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1、 2005年 8月 上海公安高等专科学校学报 Aug.， 2005 第 15 卷第 4 期 Journal of Shanghai Public Security Academy Vol. 15 No. 4 论内保条例实施过程中应解决的几个问题 孙廷华 (上海市公安局治安总队，上海 200002) 摘要 :企事业单位内部治安保卫条例是我国第一部全面系统地规范单位内部保卫工作制度的 行政法规。为了更好地贯彻和实施内保条例，我们必须认真解决实施过程中出现的一系列认识性和 操作性问题，包括单位治安保卫工作的标准问题、责任问题、管理问题、成本问题及其专业化与社会化的 问题。 关键词 :企事业单位内部治
2、安保卫条例 ;实施过程；问题 中图分类号 :D035.33 文献标识码 :A 企事业单位内部治安保卫条例（以下简称内保 条例 )，经国务院第 64次常务会议通过，己自 2004年 12月 1日起施行。这是我国第一部全面系统地规范 单位内部保卫工作制度的行政法规，标志着我国单位 内部治安保卫工作真正纳入了法制轨道，必将为开创 我国单位内部治安保卫制度的新局面起到非常重要的 促进作用。为了 更好地贯彻和实施内保条例，应认 真解决实施过程中出现的一系列认识性和操作性问 题。这里，就其中的几个问题作一探讨。 一、关于单位治安保卫工作的标准问题 内保条例第十九条规定，单位违反本条例的规 定，存在治安隐患
3、的，公安机关可以作出处罚。那么， 内保条例作了哪些规定呢？归纳起来主要有以下八 个方面 :一是规定了单位必须建立九大类制度，当然这 些制度不能与法律、法规、规章相抵触；二是单位必须 要有治安责任人，有保卫机构或者配备专职、兼职治安 保卫人员，重点单位应设置专门机构，配备专职保卫人 员；三是单位必须有相应的防范措施和防范设施；四是 单位的重点部位必须得到重点保护，并按照国家有关 标准对重要部位设置必要的技术防范设施；五是治安 隐患必须得到及时排查和整改 ;六是发生治安案件、涉 嫌刑事犯罪的案件应及时报案和处置 ;七是单位内部 的治安保卫人员应当接受有关法律知识和治安保卫业 务、技能及相关专业知识
4、的培训、考核；八是要指定单 位内部治安突发事件处置预案，并定期演练。 收稿日期 :2005 07 11 责任编辑：张秀梅 作者简介：孙廷华，男，上海市公安局治安总队副总队长。 文章编号： 1008 5750(2005)04 0058 (07) 这八个方面，都有一个标准的问题。如果标准不 明确，检查、指导、监督、处罚都会产生一系列的问题， 直接影响执法的质量。以下我们可以做一个分析： 第一个方面，要建立制度并使之不与法律、法规、 规章相抵触并不难，难的是所有九个方面的制度必须 适合该单位的具体情况，覆盖该单位治安保卫的所有 环节。必须从制度上有效保证某一特定单位的特定安 全需求。这些制度的建设是
5、共性与个性的统一。公安 机关应当协助单位，根据单位的特点和治安形势的要 求以及专业技术要求共同建章立制，使制度规范的保 卫行为得到公安机关和单位的共同认可。否则，如果 制度并不能保证单位的安全，或者制度规范的要求过 高，使之不可能执行，导致束之高阁，或者单位不认可， 也不能得到有效贯彻执行。这里，唯一的标准就是确 保安全。 第二个方面，机构和人员到底应按怎样的比例配 备，也应有一个标准。条例只提出了 “ 与治安保卫任务 相适应 ” ，而在实际操作中，各单位的做法很不一样。 既然条例规定了保卫工作的内容 (数量和质量 )，那么， 在同一行业和同类的单位，机构和人员配备应当有一 个大家都认可的标准
6、 (数量和质量）。这个标准不应当 包括应急的或临时性的任务，但应当考虑运作模式对 人员数量和质量的影响（如社会化的程度越高，购买保 安服务的量越大，单位在编保卫人员的数量就越少）。 衡量机构与人员的唯一标准也应当是能否保质保量地 完成内保条例所规定的各项保卫工作任务。 第三个方面，单位必须有相应的防范措施和设施。 58 可将单位分成重点和非重点单位，在重点与非重点单 位中又分成一般部位和重点部位。在重点单位和非重 点单位中，由于行业性质不同，重点部位的数量和性质 也不同，因此，为了防止单位在措施和设施建设方面的 盲目性，防止公安机关在执法过程中的随意性，必须迅 速制定行业治安防范工作要求和相应
7、的技术标准，这 是贯彻执行内保条例的一项重要而紧迫的基础工 作，绝不能等、靠、要。因为全国各地的经济和社会发 展水平不一样，国家要制定一个全国适用的行业标准 难度较大，速度较慢，而且很难兼顾两头。为此，制定 适合当地的行业防范要求和技术标准的工作刻不容 缓。经过几年的艰苦建设，上海己经初步形成了反映 行业特征的治安防范工作要求和相应的技术质量标 准，这些标准是公安机关和行业 、系统主管部门经过长 期调查研宄共同创建的成果。有了这些标准，内保条 例所规定的 “ 措施和设施 ” 就具体化了，大大提高了可 操作性，从而杜绝了盲目性和随意性。 第四个方面，在重点和非重点单位中，重要部位的 保护是安全保
8、卫工作的重中之重。而重要部位既是一 个绝对与相对相统一的概念，又是一个共性和个性相 统一的概念。在一般情况下，单位的机要部门、财务部 门、重要仓库、办公和生产的核心环节等均为重要部 位。但单位有大有小，有重点和非重点的区别。在一 般单位中属于重要部位的，在重点单位中也许排不上 号。因此，只要是 单位中相对来说是重点的部位，我们 都鼓励加以重点保护，只不过保护的技术要求应有区 别，不能一刀切。也就是说，对于非重点单位来说，也 应有一个治安防范的标准，只是不宜过细。对于重点 单位来说，要求的针对性和技术性应更高、更强。所谓 绝对，是指重要部位不分重点与非重点都要加以保护； 所谓相对，是指重点部位具
9、有相对性，它是相对某一单 位的非重点部位而言的。同时，在不同性质的单位中， 在重点与非重点单位中，同一部位的重要性也是不一 样的。对单位重点部位的认定和保护的标准也是不一 样的，承认和把握相对性，有助于我们分 类指导，实事 求是地进行处置。重要部位的保护又是一个共性与个 性相统一的概念。重要部位有着很多的共同点，因此， 其保护的手段和标准也是相同或相似的。同时，重要 部位因行业和性质的不同又有许多不同点，其保护的 手段和标准也应当是不同的。只看到前者，就会出现 一刀切的问题；只看到后者，就会出现过于繁复的问 题，操作难度会大大增加，操作过程会过于复杂。为 此，要把共性和个性结合起来制定标准，才
10、能比较切合 实际，更容易操作。 第五个方面，所谓的治安隐患与及时的排查和整 改，也有一个标准的问题。这里，隐患有性质和程度 上 的差别，及时也因隐患的性质和程度有一个时间上的 幅度。有些隐患必须即知即改，不得有任何延误，而不 管要花多大代价，除非停止生产或经营活动 ;有些隐患 涉及大量人力、物力和财力，不可能即知即改，但若在 规定的时间里完成，也应理解为一种及时 ;什么样的隐 患需要多少时间和条件才算是 “ 及时 ”的整改，并且，整 改到什么程度才算是符合要求，也应当有一定的标准。 这种标准不是靠闭门造车、靠凭空想象出来的，而是靠 经验和实践积累起来的。试图在短时间内制定出所有 的标准，并且按
11、照标准排查出所有治安隐患，进而在短 时间内加以 整改的想法是不切实际的。标准的制定、 实施、验证、修改同隐患的排查、整改是一个相辅相成 的过程。不能机械地把内保条例规定的 “ 及时整改 ” 看成是一夜之间能做到的事情。当然，对于有条件并 且防范标准己经十分明确的单位，隐患必须得到及时 的排查和整改。而且这种排查和整改应是滚动性、经 常性的，由于人防、物防、技防、犬防等防范手段都有一 个疲劳（质量衰减）的问题，因此，出现隐患是正常的和 经常的事情，只有坚持不断排查，及时整改，积极维护， 才能保持良好状态。 第六个方面，关于及时报案和做出相应处置的问 题，也应 有相应的标准。及时的报案，应当理解为
12、在案 发的第一时间向公安机关报案。而在现实生活中，单 位往往由于种种原因不肯报案，直到盖不住了或不得 不报案时才肯报案，这时往往己经错过了最好的时机， 而且第一现场己经遭到了破环，给侦破工作造成了极 大的困难，因为报案速度同破案速度呈正相关的比例 关系。那么，如果将不及时报案或现场处置不当作为 违反内保条例的规定应受到行政处罚的话，也应当 有相应的标准。这个标准应当以不报案或不及时报案 或处置不当所引起的后果的大小来确认、衡量，进而加 以处罚。 第七个方面，是关于培训 和考核的路径和标准问 题。内保条例只提出 “ 应当 ” 。在行政许可法己经 生效的今天， “ 应当 ” 并不意味着实行行政许可
13、；而且， 内保条例虽然规定了培训考核的内容，但并没有规 定这些内容的操作标准，换句话说，培训一天或培训一 百天都可以说进行了培训，也可以说是贯彻了内保条 例。在此，标准和实现标准的路径问题就出现了。保 安服务是一种社会公共服务，这种服务的市场化正在 快速形成，竞争的核心是保安人员素质的高低，而培训 质量是决定素质高低的关键因素。贯彻内保条例的 一项重要任务就是尽快实现保卫人员培训 的职业化、 专业化、社会化、学科化和标准化。保卫是一门科学， 59 需要建立相应的应用学科和理论学科来支撑这门科 学。学科化以后才能提高专业化水平，专业化达到了 一定的水平之后，该职业的社会地位才能真正确立，该 职业
14、的服务价格体系才能全面反映出其价值含量，而 价值含量的大小与其专业培训的程度成正比。因此， 必须大力推进社会化的保卫人员职业资格考试，通过 制定职业标准来确认保卫人员的职业能力，用社会教 育资源大力开展保卫人员职业资格的培训和考核，形 成由不同等级保卫人员组成的职业市场体系。同时， 在国民教育体系中应建立相应的中等和高等保卫专 业，以确立保卫专业的学科标准，尽快实现该专业的学 科化。在单位内部，除了积极鼓励保卫人员参加职业 资格的培训和考核之外，还必须因地制宜地结合本单 位安全保卫工作的特点，开展经常性的岗位培训，把职 业资格的培训和考核与在岗培训和考核结合起来。上 海正在大力开展这方面的探索
15、与实践，己经并正在取 得积极而可喜的成效。 第八个方面，关于单位内部突发事件的处置和定 期演练也应有一个相应的标准。单位内部有无处置突 发事件的预案是一个标准，有无处置各种不同突发事 件的预案又是一个标准；有了预案是否经过定期或不 定期的演练是一个标准，演练是否达到规定要求和目 标又是一个标准 ;规定的要求和目标是否合理应有一 个标准，达到要求和目标的各个节点和技术指标也应 有一个标准。如果没有这些标准或达不到这些标准， 所有预案都形同虚设。当前在这方面存在着严重的问 题，相当多的单位制定预案都是为了应付检查。当我 们对那些己经发生突发事件或者严重突发事件的单位 总结教训时，几乎所有的事故单位
16、都存在着以上情况 中的一种或几种。据此我们就能推断，其他单位也 不 同程度地存在着这些问题，这就是内保条例第十五 条规范的客观必要性。预案必须要演练，预案必须有 标准；只有经过演练才能达到标准，有标准的演练才能 达到预案的要求和目标。 二、关于单位治安保卫工作的责任问题 内保条例对治安保卫工作的责任问题作了明确 的规定。关于单位的责任，在第二条中规定，单位内部 治安保卫工作应当突出保护单位内人员的人身安全， 并且不得以经济效益、财产安全或其他任何借口忽视 人身安全。这项规定体现了以人为本的立法指导思 想，把责任从本单位职工和管辖人员扩大到了在单位 内的所有人员。 也就是说，只要是在单位内的人，
17、不管 是不是本单位职工，单位都有责任保护他的人身安全， 而且这种保护和责任不能以任何其他借口来推倭。 内保条例第五条规定，单位的主要负责人对本单位 的内部治安保卫工作负责。这就从法律制度上明确了 单位内部治安保卫工作是单位主要负责人或者法定代 表人的职责。换句话说，单位的第一把手是单位治安 保卫工作的第一责任人；不管其是否直接负责治安保 卫工作，其治安保卫责任不能因确定了分管负责人而 分割或转移。单位治安保卫责任人的具体责任体现在 内保条例的第六条、第七条、第九条、第十 四条、第十 五条及第二十条中。 内保条例一方面明确了责任主体和责任人，另 一方面又明确了责任人应尽的具体责任，从立法的角 度
18、来说应当是完善了，但从执法的角度来看，还有相当 多的问题需要解决，否则，会直接影响内保条例的贯 彻。因为履行职责是有条件的，而由于各系统管理制 度的不同，单位负责人的权限和责任也是不同的，如果 不能体现权力与责任相一致的原则，单位责任人便负 不起这个责任。因此，存在一个实事求是的责任追溯 问题。例如，在邮政系统，计财工作是由市邮政局统筹 的，只要市邮政局不作计划安排 ,全市的邮政局、所的 主要技防和物防投入都将不能到位。在此，把责任落 在基层单位责任人身上显然是不适合的，而应当把这 方面的责任追溯到市邮政局，具体地说，责任应当追溯 到市邮政局的局长。同时，现有的企事业单位，特别是 重点单位，其
19、治安保卫工作的基础是不一样的，这种不 一样是历史形成的，既有经济原因，也有政治、行业、管 理等方面的原因，不能要求所有的单位，特别是重点单 位，在一夜之间完成所有的整改，包括治安保卫工作的 体制、机制、投资及管理等方面的改革满足贯彻执行 内保条例所规 定任务的一切条件。于是，在实行责 任追溯、明确治安责任的情况下，对履行责任的条件也 要作实事求是的分析和研判，不能不分青红皂白地乱 追宄责任。 在制定治安保卫责任时，我们应做到以下几点：一 是每个责任人都应明确自己的责任；二是大部分能立 即做到的工作应立即承担起责任并加以落实；三是不 能一下子落实的工作，应作出规划和实施计划，按时间 节点逐步落实
20、；四是不能按高标准（或规定标准 ） 实施 的工作，也可按基本要求先实施起来，即先完成主要治 安保卫系统的配置，然后不断提高、改进、完善该系统 和其他相关系统 ;五是必须先 完成行业、系统和单位内 的重点单位和重要部位的治安保卫工作，然后再逐步 扩大到其他单位和部位 ;六是国家、行业、地方、企业有 先置性治安保卫规定的，应先落实到位，然后再开展相 关业务，否则应立即停办，不能以经济或其他任何理由 60 造成重大治安隐患、治安事件或刑事案件 ;七是所有治 安保卫工作都应严格按内保条例的要求去贯彻，其 标准应当贯彻与时俱进的精神和原则，根据当时当地 治安情势的发展情况和经济与社会的相应条件，创造 性
21、地加以贯彻和落实，防止执法态度及执法过程 的简 单化。 三、关于单位治安保卫工作的管理问题 内保条例第三条、第四条明确规定了公安机关 对单位治安保卫工作具有指导和监督职责 ;对行业、系 统有监管职责的县级以上有关部门具有指导和检查职 责 ;县级以上各级人民政府对本行政区域内的单位治 安保卫工作有领导职责，对公安机关和有关部门具有 督促其依法履行职责的职责。这些职责的履行必须通 过一定的管理体制和运行机制才能实现，也是今后一 两年内要解决的问题，从而尽快形成具有中国特色、上 海特点、时代特征的单位内部治安保卫工作的管理体 制和运行机制。 为此，各级公 安机关要更新观念，与时俱进，牢固 树立依法行
22、政的观念，坚决摒弃传统的单纯依靠行政 命令和大包大揽的工作方式，坚决摒弃传统的按相对 应的行政级别来实行联系和管理的工作模式，创新工 作机制，把着力点转移到依法对单位内部治安保卫工 作进行指导、监督、检查上来；要改变按照单位行政隶 属关系和所有制性质确定指导、监督范围的做法，将辖 区内所有企事业单位内部的治安保卫工作纳入指导、 监督范围；同时，也要加强对机关、团体内部治安保卫 工作的指导、监督；应该建立和完善条块结合、分级负 责的指导、监督体制，实行市公安局、区公 安分局和派 出所三级指导与监督体制。 根据上海的实际情况，应当明确所有企事业单位 一律落地管理的原则，即由区公安分局为主实行指导
23、与监督。所有具有实体性质的重点单位，一经区人民 政府批准以后，立即由区公安分局实施指导与监督。 跨地区的系统和行业的领导机关如果不附带重点实 体，一般不确定为重点单位并按重点单位的要求加以 重点保护，而是由市公安局将其作为重点联系单位，掌 握该系统和行业的治安保卫工作动态，指导和督促该 系统和行业的治安保卫工作。这种联系，一般可以通 过市、区两级企事业单位治安保卫工作协会这个平台 来进行，市公安局只联系内保条例第十三条规定的 重点单位所属的系统或行业的主管机构。 按照 “ 三级指导和监督 ” 的原则，首先应建立内保 治安保卫信息管理系统，作为三级管理的共享平台，并 按分工给予维护。 市公安局的
24、职责，一是指导、监督和检查重点单位 中的核心单位，即重中之重的单位；二是配合相关行 业、系统制定治安保卫工作要求，配合市质量技术监督 局制定相应的地方安全技术防范标准，规划企事业单 位内部的安全防范建设；三是配合市劳动和社会保障 局推行保卫职业资格证书制度，规范和组织保卫职 业资格培训和各类上岗培训，规范保安队伍建设；四是 通过指导、协调企事业单位治安保卫协会的工作，推动 企事业单位贯彻内保条例；五是指导、协调、考核和 检查区 (县 )公安机关的内保工作；六是承担应当由市 公安局承担的其他各项管理工作。 区 (县 )公安分局的职责，一是指导、监督、检查辖 区内企事业单位内部的治安保卫工作，对重
25、点单位应 加强指导、监督和检查 ;二是查处辖区内企事业单位内 部的刑事案件 (含一般安全生产责任事故 ）； 三是处置 辖区内企事业单位内部的维稳事件；四是负责制定和 完善公安派出所对辖区内企事业单位内 部治安保卫工 作的职责 ;五是指导公安派出所开展企事业单位内部 的治安保卫工作 ;六是指导企事业单位治安保卫协会 的工作，并组织辖区内企事业单位负责人和保卫人员 参加治安保卫的教育培训。 公安派出所的职责，一是指导、检查和监督辖区内 企事业单位的治安保卫工作，特别是重点单位的治安 保卫工作 ;二是根据公安分（县）局规定的职责范围处 置单位内发生的治安事件和治安案件 ;三是组织单位 开展处置治安突
26、发事件的演练；四是指导和协调辖区 内单位的治安联防工作；五是开展辖区内安全文明单 位的建设和评选工作；六是情报信息工作，了 解、掌握 辖区单位内部的政治、治安稳定情况 ;七是市公安局和 区公安分局指定的其他工作。 按照这样的管理体制，重点单位中的一部分特别 重要的单位将会得到市公安局、区公安分局、派出所三 方面的指导、检查和监督（这种指导、检查和监督也可 用联合检查的方式进行 ） ;一部分次重要单位将得到公 安分局和派出所两方面的指导；其他重点单位和非重 点单位将得到派出所的指导、检查和监督。当然，市公 安局和公安分局除了指导、检查、监督重点单位之外， 也应适当抽查辖区内其他单位的治安保卫工作
27、。同 时，如果区公安分局受理的单位治安案件 和刑事案件 涉及到其他区域，市公安局有关部门应协助办理，也可 由市公安局直接办理。这种内保管理模式可以解决当 前存在的那种 “ 你管我不管，我管你不要管 ” ， “ 平时很 少管，出事管不了 ” ， “ 平时我来管，出了事你来管 ” 的状 况。人民政府、公安机关和有关部门除了加强指导、监 61 督和检查之外，还应当制定相应的奖励制度，奖励和表 彰在单位治安保卫工作中做出成绩的单位和个人，落 实内保条例第十七、十八条规定的内容。 对单位有监管职责的行业、系统在治安保卫工作 方面也具有重要职责。因为如果行业、系统指导和检 查有力，就能形成双管齐下的有力的
28、管理体制。行业、 系统的治安保卫管理主要应当包括以下几个方面：一 是对重点单位，要指导其建立保卫机构 ;二是会同公安 机关制定该行业、系统的治安保卫工作要求和治安防 范基本要求 ;三是指导和检查行业、系统的所有单位签 订治安保卫责任书，建立以单位主要负责人或法人代 表负责制为核心，层层明确责任，一级抓一级的内部治 安保卫责任制，把治安保卫工作任务纳入管理目标，与 生产、工作、经营和教学、科研任务同布置、同检查、同 考核、同奖惩；四是 要指导单位制定并严格执行各项治 安保卫制度，督促治安保卫机构及治安保卫人员切实 履行有关职责，确保单位内部治安保卫责任落实到人， 防范措施落实到位；五是应把申报安
29、全合格单位列为 申报精神文明单位的必要前提 ;六是行业、系统应定期 或不定期地组织检查和整改，特别是对重点单位和重 要部位；七是建立行业、系统内治安保卫工作信息系 统，及时通报治安保卫工作情况，传达有关的治安保卫 工作的文件和精神，交流治安保卫工作经验，整合治安 保卫情报信息；八是根据工作情况及时表彰和奖励有 功机构和人员，通报和处罚失职人员；九是推 动和组织 行业系统内治安保卫人员参加保卫职业资格考试和各 类岗位培训；十是协调和解决行业、系统内需要主管部 门协调解决的各种治安保卫工作方面的问题。 县级以上各级人民政府的管理 ，一 是表现在制定 相应的实施意见和符合地方特点的相关政策和措施 ;
30、 二是督促行业、系统和公安机关加强指导、检查和监 督，协调解决行业、系统和公安机关在治安保卫工作中 遇到的各种需要人民政府出面解决的问题，特别是着 力解决单位内部治安保卫工作存在的体制性、机制性 的重大问题；三是通过综合治理委员会和精神文明办 公室开展安全文明单位的评选活 动，并把它作为精神 文明单位评选的必备条件；四是审核公安机关上报的 辖区内的重点单位；五是积极协调、督促有关行业、系 统制定或建立相应的职能机构，使其切实负起对行业、 系统的指导、检查责任；六是协调公安局、质量技术监 督局、劳动和社会保障局等相关部门指导和帮助有关 行业、系统制定内部治安保卫工作规范、标准，整合社 会和政府的
31、各种相关力量，形成监管合力，改革和创新 现有的单位治安保卫工作的体制和机制，并认真督促 落实。 四、关于单位治安保卫工作的成本问题 企事业单位的治安保卫工作是需要经费的，而且 经费的总量应当与该单位的安全需要相适应。内保 条例中有五项条款的落实是涉及到经费的。治安保 卫工作的经费应当是企事业单位的必要成本之一，但 这一观点在经济转型期并没有被很多单位负责人所接 受。长期以来，不少企事业单位的负责人都认为，提供 安全保障是政府的责任，是公安机关的事情。因此，在 企业转制和改革的过程中，一些单位大量削减保卫机 构和保卫人员，以降低企事业单位的成本。其直接后 果是造成了近些年来企事业单位的人员和财产
32、被大量 侵害，各种事故不断，各类案件上升。由于单位的防范 投入减少或不到位，给社会治 安造成很大的负面影响。 例如， 24小时便利店的安全问题，由于人身伤害保险、 财产保险、技防设施等相关投入不到位，造成了抢劫案 件的上升 ;又如，电力设施被盗问题，由于量大面广，电 力设施的安全问题应当有一个系统的考虑，但长期以 来就是头痛医头、脚痛医脚，使得电力设施被侵害的现 象依然十分严重 ;再如，窨井盖问题，窨井盖的责任单 位首先不是考虑自己的产品和设施的安全保护工作是 否到位，而是把责任推向公安机关和社会。这种现象 在国有企事业单位特别突出，是认识上的一个误区。 在一个特定的时空范围里，要达到一定程度
33、的安 全感，必然要投入相应的安全成本。安全感和安全成 本成正相关的比例关系。安全成本越高，该区域的安 全系数越高，因为高安全成本意味着犯罪成本的提高 和犯罪风险的增加。因此，上海的治安稳定必须要有 较高的安全防范投入，这种投入就是治安稳定的成本， 尽管这种成本是通过各种形式来表现的。我们可以把 这种成本分为打击和防范两个方面。在防范方面，也 有两种成本，一种是个人和单位的防范投入 ;另一种是 政府的投入。它的总量与安全感有直接的关系，达不 到一定的总量便不能保证一定程度的安全感。同时， 他们三者之间的比例关系同安 全效益也有直接的关 系。即使所有的成本都由政府来提供，其防范效益也 不可能超过由
34、三个方面、三种积极性按一定比例关系 承担起来的防范效益 （ 尽管其防范成本的总量相同）。 既然防范成本的总量是一种客观存在，而且它们之间 应当有一种合理的比例关系，这种比例关系是与一定 时期的经济、社会、文化、道德、法制、传统等因素相适 应的，是随着这些因素的变化而变化的，那么，这个总 量就应当由个人、单位和政府三方面来共同承载，这个 总量不仅要不断增大，以保持相对较高的成本投入的 优势，同时，这个总量的结构（即三者之间的比例关系） 62 还应当是合理的，需要不断调整的，因为合理的结构能 够优化防范的效益和效率。我们假定社会的安全系数 不变，那么个人或单位的防范成本相对小的话，政府的 防范投入
35、必然就会增大；如果个人和单位的防范成本 大，那么，政府成本就相对小（如果政府的投入不减少 或增加，那么社会的安全系数就会增大）。政府的钱是 纳税人的钱，个人和单位如果不首先 “ 尽力 ” （ 以一定的 防范成本 )保护好自己的生命和财产，而是把这个责任 部分或全部地转嫁给政府，使政府（通过公安等部门） 不得不投入相 当大的成本来保证其安全，实质上就意 味着那些不支付安全成本 (或少支付的 ） 个人和单位让 别人为他的安全来 “ 埋单 ” 。而政府安全成本的下降则 意味着可以在其他社会发展和社会保障方面投入更大 的成本。如果个人和单位的安全成本过低，政府投入 必然要增加（除非安全系数下降），并且
36、这种增加如果 出现三者比例失调的话，其实际效益也会大打折扣。 也就是说，单方面成本增加过大（ 使三者的比例失调或 严重失调）并不保证必然会按比例地增加安全效益和 效率。 目前就整体来说，个人与单位的防范成本的投入 过低，直接影响了安全防范的效益。 以技防为例，从政 府角度来说，区域报警系统己经建立并正在不断完善， 但是个人 (家庭 ） 和单位的接入率却很低，使用终端数 量相对过低就会影响系统的效益。特别是重点单位的 重要部位如果报警联网数量过低，即使区域报警网络 系统功能再强大，防范也会出现高成本低效益的情况。 再以人防为例，公安机关已经形成了快速反应机制，如 果个人 (家庭 )和单位的人防不
37、作相应的配合，不在第 一时间、第一现场作出快速反应和处置，公安机关的反 应机制再快也不会有很高的打击效应。以物防来举 例，如果个人 (家庭 ） 和单位在保护自身方面不承担相 应 的成本，政府则更无能为力了，或者说防范投入的效 益就更差了。因此，加大个人和单位的防范投入，提高 安全成本是当务之急。内保条例规定 “ 单位负责 ” 的 原则是一条核心原则，它从法律上要求所有单位首先 应当对自己的安全负责，而要负起这个责任，首先必须 保证单位安全防范成本的投入，这种投入还必须与企 业的性质、规模和当时当地的治安情势及政府维持治 安的力量相适应。 五、关于单位治安保卫工作的社会化与专 业化问题 综上所述
38、，实施内保条例，涉及到多方面的专业 标准问题，涉及到一系列的管理问题，涉及到不同层次 领导干部的责任问题。这些问题在当前要通过各单位 自己来解决是有相当大的难度的，而且总体成本很高。 改革开放以来的成功实践证明，实现单位治安保卫工 作的社会化是尽快贯彻落实内保条例的有效途径， 这不仅能降低成本，而且能大大提高专业化水平。购 买保安服务，按内保条例的要求开展治安保卫工作 就是实现社会化的一种方式。而购买保安服务的前提 是保安业服务业实现市场化，或者说实现相当规模的 市场化，并通过行业间公平、有序的竞争形成服务优 势，使买卖在合理的价值和价格体系中活跃起来，使保 安服务业成为服务职业体系 中的一支
39、骨干行业。因 此，必须尽快改革和发展保安服务业，采取多种措施， 鼓励和扶植保安服务业的发展，尽快使保安服务业的 监管法制化 ;保安服务市场规范化 ;保安服务质量标准 化；保安服务队伍正规化 ;保安服务企业规模化。要加 快实现保安服务企业与政府职能部门管办分离，推行 投资主体的多元化，打破市场垄断局面，加快市场竞争 步伐，深化保安服务管理的体制改革，完善公司法人治 理结构和经营机制，实行保安服务企业资质管理和保 安从业人员的分级、分类职业资格认证管理，实行按质 论价的保安服务，建立健全保安服务市场的监管体系 ， 强化行业监管职能，建立专业化、特色化的保安服务机 构和队伍，扩大保安服务经营范围，形
40、成由保安企业、 保险企业、技防企业、培训机构等相关服务企业和机构 组成的保安业服务链，强化对单位治安保卫工作的服 务。要积极引进国外保安服务的先进理念、经验和技 术，加强保安服务行业协会的自律职能，扩大服务等级 和品种，使价格回归价值，使保安服务业融入服务职业 的体系中，并成为一个主流职业。同时，要尽快提高保 安服务业的专业化程度和水平，形成在人防、物防和技 防领域有雄厚实力、有自主品牌、有良好企业形象、有 高效服务特色 的一批主干企业。 我国的保安员人数 1999年统计有 20多万人，到 了 2004年己发展到 80多万人， 5年时间翻了两番。 在发达国家，保安从业人员总数一般为警察总数的
41、3 至 5倍。可以预见，我国的保安人员增长的空间非常 之大，这种增长带来的直接效果便是单位安全状况的 改善。而我国保安人员的职业素质的基本专业要求和 内容始终没有形成一个完整的体系。作为服务业中一 大重要职业的准入培训和继续教育体系也没有形成 ; 作为需要专门知识和技能才能从事的保安服务工作由 于各种历史的原因而被非专业化了，而非专业化则大 大降低了 该职业在服务业中的含金量，使之处在低待 遇的恶性循环之中，从而也大大降低了它的服务质量。 为此，上海公安机关经过深入调研和充分准备，配合上 63 海市劳动与社会保障局建立了保卫人员职业资格鉴定 和培训体系，并在 2004年年底出台试行。用社会的教
42、 育资源和非行政的培训方法，通过社会职业资格认定， 引导保卫人员通过自身的努力，以自觉的学习和接受 培训的方式来取得职业能力和资格，确立在市场竞争 中取得优势和主动地位，并通过继续教育取得高一级 的职业资格，获得在该职业中的 高一级岗位，这是使保 安服务走向市场化、专业化、正规化的重大举措。经过 半年的试训，取得了极大的成效。该职业资格认证体 系包含五个职业等级标准，每个职业等级标准根据内 保条例第九条的规定，设计了五个模块的内容（保卫 业务、应用技能、相关专业知识、法律法规、体能防卫 )， 包括保卫工作常识、守卫、巡逻、查缉、应急处置、火灾 扑救、技术防范、职业礼仪、职业道德、保卫心理、保卫
43、 公共关系、保卫英语、体能技能、法律法规、组织防范、 重点单位和重要部位管理、消防管理、计算机信息网络 安全防护和检测技术、突发事件的处 置、保卫情报信息 的收集和管理、现场处置、治安巡查、维护稳定、布控反 恐、指挥与协调、管理与教育、社会治安综合治理、风险 分析技术与审计跟踪、电子政务等等一系列专业内容。 同一模块五个等级之间的内容按职业要求和学科体系 由低到高、由浅入深，按递进原则循序渐进，形成某一 模块的完整的知识和技能体系，而每一层次的五个模 块又构建了该层次必备的职业知识与职业技能的比较 完整的结构体系，形成了一横一纵两个相对完整的职 业要素链。这一职业资格鉴定体系以强大的社会教育
44、培训资源为基础，以政府在职业培训方面的优惠补助 政策和相关实验、鉴定、专业训练设施的投入相配套， 构建了一个从整体上提高该职业从业人员素质的上岗 教育和在岗继续教育的平台。 这种保卫人员职业资格鉴定和培训制度的实施可 分为两个步骤 :第一步，用市场经济中人才平等竞争的 方式和自愿的非行政许可的方式推动该职业从业人员 的专业化和正规化进程，用柔性的方法大面积提升从 业人员的职业水平 ;第二步，待持证人员达到一定比例 和相关法律法规出台后，适时采用行政许可方式实施 职业准入，进一步规范从业条件，整顿从业队伍，用刚 性的方法使队伍的素质与国际先进水平接轨。这是一 项重大的改革，也是一项意义深远、必须
45、完成好的改 革。 与此同时，应适时在高等院校建立保安专业或保 安学院，在国民教育体系中添补这一空白，建立正规的 保安（或保卫）中等职业教育和高等职业教育体系。在 学历教育和职业培训两条线上同时展开对保卫工作 (保安工作）的学科理论和实务的研宄，并从学前和在 职两方面开展大规模专业人才的教育培训，使学历证 书和职业资格证书两种制度所形成的架构共同支撑起 保卫（保安 ） 工作的职业地位、专业地位和社会地位，从 而加速推进内保条例的实施。 Several Problems to Be Solved in the Enforcement of Regulations of Peace Order an
46、d Safeguard inside Enterprises and Institutions SUN Ting hua Peace Order Division of Shanghai Public Security Bureau Shanghai 200002, China ) Abstract: Regulations of peace order and safeguard inside enterprises and institutions is the first administrative law that regulates the safeguard work insid
47、e unites all-sidedly and systematically in China. In order to carry out and enforce the regulations better, we must solve the series of problems in cognition and operations in the process of enforcing it, including the problem of standards, the problem of responsibilities, the problem of management, the problem of costs and the problem of its specialization and socialization. Key Words： Regulations of Peace Order and Safeguard inside Enterprises and Institutes； Process of Enforcement, Problems 64