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1、突发事件应急管理概述与案例分析第一节 突发事件应急管理概述 人类文明发展的历史，从一定意义上讲，也是一部不断遭遇挑战、战胜挑战的历史。预防和应对各种类型、大大小小的突发性灾难事件，贯穿于人类历史发展的全过程。当今世界，伴随着经济发展、社会变迁和科技进步，突发事件的诱因更加复杂，形态更加多样，各种传统和非传统、自然和社会、国际和国内的风险和矛盾交织并存、错综复杂、公共安全形势更加严峻。一、 突发事件的定义和分类分级 从历史早期的灾荒饥馑、瘟疫兵祸，到现代工业革命后的技术事故、环境灾难，再到现代全球化背景下的金融危机、恐怖袭击，突发事件的种类和形态日趋多样。 20世纪以来，各国政府、科研人员及众多
2、学者进一步加强了对突发事件的研究，在突发事件的概念、分类、分级、预防、应对方面都进行了有益的探索，并取得了丰富的成果。（一） 突发事件的定义 国内外学者对“突发事件”这一概念提出了很多定义，至今已有100多种，这些定义都从考察角度和研究目的不同各有侧重。在我国目前对“突发事件”概念是这样规定的：2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的中华人民共和国突发事件应对法第一章第三条规定：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、
3、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。从突发事件这一定义来看，明确界定了4个要件：1、 突发性事件发生的准确时间、地点及危害难以预料，往往超乎人们的心里惯性和社会的常态秩序。2、 破坏性事件给公众的生命财产或者给国家、社会带来严重危害。这种危害往往是社会性的、受害对象也往往是群体性的。3、 紧迫性事件发展迅速，需要及时拿出对策，采取非常态措施，以避免事态恶化。4、 不确定性事件的发展和可能影响往往根据已有经验和措施难以判断掌控，处理不当就可能导致事态进一步扩大。（二） 突发事件的分类 对突
4、发事件进行合理的种类划分，是有针对性地制定和实施防范应对措施的前提，目前，世界各国对突发事件的种类划分并不统一，因为，突发事件的类型纷繁复杂，在不同时期、不同地域，常见或多发突发事件也会有所不同。例如，在农耕社会，应该没有环境事故之害；在内陆国家，也极少有海啸、台风之虞。根据我国现阶段的实际情况，应对法对突发事件归纳为四种类型：1、自然灾害其本质特征主要是自然因素直接所致，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。2、事故灾难其本质特征是人们无视规则的行为所致，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事
5、件等。3、公共卫生事件其本质特征是由自然因素和人为因素共同所致，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。5、 社会安全事件其本质特征主要是由一定的社会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。（三） 突发事件的分级突发事件究竟如何分级比较合适，需要按照“既要有效控制事态、又要应急措施适当”的原则，根据突发事件的严重程度、可控性、影响范围等因素，突发事件应对法对突发事件分为4级：级（特别重大）、级（重大）、级（较大）、（一般）。 究竟哪些突发事件属于特别重大、重大，哪些属于较大、一
6、般级别，这方面考虑的因素十分复杂，应对法规定，突发事件的分级标准由国务院和国务院确定的部门制定，国家突发公共事件总体应急预案对特别重大、重大突发事件分级标准作了详细的规定，并同时明确，较大和一般突发事件的分级标准由国务院主管部门确定。例如，特别重大和重大安全事故关于人员伤亡和经济损失的分级标准是：特别重大安全事故：造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或直接经济损失1亿元以上的事故；重大安全事故：造成10人以上、30人以下死亡（含失踪）、或危及10人以上、30人以下生命安全，或直接经济损失5000万元以上、1亿元以下的事故。二、 突发事件应急管理在形形色色的突发事件面前，人类
7、并不总是被动的承受者。突发事件不仅可以被识别，而且只要把握规律、应对得当，突发事件的发生是可以防止的，突发事件的损失是可以有效控制的。应急管理工作从总体上看，大多遵循一些普遍性、规律性的原则：1、 生命至上原则将抢救生命和保障人们的基本生存条件，作为突发事件预防应对的首要任务；2、 第一时间原则事发后立即采取紧急处理手段，力争在最短时间内平息事件影响；3、预防为主原则将监测、预警、预防作为应急管理的中心环节，力争将事件控制在萌芽状态； 4、协调一致原则统一调度各方面的应急力量，优化整合政府、民间资源，协同应对突发事件；6、 分级管理原则：根据突发事件危害和影响程度的不同，分别由中央政府和地方政
8、府组织应对；7、 合法适度原则依法行使突发事件处置权力，审慎适度采取预防应对措施，最大限度地避免或减轻措施本身可能造成的损失或影响。我国深刻总结总结突发事件应对工作的实践，充分借鉴其他国家的有益经验，明确了我国突发事件应对的理念原则、组织体系和应对程序。（一） 突发事件应急管理的原则1、 以人为本，减少危害 切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。2、 居安思危，预防为主 高度重视公共安全工作，常抓不懈，防范未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好预订突发事件的各项准备工作。3、
9、统一领导，分级负责 在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。4、 依法规范，加强管理 依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。5、 快速反应，协同应对 加强以属地管理为主应急处置队伍建设，建立协调联动制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。6、 依靠科技，提高素质 加强公共安全科学研究和技术开发，
10、采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众防范应对突发事件的综合素质。（二） 突发事件应急管理的组织体系1、 领导机构 国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常委会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。2、 办事机构 国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构，内设国务院应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。3、 工作机构 国务院
11、有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，具体负责负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。4、 地方机构 地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。5、 专家组 国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理工作提供决策建议，必要时可直接参与突发事件的应急处置工作。（三） 突发事件应急管理的主要环节1、 预测预警针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。根据预测
12、分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。2、 应急处置 主要包括:信息报告、先期处置、应急响应、指挥协调、已经结束等环节。3、 恢复重建主要包括:善后处置、调查与评估、制订恢复重建计划并组织实施等环节。4、 信息发布 事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作，及时澄清不实传言和谣言，确保不因虚假信息造成社会公众恐慌。形式主要包括授权发布、新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。第二节 国外突发事件应急管理的主要做法一、 强化应急管理机构总体上看，各国不断完善应对危机的强力机构，应急机构由分到合、由弱到强、
13、由虚到实的趋势明显。如，英国政府负责应对全国性的重大突发事件，首相是应急管理的最高行政首长，建立内阁紧急应变小组机制和国民紧急事务委员会，发挥应急管理决策和协调作用，并成立内阁办公室紧急事务秘书处，承担应急管理办事机构的职能。美国于9.11事件后新组建了国土安全部，并将原有的内阁级防灾部门联邦应急管理署并入其中。在2005年“卡特里娜”飓风应对中，联邦应急管理署暴露出重反恐、轻防灾的弊端，因此，美国政府重新打造联邦应急管理署，规定其在紧急状态下可以提升为内阁部门，直接对总统负责，并强化了其作为全国性应急管理机构的职能。二、 完善应急管理法规 日本有灾害对策基本法等各专项应急法律。澳大利亚有紧急
14、救援法、危机管理法等法律。三、 制订应急准备计划英国国内紧急法规定，制定应急管理规划和预案是地方各级政府和应急服务部门的核心职责之一。美国联邦应急管理署发布了突发事件应急计划制订导向，明确了制定各级各类预案的程序，并对预案演练和修订作出规定。四、 重视早起监测预警德国拥有先进的监测预警技术系统，重大灾害预防委员会专门负责灾害发生的时间、地点、频率的分析和防灾计划的制订，每年向政府提出防灾减灾的对策建议；位于波茨坦市的地理研究中心通过分布在全球的监测点和先进的技术手段，及时向政府提供各种自然灾害预警信息，曾多次在第一时间成功预测了全球范围内的灾难。五、 加强救援力量建设日本政府将消防部队作为应急
15、救援的中坚力量，不断扩充强化，2005年消防部队达94万人，数量是警察的四倍；危险品生产企业按消防法均设立了专职消防队伍，形成了较为完善的专业救援体系。六、 借重新闻媒体作用 及时、公开、客观的信息发布和新闻报道是突发事件应急处置工作的重要组成部分，完全的新闻自由和保守的信息封锁，都会引起不必要的社会恐慌，导致事态升级恶化。比如：在俄罗斯的应急运行程序中，对媒体进行规范和引导是其中重要的环节，一旦进入紧急状态，政府的指令即通过广播、电视等大众媒体传播给社会民众，及时发布相关信息，并依法加强对社会媒体的管理，防止有害、虚假信息传播。七、 加强社会资源动员 近年来，在构建和完善应急管理体系实践中，
16、一些 国家和国际组织逐渐认识到，有效应对突发事件仅靠政府的力量是不够的，只有广泛动员社会力量参与应急管理，才能全面提升社会危机应对能力、最大限度降低危害影响。在提高社会公众自救互救意识和能力方面，有些国家在法律中强调了政府应急管理责任的有限性原则，明确基层居民的自救互就义务，如日本的东京都震灾对策条例强调两个理念，一是“自己的生命自己保护”，二是“我们的城市我们保护”。许多国家对应急技能培训极为重视，德国、日本等国都是从娃娃抓起，幼儿园、中小学普遍设有相关教学内容，英国注重在在日常生活中通过知识普及和情景训练增强公众应急能力。第三节 我国的突发事件应急管理一、 面临的形势 我国是一个幅员辽阔、
17、人口众多、自然地理环境复杂的发展中国家，随着经济发展、体制转轨、社会转型进程的加快，公共安全形势日益严峻复杂，突发公共事件应急管理任务艰巨。（一） 自然灾害多发频发由于特有的地质构造和自然地理环境，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，洪涝、干旱、台风、风暴潮、滑坡、泥石流、风雹、低温冰冻、地震、森林草原火灾、鼠害和病虫害造成的损失都位居世界各国前列。特别是近年来受全球变化影响，极端天气气候事件多发频发，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性都进一步加重，防灾抗灾减灾救灾面临的形势更加严峻。（二） 安全生产基础薄弱我国各类生产安全事
18、故总量大、损失重，重大、特大安全事故时有发生。由于正处于工业化快速发展阶段，影响我国的安全生产和环境安全的诸多深层次矛盾尚未根本解决。企业安全生产投入明显不足，安全生产基础薄弱，事故隐患大量存在，违章指挥、违章作业现象严重，机动车数量增长迅速，能源紧缺和供需紧张的局面将长期存在，这些都决定了我国生产安全事故高发的态势很难在短期内得到根本改变。（三） 公共卫生形势严峻我国传染性疾病形势相当严峻，全球新发现的30多种传染病已有半数在我国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，传播速度快、波及范围广、防控难度大。非典、高致病性禽流感、甲型H1N1流感等疫情，对我国经济发展、社会稳定、对外开放都
19、造成严重影响。食品药品安全问题愈加突出，一些特别重大公共卫生事件，如2008年发生的劣质婴幼儿奶粉事件，严重威胁人民群众身体健康和生命安全，在国内外造成了十分恶劣的影响。二、 进展与成效党中央、国务院历来高度重视突发事件的防范应对工作，积极预防和努力减少各类突发事件及其造成的损失，特别是近年来，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，作出了全面加强应急管理工作的重大决策。（一） 完善政策预案 几年来，国务院先后制定印发了国家突发事件应急体系建设规划和关于加强基层应急管理、改进突发事件信息报告、加强应急队伍和装备建设，以及落实安全生产治本之策、应对气候变暖引发极
20、端天气气候事件、提高自然灾害救助标准、源头防范化解信访突出问题和群体性事件等一系列重要政策性文件，进一步健全了应急管理政策体系。目前，我国已建成包括国家总体应急预案、国家专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及重大活动专门预案在内的较为完善的应急预案体系。全国各级各类应急预案总数已达240万件，涵盖了常见的各类突发事件。各地区、各部门定期组织开展预案演练，不断提高协同应对突发事件的能力。（二） 健全体制机制2005年11月，国务院设立应急管理办公室，并开始着手推动各地区、各部门应急管理机构建设工作。经过各方面的共同努力，现已初步建成统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的
21、应急管理体制。全国31个省（区、市）、98%以上的市、县政府都成立了应急管理领导机构，成立或者明确了办事机构，防汛抗旱、防灾减灾、森林草原防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、反恐怖、反劫机等专项应急机构的指挥协调职能进一步强化。（三） 建立法规体系 我国于2007年8月30日正式公布中华人民共和国突发事件应对法，并于当年11月1日实施。目前，国家已相继制定了70多部应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规，如防震减灾法、安全生产法、动物防疫法、防汛条例等，使我国突发事件应对工作进入了制度化、规范化、法制化的轨道。（四） 强化保障能力近几年，中央和地方各
22、级财政进一步加大应急管理资金支持力度。目前，我国已建成10个国家级救灾物资储备库和20个国家级防汛物资储备库。物资装备存储管理和紧急调运能力得到显著提高。初步形成了以公安、武警、军队为骨干和主体力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林草原消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护和应急医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系。三峡水利枢纽建设和淮河治理等防灾工程建设取得重大进展，沿海地区防风暴潮工程建设成效显著，铁路、公路、民航、通信、电力、输油气管道等各类基础设施防灾抗灾能力明显提高，重点城市防洪、抗震等防灾减灾工程以及农业防汛抗旱、森林草原
23、防火基础建设得到加强。国家中长期科学技术发展规划把公共安全技术作为重点进行安排，应急管理科技保障能力得到提高。三、 发展方向面对突发事件应急管理的新形势、新要求，必须站在提高党的执政能力、建设人民满意政府的高度，坚持把常态管理与非常态管理统一与各方面工作，坚持把应急管理作为实现科学发展、安全发展、和谐发展的重要抓手，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化创造良好的环境和条件。（一） 继续加健全应急管理体制机制我国应急管理组织体系的重要特点是防范应对职责分属于若干不同部门，这有利于较好地发挥各方面积极性，但也存在应急资源分散、协调联动不够的弊端。完善我国的应急管理体制，要立足国情，借鉴国际有
24、益经验，按照统一领导，综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主总体要求，进一步理顺中央、地方、职能部门及专业应急指挥机构相互之间的职责关系，建立健全科学高效的应急管理组织体系。全面加强各级应急管理领导管理机构、办事机构和专项机构建设，强化统一指挥和综合协调，提高快速反应能力。按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，完善突发事件预防处置各个环节的运行机制。重点加强协同联动机制建设，建立相互协调的应急响应级别标准，细化明确各方面的职责分工，形成上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制；按照“及时准确、公开透明、有序开放、有效管理、正确引导”的20字方针，加强信息发布和舆论引
25、导机制建设，提高各级政府舆情应对和不良信息管控能力，为突发事件处置创造良好的舆论环境；加强社会动员机制建设，切实发挥我们的政治优势和组织优势，动员群众、组织群众、团结群众、积极支持和引导群众团体、社会组织、自治组织和公民参与突发事件防范和处置工作。（二） 加快完善应急法律法规 越是情况复杂、事情紧急，越要坚持依法办事，越要通过法律制度引导、规范、保障、促进应急管理工作。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，具体的经验做法和规律性认识，需要通过制度建设予以规范和升华，更好地指导实际工作。2007年公布施行的突发事件应对法，为应对各类突发公共事件提供了共同性规范，但是应对突发事件是一项纷繁复杂
26、工作，就靠一部基本法律是不能完全涵盖的。当前，应根据突发事件应对法有关规定，抓紧制定应急管理各个环节的配套规定，完善突发事件分级，预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体制度；抓紧清理现行有关应急管理的单行法律法规，及时修改与突发事件应对法不一致的规定。同时，抓紧组织起草修订各类专项应急法律法规，努力构建完整的应急管理法制体系。（三） 全面修订完善应急预案 各类突发事件应急预案制定完成后，不是一成不变的，而是应该建立动态管理制度，针对应急管理工作实践暴露出的问题进行不断修订完善。目前我国已有的许多预案，还不同程度地存在操作性、针对性不强，衔接不畅、相互脱节等问题。必须针对突发事件防范应对中发现
27、的问题和薄弱环节，抓紧评估修订现有各项预案，进一步明确具体工作程序和有关方面的具体职责；抓紧完善突发事件分级标准，强化预案之间的衔接，确保各方面行动协调有序。经常性地开展预案演练，充分发挥其在检验预案、发现隐患、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育等方面的作用，有重点地组织跨部门、跨行业、跨地区的综合性演练，提高综合应急能力和实战能力。同时继续深入推进应急预案编制工作，进一步健全预案种类，提高基层预案覆盖面。（四） 努力提高应急保障能力 目前，应急保障能力不足仍是我国应急管理工作的薄弱环节。应急通信装备技术发展滞后，专业应急队伍规模小、装备不足，国家应急实物储备品种少、规模小、布局不合理等问题尤为突出
28、。因此，应重点抓好以下几项工作：完善应急通信标准规范，建立公共通信覆盖不到或瘫痪情况下的应急通信保障系统，强化应急通信保障能力建设。加强应急队伍建设，健全各类专业应急救援队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。加强应急物资储备管理，科学制定应急物资储备品种和规模，优化储备布局和方式，形成实物储备、生产能力储备、社会储备相结合的合理储备结构，健全应急物资监测预警体系，提高对应急物资需求的预测能力。加强应急管理资金保障工作，建立健全资金快速拨付机制。此外，还应重视应急科技的研发和应用，支持应急管理的基础理论和关键技术研究，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。（五） 进一步强化监测预
29、警能力 监测预警体系是突发事件应急管理的第一道防线。许多突发事件的发生都是有苗头和征兆的，如果早发现、早报告、早预警、早处置，就有可能将其消除或控制在萌芽状态。与发达国家相比，我国各类监测网络建设还不健全，灾害评估和预警能力仍然不足。按照突发事件应对法和国家突发公共事件总体应急预案的要求，要统筹规划、分级实施信息共享机制建设，建立统一的突发事件信息系统，实现各级政府及其有关部门、专业机构、监测网点突发事件信息系统的的互联互通，加强跨地区、跨部门的信息交流合作；进一步规范信息报告制度，研究完善报送程序、时限内容，建立信息报告激励机制和责任追究制度；完善突发事件监测网络体系，加强监测设施设备建设；
30、建立完善事故灾难隐患、社会矛盾纠纷定期排查和动态跟踪机制，提高信息收集能力和情报分析研判能力；加强突发事件预警能力建设，建立统一的预警制度和预警级别划分标准，提高预警的时效性、准确性，拓宽预警渠道，扩大预警的覆盖面。 （六）切实增强全社会的风险防范意识和灾害应对能力 实践证明，当灾难来临时，个人的行动是否积极合理，往往影响其在灾难中的几率。强化全民的风险防范意识，教育群众掌握避灾、救灾知识和自救互救本领，显得尤为重要迫切。应借鉴国外在这方面的经验，深入开展应急管理进社区、进农村、进基层单位的活动，深入推进推进公共安全教育进课堂、进教室，提高学生的自我防护能力。建立政府部门新闻媒体和社会组织协同开展防灾减灾宣传教育机制，将防灾避险、自救互救等救援知识纳入国民体系，重点加强对学生、农民工、高危行业和领域生产人员的宣传和培训，形成全民动员、全社会共同防灾减灾的良好局面。 （注：专业文档是经验性极强的领域，无法思考和涵盖全面，素材和资料部分来自网络，供参考。可复制、编制，期待你的好评与关注）