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1、农村土地制度改革影响深远 农村土地制度改革影响深远 中国农村金融论坛顾问 陈锡文 党的十八届三中全会确定中关于农村的改革任务，是放在健全城乡发展一体化体制机制的大背景下来部署的，大体可以概括为以下十个方面：改革农产品价格形成机制和完善农业支持爱护体系；改革农村土地制度；改革农村集体经济组织产权制度；推动农业经营体系创新；改革农业和农村投资体制；改革农村金融体制；农村行政管理体制和社会管理机制创新；农村社会事业发展和基本公共服务体制改革；健全农村生态爱护和环境治理制度；户籍制度改革和农业转移人口融入城镇。 农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，所以引起了社会各界的普遍关注。推动农村土
2、地制度改革至少会对国家土地管理制度、城乡之间土地资源配置和利用、农业经营体制、农夫土地财产权利等产生影响。 征地制度改革 十八届三中全会确定对征地制度改革提出了五项要求： 允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。其意为：在城镇建设规划区的范围内，假如涉及到符合规划和用途管制的农夫集体经营性建设用地，可能就不再征收，以接着保持农夫集体全部权的状态进入城镇建设用地市场。 在前一条的基础上进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农夫的多元保障机制。 更重要的问题是农地转为非农建设用地后的增值收益如何安排。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、
3、集体、农夫三者的土地增值收益的安排机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地实行的方法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地全部者，然后由政府通过税收来调整；另一种则是依据法律规定农夫所得的比例。十八届三中全会有关征地制度的改革还有如下要求：削减划拨用地，更多的建设用地要通过市场机制来配置；建立有效调整工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症明显有重要意义；完善建设用地二级市场，这对推动城镇建设用地的二次开发、节约集约用地也会发生重要作用。 农村集体建设用地改革 对于农村集体建设用地，不能用解决城镇化地区农夫土地的方法来对待整个农村的建设用地。同时，
4、也要考虑我国的城镇化究竟还须要多少建设用地。绝不行能把农村节约的建设用地指标都倒到城镇来用。城乡建设如何统筹规划，农业人口转移、部分村庄逐步消亡后如何合理补偿农夫，以将农房、村庄复垦为耕地等问题，应抓紧探讨。十八届三中全会确定还提出对于农夫住房财产权的抵押、担保和转让的问题。这至少涉及到三项重要制度。首先是农村集体经济组织制度。农夫宅基地是农夫以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，假如农夫可以将其住房抵押、担 保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这涉及到农村宅基地制度的根本变更。其次，虽然农夫房屋的建设费用是自己负担的，但是宅基地全部权是集体的，而农夫
5、的宅基地是无偿获得的，这表明农夫的房产权的权能是不完整的。假如允许产权不完整的农夫住房干脆进入市场，制度上该如何对待城镇中类似的住房，比如经济适用房和其他购买型的保障房？这涉及到整个房地产市场规则的根本变更。最终，我国最高法曾经说明：接受房屋抵押的银行在抵押人无力偿还贷款、房屋被银行收走的状况下，必需保障抵押人及其赡养人口的基本居住权。这些状况都表明农夫住房财产权抵押、担保、转让的困难性，十八届三中全会确定中提出的农房抵押、担保、转让只是选择若干试点、并要慎重稳妥推动。 农夫承包耕地经营体制的改革 改革中须要解决好的问题主要在于两个方面：怎样保障农户作为土地承包者的权利；怎样通过流转土地经营权
6、使农业在现代化道路上更快发展。十八届三中全会确定提到加快构建新型农业经营体系。这不仅要培育从事农产品生产的多种经营主体，还要培育不干脆供应农产品、但给其他农户供应经济技术服务的多种主体。这是我国农村近期发生的一个深刻改变。“耕、种、收靠社会化服务，日常田间管理靠家庭成员”这种靠扩大社会化服务的规模，弥补农户土地经营规模不足的经营形式，明显提高了农业的效率和效益，也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求。以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正 比较顺当地向前推动。只要把握住这个方向，坚持让农夫依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫
7、吩咐、不搞行政瞎指挥，就不会出现大的问题。 农村土地制度改革将拓展金融空间 农村土地制度改革，特殊是农夫土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押、担保，肯定会给金融业带来巨大的发展空间，也会带来新挑战。 首先，农夫土地承包经营权实际抵押的只能是经营权。承包权是农户作为集体经济组织的成员权，是不能抵押的。但是，法律又允许农夫把承包土地的经营权转让给别人，这表明农村土地是可以实行全部权、承包权、经营权“三权分别”的。农户承包土地的经营权抵押是可以绽开的，因为即使经营失利，农户失去的也只是几年的经营权，而承包权、集体的全部权都不会受影响。其次，农夫住房财产权的抵押是宅基地的抵押，还是住
8、房财产权的抵押，抑或是居住权的抵押？这须要在慎重稳妥的试点实践中进一步探讨和探讨。 最终，农夫还拥有对集体资产的收益安排权。资源性资产要依法承包到户，实行确权登记颁证，由农户自主经营。拥有非资源性的经营性资产的农村集体经济组织，主要分布在沿海发达地区和大中城市郊区，而这类地区都正在快速城镇化。因此对这部分资产实行股份合作制改革，将它们折股到户，按股分红，对保障农夫的集体组织成员权利，对集体资产的经营实行民主管理和民主监督都有重要意义。但农户占有的集体资产股份，究竟能不能抵押？这个问题很困难，它甚 至最终关系到集体组织本身的存废。据我们了解，在已经实行了集体资产股份合作制改革的地方，好像还都没有
9、允许农户将占有的集体资产股权去抵押或转让给本集体组织以外的成员，而这种规定完全都是由农夫通过民主协商的程序自主制定的。 农村集体经济组织的产权制度改革，是为了清产核资、完善民主管理和监督制度、对收益实行按股分红。也正因为如此，绝大多数集体组织实行股份合作制的产权制度改革后，基本都实行将这些资产实行租赁经营的方法，很少有自己经营或入股经营的，主要就是为了防范风险。所以，目前各地的农村产权交易市场，交易量最大的是农户承包土地的经营权、林权，还有集体依法取得的建设用地和房产的运用权。因此，某种程度上讲，农村产权市场实际是农村集体资产（包括承包到户的集体资源性资产）经营、运用权的租赁市场。当然，今后会
10、发生什么改变，还要视察，也取决于政策的取向。 在政策上允许农夫占有的集体资产股权抵押，而事实上会不会发生，这是两回事情。把农村集体经济组织制度与一般的企业制度等同起来，以企业改革的理论去指导农村集体经济组织的改革，至少在现阶段也许是行不通的，因为农夫担不起被破产、下岗的风险，我们的社会、政府也担不起这个风险。因此，农村集体经济组织的产权制度改革，现阶段的重点应是摸清“三资”家底、接受群众监督、保障农夫作为集体组织成员的财产权利。 上面讲的这些问题，可以概括为在深化农村改革中须要破解的四大难题：首先是征地制度改革，实际涉及的问题是允许在城镇中有两 种全部制的土地，还是形成农地转市地后增值收益的合
11、理安排机制，或是两者兼有？其次是对农村的建设用地，特殊是宅基地，究竟是坚持“自有自用”的原则，还是允许农村集体组织以外的成员在农村可以拥有宅基地和房产？再次是对农户来说，农地、农房（包括农房合法占用的宅基地）都不是拥有完整产权的财产，因此允许对农地、农房进行抵押，那么究竟抵押的是什么权能须要仔细探讨、界定，否则就会留有后患。最终是农夫占有的集体经济资产股权能不能抵押、担保？农夫目前对此的看法究竟是理性还是保守？允许抵押、担保后究竟对农村集体经济组织会产生什么影响？这些都须要深化视察和探讨。还是那句话，看准了的要大胆推动改革，还看不太准的只能有限制地开展试验。 来源：21世纪经济报道 农村土地制度改革影响深远 农村土地制度改革 深化农村土地制度改革 农村土地制度改革若干建议 中国农村土地制度改革 中国农村土地制度改革 农村土地制度改革 底线不能突破 最新农村土地制度改革政策 再论我国农村土地制度改革 农村土地制度改革思索与探讨 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第8页 共8页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页