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1、云南行政学院学报 2017年第3期基于权力清单制度的地方政府职能转变研究马君昭(平顶山学院政法学院，河南平顶山，467002)摘要：地方政府角色定位不准、部门利益驱使、第三部门力量薄弱以及传统官本位思想是当前推动政府职能转变所面临的突出问题。权力清单制度可以用“问题倒逼”的方式，推动政府角色恰当定位；可以打破部门利益藩篱；加速第三部门发展；改变官本位的理念。因此，推动政府职能转变需要全面清权，厘清政府与市场、社会关系；科学确权，打破地方政府部门利益藩篱；简政放权，给第三部门发展提供动力；通过亮权和限权，传导压力促使公务人员转变理念，为政府职能转变提供内生力量。关键词：地方政府；权力清单制度；政
2、府职能转变中图分类号：D6313 文献标识码：A 文章编号：1671-068l(2017)03-108-06作者简介：马君昭，男，河南南阳人，平顶山学院政法学院讲师，研究方向：地方政府改革。推动地方政府职能转变是实现我国行政体制改革的关键，它对于服务型政府建设和实现地方政府治理现代化均有重要意义。一、政府职能转变问题的研究现状关于政府职能转变问题的研究，学界这些年一直都在向前推进并取得丰硕成果。通过对近五年公开发表的文献梳理，笔者认为具有代表性的观点有：陈天祥、李倩婷从行政审批制度改革变迁的角度，分析了1999年以来行政审批项目的变迁，发现自启动行政审批制度改革以来，中国政府职能大幅缩减，但政
3、府职能转变远未完成；政府职能结构重经济轻社会明显，集权式治理模式未根本改变；政府职能转变是一个自上而下的过程，地方的自主性不足；中央重范围调整和地方重管理方式转变的职能转变模式，使改革的空间范围小。陶庆以上海自贸区建设的若干困境为例联系中国(上海)自由贸易试验区建设实际存在的若干困境，认为只有啃“国有”机构既得利益与垄断利益等“硬骨头”，才能真正解决“问题”，实现政府职能转变等制度创新。唐大鹏等从公共经济学的视角，结合公共经济学、委托代理等理论，对政府职能转型进行经济学分析，并在这一过程中对政府职能转型与公共部门内部控制的内在关系进行界定，在坚持将市场作为经济调节的决定性因素的前提下，强化内部
4、控制体系对于政府职能转型中经济权力运行的约束和制约作用，积极探索政府职能转型中公共部门内部控制的实施路径。任维德基于行政区划改革，探寻行政区划体制改革与地方政府职能定位、转变的相关性，开展以行政区划体制改革推进地方政府职能定位和转变的研究。孙晋从经济法视角对政府经济权力边界进行研究，认为必须对政府干预市场行为进行公共利益衡量与维护，利害关系主体参与相关法律和政策制定，对政府经济权力进行实体法约束和程序收稿日期：201612一18+基金项目：国家社科基金项目“中原经济区城乡互动机理、模式与路径研究”(12CJLD73)。陈天祥，李倩婷：从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变基于199卜201
5、4年的数据分析，中山大学学报(社会科学版)2015年第2期。陶庆：问题倒逼与政府职能转变一以上海自贸区建设的若干困境为例，经济体制改革2015年第6期。唐大鹏，李怡，周智朗，王璐璐：公共经济视角下的政府职能转型与内部控制体系构建，宏观经济研究)2015年第12期。任维德：基于行政区划改革的地方政府职能定位与转变研究，内蒙古社会科学(汉文版)2014年第12期。108万方数据马君昭：基于权力清单制度的地方政府职能转变研究法审查、矫正与救济。王浦劬从国家治理现代化的崭新角度和认识高度出发，审视和省思了转变政府职能的功能意义、目标定位、本质抓手、践行思路、法治路径和实现机制等基本理论问题。王玉从转变
6、政府职能与完善政府权责体系人手进行研究，认为破解转变政府职能、完善政府权责体系的发展瓶颈，需要从改变权力格局、创新行政理念、重构社会文化、培养法治思维等方面进行综合性改革，实现从政府权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。通过以上的研究可以发现，目前专家学者们针对政府职能转变问题的研究呈现多元化的趋势，尤其他们从不同的视角出发各有侧重，的确有很大启发，但是对权力清单制度和政府职能转变的关系进行的研究不多。党的十八届三中全明确提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。权力清单是按照一定分类标准，对政府及其部门行使的行政职权名称、依据、实施主体、流程
7、等重要信息进行梳理，逐项列举形成的清单”。权力清单制度实施为地方职能转变提供了一个新的路径和推力，基于权力清单制度来探讨地方政府职能转变不仅是一个具有现实意义的理论问题而且也是一个具有理论意义的现实问题。那么当前影响我国政府职能转变的因素是什么?行政权力清单制度和政府职能转变的关系如何?如何构建权力清单制度来推动政府职能的转变?笔者将针对此问题进行探析，并提出转变的思路。二、当前地方政府职能转变面临的突出问题中共中央在党的十八届三中全会上强调，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。这说明到目前为止政府职能转变的问题还没有真正
8、解决，还需要进一步的研究，尤其是要探究现存地方政府政府职能转变面临的突出问题。(一)地方政府角色定位不准回顾三十多年我国政府改革的历程，可以发现我国政府职能发生两个重要转变：其一，为了与市场经济产生、发展和完善相适应，我国政府职能逐渐从以政治职能为主转到偏重经济职能；其二，新世纪以来由于地方政府片面的强调经济职能致使环保、安全、教育、医疗等社会问题日益突出，我国地方政府职能开始由经济职能为主向社会管理职能转变。政府职能从政治职能向经济职能转变、由经济职能向社会管理职能转变与政府角色定位有关，但并不是说我国地方政府角色就恰当定位了。一方面，政治职能、经济职能和社会管理职能的表述太过宏观，它只能原
9、则性的引领政府职能转变的方向；另一方面，政府职能转变包含的内容很多，譬如：机构设置、权力调整、政企关系、政社关系、政事关系以及政府与市场关系等等。而这些关系相对来说更具体，更需要对政府角色进行恰当的定位。否则，政府职能转变就很难成功。就以前些年政府机构改革来说，前后几次改革总是跳不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈，究其原因就是没能给政府角色恰当的定位。(二)地方政府部门利益驱使改革开放以来，在中央与地方的关系上权力下放是主要的趋势，中央对地方的分权既有行政性的也有财政性的。这一方面调动了地方的积极性，另一方面让让一些政府部门凭借所拥有的权力获得了大量的既得利益。而一旦这些既得利益得以固化，就
10、会成为政府职能转变的阻碍因素。显而易见对地方政府部门及其人员来说，转变职能往往意味着对其拥有的权力及权力背后凝聚的资源进行调整，由此肯定会影响到既得的利益，阻碍政府职能转变就是理所当然的了。中国行政体制改革报告(2014-2015)课题组在调查问卷中设计了这样的问题：简政放权、激活市场和社会活力改革中有可能遇到的最大阻力是什么?排在第一位的答案是“部门利益作祟，有的把权力变成与民争利的工具”，认同此观点的有271人，占比近六成。2013年7月习近平总书记在武汉召开座谈会时指出，“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，孙晋：经济法视角下政府经济权力边界的
11、审读一以政府职能转变为考察中心，武汉大学学报(哲学社会科学版)2014年第2期。王浦劬：论转变政府职能的若干理论问题，国家行政学院学报)2015年第1期。王玉：逻辑与路径一转变政府职能与完善政府权责体系，理论探讨2014年第1期。孙柏瑛，杨新沐：地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索，行政科学论坛)2014年第6期。佚名部门利益称地方政府改革最大阻力京华时报20150426109万方数据马君昭：基于权力清单制度的地方政府职能转变研究突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力”。习总书记的讲话深刻揭示了当前改革过程中的深层次问题，地方政府职能要想取得根本转变也
12、必须打破地方政府部门固化的利益。(三)第三部门力量薄弱自上世纪80年代以来，中国第三部门正日益成为我国社会发展的重要力量，我国的第三部门正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核心地带渗透。正是第三部门的积极作用，为我国实现政府职能转变提供了现实的可能性。在过去计划经济时代，政府包办企业社会直接指令各项事务，导致政府机构规模庞大，职能繁杂。市场经济要求政府转变管理方式，由过去的“全能政府”改为“有限政府”，由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”模式转变。这样政府必须将做不了、做不好而且原本属于社会承担的一些职能剥离出去。那么剥离出去的职能必须要有承担者，这就需要第三部门去完成。而现实情况是，
13、由于我国第三部门发展中还存在政社不分、监督机制不完善、资源不足、人才匮乏等问题这导致承接政府职能的能力不足。而第三部门发展能力不足也将使政府职能转变的成功率大大降低。三、构建权力清单制度的逻辑进程权力清单制度是以规范政府行政权力为中心的一项制度，目的就是让地方政府的职权配置更加优4-1=，职权边界更加清晰，职权运行更加公开，职权监管更加到位。权力清单制度一般包括清权、确权、亮权和限权等环节，探讨不同环节的逻辑关系将是构建清单制度所不可回避的内容。(一)清权是构建权力清单制度的逻辑起点清权是对行政权力的主体，也即地方政府及其职能部门所拥有的权力进行全面梳理，厘清拥有行政权力的家底。也只有摸清了自
14、身所拥有的权力才能为确权做好铺垫，因此从思维的逻辑进程看，清权是构建权力清单制度的逻辑起点，是切人点。在清权环节，需要注意以下两个问题：其一，清权要求地方政府部门及其行政人员实事求是，一切从实际出发。权力主体要根据部门已拥有的权力状况据实清查，特别是不能因为部门或个人既得利益而故意漏查、瞒查。其二，清权的主体应合理安排。推行权力清单制度是政府部门进行的自我改革，在真正清权的过程中，可能会只站在部门立场上产生自利行为很难果断清理模糊不清的行政权力，“一个充分发展的典型政治人格总是以公共利益为名，在充满公共事务的世界中实现他的命运的。他总是打着集体利益的旗号，把私人动机转移到公共事务上面”。(二)
15、确权是构建权力清单制度的关键确权是在清权的基础上，根据合理、科学的标准把地方政府及其职能部门拥有的权力确定下来，明确政府到底该做什么，真正做到“法无授权不可为”，确权是构建权力清单制度的关键。确权需要依法进行，要有足够的法律依据，现行的法律法规将为其提供合法性的源泉。权力清单来源于对现行有效的法律(主要是行政法规)进行的清理。权力清理一般不直接涉及对法规的修改、补充或废止的问题，而是在遵循现行法律的基础上，对现行法律进行分析、整理而列出相关权力。(三)亮权是构建权力清单制度的承诺在政府部门权力确定后，就进入亮权环节。亮权就是行政权力公开，向社会公众公开政府部门所拥有的全部权力，就是晒权力家底。
16、权力公开有利于实现权力运行的规范4-1=，更重要的是有利于满足公众的知情权。通过亮权可以让“权力在阳光下运行”，真正实现权力运行规范化、程序化、公开化。亮权具体来说应包括：其一，每个单位、每个职位的基本状况、基本职能以及所依据相关的法律法规；其二，要对部门和职位所拥有的权力，以列举的方式进行细4-1=。其三，权力清单实施根本目的还是便民、利民，因此权力公开还应按照“规范运行、便民高效”的原则，公开各类行政权力的所属机构、服务期限、联系方式、运行程序，并编制相应的流程图。(四)眼权是构建权力清单制度的保证限权是对政府部门以及公务人员运用行政权力进行的行政行为进行监督。英国阿克顿勋爵说过，“绝对的
17、权力导致绝对的腐败”。因此为了防林孝文：地方政府权力清单法律效力研究，政治与法律)z005年第7期。哈罗德D拉斯韦尔：政治学一谁得到什么?何时和如何得到?，杨昌裕译，北京：商务印书馆，2005年版，第1I页。陈向芳，邓薇：权力清单制度评析及完善一以制度价值为研究视角，广东行政学院学报)z005年第6期。110万方数据马君昭：基于权力清单制度的地方政府职能转变研究止滥用权力，必须划定权力边界，对权力进行监督。监督内容是检查二者行政行为是否符合权力清单制度规定，是否有效的履行了规定的职权和职责，是否依法行政和廉洁行政。监督目的是根据“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，对目前乡(镇、街道)、县
18、(区)、市政府及政府职能部门行使的行政权力进行全面进行全面监督，进一步转变政府职能，强化权力运行制约监督，提高行政效能。四、权力清单制度对地方政府lI,q能转变的现实价值(一)有利于以“问题倒逼”的方式推动地方政府角色恰当定位党的十六大报告明确提出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，十八届三中全会要求加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。从中我们可以知道要对政府角色进行恰当定位需要正确处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系，但是怎么处理它们的关系是一个棘手的问题。权力清单制度会以“问题倒逼”的方式处理政府、市场、社会之
19、间的关系。从逻辑上说，权力清单制度的构建一般要经过清权、确权、亮权、限权等几个阶段。尤其是在清权和确权阶段会x,l-政府拥有的权力名称、数量、性质、行使的主体等方面进行明确的规定。我们知道一级政府拥有一级职权，然而政府拥有的权力性质归根结底是由其承担的事务的属性所决定的。譬如：公共物品一般是由政府作为供给主体，私人物品市场是提供的最佳方式。而搞清了事务的性质其实也就抓住了处理政府边界的关键，因Jtl：权力清单制度通过清权和确权，有助于政府弄明白到底哪些该管?哪些不该管?避免出现政府“缺位”、“错位”和“越位”的问题。(二)有助于打破地方政府部门利益藩篱加速政府职能转变权力清单制度可以通过清权，
20、对政府部门所拥有权力进行清查制定清单目录使政府权力明晰化、有限化；通过确权，使政府权力的大小、触及的领域有了明确的边界；通过亮权，使权力清单公布于众，让权力在阳光下运行避免暗箱操作；通过限权，“以权力监督权力”、“以权利监督权力”给权力带上枷锁使权力运行规范化。可以说，权力清单制度实施的过程就是政府部门利益调整的过程。只有规范好权力、管理好权力，明确了政府权力的边界才能从根本上打破政府部门权力背后既得的利益链条，搬掉阻碍政府职能转变的“拦脚石”。(三)促使第三部门发展提高政府职能转移的承接力社会发展的实践已经证明，市场在向社会供给公共物品或公共服务上具有内在的缺陷，单纯的市场手段不能实现社会资
21、源的最优配置，会出现市场失灵；同样，仅仅依靠政府有形的手，也不能充分满足公民的利益需求，会出现政府失灵。市场失灵需要政府干预，而政府失灵为第三部门的发展壮大提供了现实的依据。第三部门自身具很强适应性、效率性，能承担起传统上由政府承担的许多职能，能弥补政府失灵现象。当前制约第三部门发展的主要因素是政府干预过多，譬如：在机构编制、人员任免、出资人股等业务管理的各个方面都要受上级主管单位的直接管理，具有明显的政府化色彩，独立能力差，自治程度低。要推动第i部门的发展，当前急需理顺政社关系，提高第三部门发展内在动力。对政府来说基本路径是简政放权，还权与民。权力清单制度有助于政府理清权力关系，审视权力，把
22、本应属于第三部门的权力剥离出去，真正为第三部门的发展松绑、提供助力。(四)使地方政府更新理念提高职能转变的内在动力公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，由此政府公职人员也是经济人。作为一个理性的经济人，他会千方百计地追求自身利益最大化，在权力的使用中总是会首先做出利己的安排。在传统的官本位理念下，掌握公权力的政府公职人员其实就是理性经济人。在经济人的利益驱使下，以权谋私、权力寻租、贪污腐败、权力被“异化”等问题就在所难免。权力清单制度的构建使政府公职人员清楚的知道自己权力边界，哪些可为?哪些不可为?根据管理学权、责一致原则，还可以强化公职人员的责任意识，通过权力清单使政府人员来审视权力、敬
23、畏权力。在我国政府一切权力来自于人民的授权，通过制度的构建来改变官本位的理念，树立权为民所赋，权为民所用的新理念。因为政府职能转变最终还要靠各级政府人员去努力，人是组织中最重要的构成要素，而意识决定人1】1万方数据马君昭：基于权力清单制度的地方政府职能转变研究的动机、动机会影响人的行为，所以培养新的权力理念，将提高政府职能转变的内在动力。五、推动地方政府职能转变的路径地方政府职能转变关系着我国行政体制改革成败，是构建法治政府、服务型政府和责任政府的基础。权力清单制度为推动地方政府职能转变提供了突破口和助力，可以加速推动我国政府职能转变。为了使权力清单制度更好地为地方政府职能转变提供助力，可从以
24、下几个方面完善。(一)全面清权，厘清政府与市场、社会关系清权是权力清单制度的逻辑起点，只有x,-l地方政府拥有的权力全面清查，才能厘清哪些权力是政府所有，哪些应该归还市场和社会。要做好全面清权须做好以下两个方面工作。第一，成立清权领导小组，加强组织领导。地方各级政府应构建清权工作的网络体系，成立由主要领导负责，各职能部门骨干人员参加的专门工作小组，实行集中办公。与此同时，要做好小组成员任务分工，明确各自责任，为清权工作顺利进行提供组织保证。第二，构建全面清权的现代咨询系统。咨询系统应该由各类专家学者、熟悉政府部门管理工作的入以及与行政权力具有直接利益的社会公众组成。明确权力的属性相对来说是一个
25、专业性很强的问题，它既需要清权主体拥有相关专业知识又需要具有丰富实践经验，因此清权不能仅仅依靠政府机关，还需要借助“外脑”。咨询系统基本任务应该以占有的大量信息为依据、集中相关领域专家的智慧并借助现代科学技术方法为合理划分权力边界提出科学建议。(二)科学确权，打破地方政府部门利益藩篱权力关系说到底还是利益关系，地方政府部门所拥有既得利益和自身拥有的权力密不可分。当前政府部门既得利益已成为影响地方政职能转变的最大阻力。因此，要想打破部门利益藩篱就需要科学确权，明确部门权力。为了科学确权可从以下几个环节人手。第一，要做好顶层设计，统一标准使权力运行具有统一性。顶层设计是由高层向底层展开的方法，它强
26、调从系统的角度出发，处理好相关构成要素的关系。当前完善权力清单制度，推动政府职能转变需要做好顶层设计，这是由我国府际关系和实践状况所决定的。第二，做好法制建设，使政府部门权力保持相对的稳定性。法律作为正式制度的一种，具有普遍性、强制性和相对稳定性的特点。权力清单本质上是对行政法律法规中有关行政权能的细化、整合和集中，它进一步明确了行政权的范围并将政府权力置于阳光下，具有控制和规范行政权的作用和价值。目前我国权力清单制度实施基本上是以党的文件和政府的通知、意见为主，意见、通知毕竟不是法律，因此对地方政府部门的约束力是不够的。现在需要将地方各级政府部门拥有的权力、行使主体、运行流程、对应责任、监督
27、方式等方面以法的形式确定下来，这既可以避免地方政府部门操作的随意性，又可以提高制度实施的规范性和连续性。第三，要构建权力协调机制，处理好纵向和横向的关系。纵向上可以采取分级管理的措施，地方各级政府权力清单，可经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。横向上确定不同职能部门权力边界，垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构的权力确认，要与当地政府工作部门权力确认相衔接。第四，要构建利益整合机制。可以按照大部制的要求，把职能相近、职责相似部门进行整合，通过机构整合，来打破利益藩篱。济南市天桥
28、区整合工商、质监、食药监部门的职责，组建区市场监督管理局，形成监管执法合力，避免工作缺位、越位。(三)简政放权，给第三部门发展提供动力第三部门发展壮大为地方政职能转变提供了可能，它可以承担地方政府部门原来不能管也管不好的职能。完善权力清单制度，为第三部门发展注入活力可以从下面几方面人手。第一，与负面清单相结合，放松对第三部门管制。在登记管理方面，要简化登记注册程序，降低第三部门设立条件和门槛。在管理方面，要明确管理权限，从制度上明确划分登记管理机关和业务主管机关权力范围，避免出现重复监管。第二，要把培育第三部门与地方政府职能转变联系起来，以承担社会职能为目的，优先发展，培育出一批行业组织、社会
29、中介组织和基层社会管理组织。第三，为第三部门发展提供良好外部环境，加大对第三部门的扶持力王春业：论地方权力清单制度及其法制化，政法论丛2014年第12期。112万方数据马君昭：基于权力清单制度的地方政府职能转变研究度。可以运用财权、税权等为第三部门发展实施政策倾斜，特别是对于那些与社会公共事务提供密切相关的第三部门，政府要给予一定的财政支持帮助其发展壮大。(四)亮权、限权，传导压力促使公务人员转变理念要做到权力公开和权力监督，可从下面几方面人手。第一，与责任清单相结合，做到有权必有责、权责一致。权力清单实施根本目的是便民、利民，要对各级部门和职位所拥有的权力、必须做哪些事情(如各类权力的所属机
30、构、服务期限、联系方式、运行程序，编制的流程图等)，以列举的方式进行细化。与此同时要责任到人，规定不作为或乱作为的问责办法。第二，利用信息科技技术，培育社会监督平台。目前国内各地通行的做法是行政权力清单在各级政府门户网站上公开，这种公开方式太单一，各级政府应不断地丰富权力公开的方式。既要发挥传统媒体传播方式，更要发挥新媒体传播优势，这有助于祛除权力神秘感，构建廉洁、高效的服务型政府、确保行政权力清单制度实施。第三，建立权力清单实施绩效评估制度。通过评估来转变公务人员的传统官本位意识，优化公共服务，提升行政效能。具体做法是在权力清单制度规定的职权和责任基础上，对公务人员实施权力清单制度情况进行评
31、估。重点评估履行法定职责情况，完成重要工作任务情况，工作效率情况，提供公共服务情况以及依法行政、廉洁从政情况。评估结果作为公务人员提拔任用、评先评优、奖励和问责的重要依据。责任编辑：刘强Research on the transformation of local government functions based onpower list systemMa Junzhao(College Politics and Law，Pingdingshan university，Pingdingshan，467000)Abstract：Now the promiment problems of pr
32、omoting the transformation of government functions areobviousFirst，the role of local government is indefiniteSecond，thed interests of the DepartmentThird，the third sector is weakForth，the traditional official standard thinking is to promote the transformationof government functions facing prominent
33、problemsAll of these can be solved by“the forced problemwhich is from thepower list”systemTo promote the proper positioning of the role of the governmentwhich can break the barriers of departmental interests，accelerating the development of the third sectorand changing the idea of official standardTh
34、erefore，to promote the transformation of governmentfunctions needs to remove all the rights；clarify the government and the market，social relations；do agood job in science confirmationSo we can break the barriers of departmental interests，simplifyregime，to provide impetus to the development of the th
35、ird sectorIn order to make th civil change theattitude towards the new situation，revealing and restricting the authority，and the press transmition arethe effective ways，which can provide interol power to the administration of the governmentKey words：local government；power list system；transformation of government functions113万方数据