济学的经验研究相比，还有一定差距。格里克斯
37、和菲尔波茨曾评论道，“粗枝大叶地从总体上理解政策领域的结构变革，会难以解122 2016年第12期 总第378期万方数据他山之石蘑氆硪圉氟臻篱熙释中央政府在某些政策领域对政策设计和产出的高度控制”，垆副他们强调有针对性地考察具体政策部门，在经验研究基础上探讨政府作用，这是对治理理论现有研究方法很重要的警醒。在研究取向上，埃利诺奥斯特罗姆的研究方法和构建理论的方式值得治理理论学者借鉴。中国是一个研究政府作用转型的重要样本。中国正处于经济、社会和政治体制转型的关键期，政府与市场、国家与社会的关系正在发生重大变化。这就要求研究者在运用治理理论分析中国现象时，克服该理论在研究方法和理论建构上的局限性，
38、通过对具体政策领域坚实的实证研究，发展出解释中国治理转型的理论模型，推进治理理论的发展。辔参考文献1RAW Rhodes Understanding Govemanee：TenYears 0nD，苫on拓oiDn Sfdi，2007(8)2Bob JessopThe Rise of Govemance and the Risks ofFailure：the Case of Economic DeVelopment如把m口一如m勘c施f sc如Me知umZ1998(50)p293446Jon Piee and Guy Pete rsG渊m啦cDmpe戈 Jsoc如如s：7Tr吧，ecories
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