《中小学教育惩戒立法的审视与重构.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中小学教育惩戒立法的审视与重构.docx（12页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、中小学教育惩戒立法的审视与重构XX年3月，中小学教育惩戒规则实施，这是我国首 部中小学教育惩戒的专门性国家立法。惩戒规则的颁布 改变了中小学教育惩戒实践无法可依的局面，赋予了中小学 教师以惩戒权，规定了中小学教育惩戒的原则、条件、措施、 程序、学生的权利等内容。然而，惩戒规则在形式与内 容上均存在诸多需要完善之处。“教育惩戒权实施需要一个 严格的、适宜于实施和监督的规范体系，这是法治社会教育 现代化的一个走向。”因此，有必要对惩戒规则进行审 视，分析其面临的实践困境，并以此为基础进行制度重构， 从而回应中小学教育惩戒的理论争议与现实需求。一、中小学教育惩戒立法的审视1.立法的效力位阶较低惩戒规
2、则在我国的立法体系中属于部门规章，其制 定部门为教育部，在效力上低于由全国人大及其常委会制定 的法律和由国务院制定的行政法规。中小学教育惩戒是教师 和学校实施的具有强制性的公权力行为，在很大程度上限制 了惩戒对象的基本权利，特别是公民的受教育权。例如，惩 戒规则第十条规定的留校察看、开除学籍等纪律处分措施 因素，主要是指学生在实施违纪违规行为时是故意还是过失 的心理状态。为维护学生的权利，教育惩戒应主要针对故意 违纪违规行为，过失导致的违纪违规行为一般不应加以惩 戒。同时，还应当考虑学生在违纪违规后以及被惩戒后的悔 过态度，对违纪违规后认识到自身错误，并承诺纠正失范行 为的学生，应当适当减轻或
3、者免于惩戒，对惩戒后主动悔改, 消除不利影响的学生，应当设置惩戒解除期限，适时解除惩 戒。应当构造违纪违规行为与惩戒措施之间的均衡关系。 “教师实施教育惩戒应当选择适当时机，采取适当措施，与 学生过错程度相适应J为此，立法除应当考虑惩戒对象的 特点设定惩戒措施之外，还应当考虑违纪违规行为的因素， 根据不同的行为类型规定不同的惩戒措施。违反教学安排、 教学管理秩序的行为，损害自身利益的行为，不服从监护人 管理的行为均是非正常的失范行为，但上述行为并不一定属 于应当予以惩戒的违纪违规行为。从惩戒的教育目的来看， 只有违反教学安排和教学管理秩序的行为应当予以惩戒，损 害自身利益的行为，不服从监护人管
4、理的行为则应当予以排 除。另外，立法还要从行为的手段、后果等方面明确“情节 严重”的具体含义，针对不同的违纪违规行为设计不同的惩 戒措施，避免对非违纪违规行为进行惩戒，轻行为进行重惩 戒、重行为进行轻惩戒的情况出现。3.构建惩戒实施的完整程序惩戒实施之前的程序。立法需要增加特定惩戒措施的调 查取证程序。教师当场实施的惩戒所针对的是轻微违纪违规 行为，因此不需要开展调查取证工作。学校实施的教育惩戒, 针对的是较为严重的违纪违规行为，可以根据需要开展调查 取证。学校实施的纪律处分，是最为严重的惩戒措施，对被 惩戒者权利的限制也最为严重，必须进行调查取证。立法应 当对调查取证的人员、方式、证据的范围
5、等问题进行规定。 并且，立法还应当详细规定告知义务的具体方式与内容。为 保证惩戒行为的严肃性，避免程序瑕疵，除当场实施的惩戒 可以口头告知外，学校应当制作教育惩戒告知书，将惩戒相 关事宜告知学生及家长，不得以电子邮件、即时通讯工具等 方式履行告知义务。告知书的内容也应当予以明确，包括学 生的基本信息、惩戒的事实依据、法律依据、违纪违规行为 的表现、拟施加的惩戒措施等。惩戒实施时的程序。避免教育惩戒的滥用在很大程度上 依赖于公开透明、科学民主的决策程序。“正当程序的正 当价值内涵之一就是约束恣意为此，立法应着重对听 证程序加以完善，明确听证的参与者、权利义务、法律效力 等事宜。另外，还需要对决定
6、的组织程序加以规范，对学生 严重的惩戒决定应当经由校长办公会，按照全体一致的原则 讨论决定，在决定时应当实行利害关系人回避制度。同时，除涉及学生的隐私之外，惩戒决策的过程应当予以公开，接 受师生、家长的监督。惩戒实施后的程序。在惩戒决定作出后，立法应当重点 优化两个方面的程序：一是惩戒解除程序，惩戒规则仅 对几种惩戒措施设置了期限，如停课时间不超过一周，教室 内站立不超过一节课，大部分惩戒措施都缺乏期限设置。所 以，立法应当对惩戒设置必要的期限，规定惩戒到期的解除 程序。同时，根据学生的表现，实施未到期限的提前解除程 序，明确提前解除的条件、时间、要求等事宜；二是惩戒申 诉程序，立法要明确规定
7、学校应当建立申诉委员会，并吸收 多元主体加入委员会，扩大教师、法律工作者、家长、学生 的比例。当学生提起申诉后，要对惩戒的法律依据、事实理 由、惩戒过程进行合法性与合理性的审查，以保证教育惩戒 契合教育目的，符合法治要求。限制，甚至剥夺了学生在特定学校的受教育权。根据法律保 留原则，“对于涉及公民基本权利等内容的重要事项，只能 由立法机关通过制定法律来加以规制”。因此，此类措施应 当依照法律保留原则，由法律而非效力层级较低的部门规章 加以规范。不过，教育法教师法义务教育法等几 部法律虽然规定了学校和教师的权利，包括了对受教育者在 学校行为的评价权，也规定了学生应当遵守学校管理制度和 教育秩序的
8、义务，但这些法律并未创设惩戒权，即未明确规 定中小学校和教师的惩戒之权。“作为我国教育领域的基本 法，教育法没有就教育惩戒作出有实质内容的规定。”应 当说，在教育惩戒的立法方面，我国的教育基本法处于缺位 的状态。2 .惩戒规范的明确性不足惩戒行为是中小学教育惩戒法律制度的核心内容，也是 影响惩戒效果最为重要的因素。立法对惩戒行为的授权必须 具有确定性，明确惩戒的主体、对象与手段，避免规范内容 的模糊和不确定，如此才能为惩戒权的运行提供可操作性的 指引。“授权明确性要求授权条款的规定必须达到使人民能 够直接从授权本身，而非从根据授权所订定之命令，即可预 见国家对人民所要求作为或不作为内容之明确程
9、度。”惩戒 规则有关惩戒行为的授权规范在明确性上尚有欠缺，惩戒 主体、对象和手段的相关规则需要进一步厘清。惩戒主体不明确。按照惩戒规则的规定，享有惩戒 权的主体是中小学校和教师。然而，“中小学校”和“教师” 的内涵并不清晰。前者通常包括幼儿园、普通中小学、特殊 教育机构、成人初等和中等教育机构、职业中学等不同的教 育机构，后者则涵盖正式编制的教师、代课教师、学校的行 政工作人员、班主任等多个群体。上述所有类型的中小学校 和教师是否均可以实施惩戒不得而知。惩戒对象不明确。不同年龄的中小学生其心智发展程度 并不相同，对事物理性认识的能力也有所区别，因而中小学 生在承担责任能力方面存在差异。根据我国
10、民法典，八 周岁以下的未成年人属于无民事行为能力人，八周岁及以上 的未成年人属于限制行为能力人，区别规定的原因正是基于 上述理由。但惩戒规则欠缺对惩戒对象承担惩戒责任能 力的考量，并未以年龄为标准，对中小学生的惩戒手段进行 区分，然后适用于具体的对象，而基本上是统一适用相同的 惩戒措施。例如，根据惩戒规则第八条、第九条规定， 教师当场实施的惩戒，学校实施的较为严厉的惩戒，都可以 针对所有中学生和小学生。”规则用大篇幅规定教师惩戒 权的具体行使方式，却未详细区分教师惩戒权行使的具体场 景。”惩戒对象不具体、不明确的结果可能导致惩戒达不到 理想效果或者造成过于严重的负面效果。惩戒手段不明确。惩戒规
11、则对惩戒手段的规定相对 较为详细。根据学生违纪违规情节的严重程度，立法规定了 不同程度的惩戒手段，并将这些手段区分为当场实施的手 段、非当场实施的手段；教师和学校均可实施的手段，只能 由学校实施的手段。惩戒规则力图在惩戒主体、手段之 间建立起合乎比例的均衡关系，但“情节严重”等法律概念 的涵义不确定，何种情况算情节严重需要惩戒主体进行自由 裁量，这就使得适用条件无法明晰，违纪违规行为无法与惩 戒的具体手段形成对应关系。正如有学者所言，”规则中 不确定法律概念+空白要件的形式给学校和教师提供了 较大的裁量空间和判断余地。”3 .惩戒程序尚待细化事前程序。在进行惩戒之前，惩戒主体首先应当履行告 知
12、义务，告知学生或者家长有关教育惩戒的相关事宜，但立 法并未规定告知的方式、内容与效力。告知可以通过口头、 书面、电子邮件、即时通讯工具等方式进行，这些方式是否 均为法定方式不得而知。告知的内容关系到惩戒对象后期权 利的维护，也应当加以阐明。告知是否需要惩戒对象确认， 不履行告知义务的法律后果等事项也需要予以明确。同时， 惩戒的作出需要以充分有效的事实证据为前提，惩戒主体需 要开展调查取证工作。目前立法中有关调查取证程序的相关 规定尚付阙如，调查的具体流程应当予以补充完善。另外，听证程序也缺少更加详细的制度设计。事中程序。事中程序指的是惩戒决定的作出程序。惩 戒规则缺乏相关的规定。事实上，由于不
13、同的惩戒措施会 给中小学生带来不同程度的影响，除教师可以对轻微的违纪 违规行为当场实施惩戒外，严重的惩戒措施，尤其是第十条 规定的纪律处分措施应当经过必要的程序作出决定。惩戒决 定作出的主体、方式需要由立法加以明确。事后程序。惩戒规则对受惩戒者事后程序的规定较 为完整，一方面规定了受惩戒者能够诚恳认错、积极改正的 可以申请解除惩戒，另一方面规定了从申诉到复核、再到行 政复议或诉讼的救济程序。不过，“惩戒规则在关键性的 调查程序、申诉委员会组成人员的回避等问题上未能进行明 确规定”。因此，事后程序仍然需要进一步完善。惩戒解除 的具体流程如何，申诉委员会的人员构成、决策方式如何优 化等问题有待于更
14、加精细化的立法。二、中小学教育惩戒立法重构的原则与其他领域立法有所不同，中小学教育惩戒立法的调整 对象是处于成长阶段的未成年学生，故此，立法者需要紧紧 围绕中小学生的特点设计规范内容，坚持从教育学与法学两 个学科的维度进行思考。1 .坚持服务教育的根本目的教育惩戒立法重构首先应当明确立法目的。从根本上 说，教育惩戒立法的目的并非单纯对中小学生施加某种强制 性的义务或者减少其权利，而是以惩戒为手段，使其认识到 自身行为的问题所在，形成正确的理念，塑造健全的性格。 “教育惩戒从根本上而言乃是立基于关怀学生健康成长的 良善愿望，来对学生违纪、违规和失范的言行进行制止、管 束和纠正J中小学教育惩戒立法
15、首先应当秉承的原则就是 教育是“体”，惩戒是“用:服务于中小学的教育是惩戒的 出发点与落脚点，是立法的根本所在，惩戒是纠正学生失范 行为的手段，是达到教育目的的工具。这就意味着立法需要 以维护中小学生的权利为中心，并在具体的内容设计中一以 贯之，在惩戒的目的、体系、条件、种类、程序等规范中均 要有所体现。2 .坚持不同立法的差异化设计如前所述，惩戒规则在立法类型上属于效力层级较 低的部门规章，其条文也仅有二十条，因此，仅仅凭借惩 戒规则一部立法无法实现对中小学教育惩戒行为的有效规 制，也很难回应中小学教育惩戒运用过程中出现的各色问 题。中小学教育惩戒立法的数量需要丰富，更为重要的是， 这些立法
16、应当形成多样化的规范体系，进行差异化的立法。 一方面应当就中小学教育惩戒进行国家和地方层面的双向 立法，前者可以由法律、部门规章构成，后者则可以制定地 方性法规和政府规章；另一方面，国家立法与地方立法，以 及各自立法体系的内部应当进行分工，根据每种立法的功能 和调整事项的不同，对中小学教育惩戒的不同事项进行规 制，从而形成效力等级有序，立法内容各异的规范体系。3 .坚持实体与程序规范并重“教育立法应以保障公民的受教育权为基本目标，其基 本任务是对宪法受教育权条款的具体化。教育惩戒是对受 教育权的限制，立法则需要从实体和程序两个方面维护学生 的受教育权。相较于程序性规范，惩戒规则中实体性规 范有
17、待于进一步充实。所谓实体性规范指的是有关中小学教 育惩戒种类、主体、对象、方式等事项的规定，而程序性规 范则是指有关教育惩戒的监督、制约、救济等程序化事项的 规定。教育惩戒的立法重构应当坚持实体与程序规范的并 重。实体与程序并重可以保证教育惩戒的有效性。教育惩戒 的目的在于纠正学生不良行为，促进学生的健康成长，只有 制定明确、具体、有效的惩戒实体规定，才能达到这一目的。 同时，也要确保程序的公正和透明，保证教育惩戒的合法性 和可信度。另外，实体与程序并重可以保护学生的身心健康。 教育惩戒是一项敏感的工作，惩戒行为如果不当，容易对学 生的身心健康造成伤害。因此，立法者需要考虑到学生的身 心健康问
18、题，在实体与程序上同时进行限制和规范，以维护 学生的权利。三、中小学教育惩戒立法重构的进路1 .开展惩戒制度的双向立法根据“重大性理论”，“对于牵涉人权之重大部分必须保 留于立法者之上”。国家立法与地方立法应当按照事项的重 要性进行权限划分，重要事项由国家立法规定，非重要事项 则交由地方立法规定。所谓重要事项指的是对中小学生基本 权利影响较大，关涉公共利益的事项，其又有非常重要事项 与一般重要事项之分。非常重要事项包括中小学教育惩戒的 性质、主体、对象，一般程序等，这些事项应当由法律加以 规定。需要指出的是，由于纪律处分属于最为严重的惩戒措 施，需要由法律对纪律处分进行创设性规定。同时，法律应
19、 当授权给国务院相关部门、地方人大或政府以立法权。教育 部需要对惩戒规则加以完善，规定惩戒的具体条件、具 体程序等一般重要事项。地方性立法一方面可以结合本地实 际在职权范围内就非重要事项进行独创性立法。另一方面， 地方立法也可以在国家立法授权的范围内，对重要事项进行 详细规定。再者，国家和地方立法均应对校级校规、班级班 规的规则制定权进行限缩。校级校规只是学校自我管理的一 项制度，不属于规范性法律文件，所以其只能在立法已有内 容的前提下规定学校具体的执行措施。班级班规的适用范围 更为有限，不应当规定有关惩戒制度，特别是惩戒手段与措 施的内容。2 .厘清惩戒行为的具体构成应当厘清惩戒实施的主体范
20、围，确定“教师”“学校” 的具体指涉。就前者而言，教师应当指承担教学任务的工作 人员，是否拥有正式编制可以不问。原因在于，教师可以实 施的惩戒措施，其适用范围是课上与课后，且惩戒需要当场 实施，惟有上课的教师才有实施惩戒的条件。学校的校长等 行政人员可以以学校的名义实施惩戒，无需以教师的身份实 施。另外，学校的范围也应当有所限制，可以实施惩戒的学 校应当是普通中小学、职业中学，不应包括成人中学、特殊 教育机构。应当根据惩戒对象设定惩戒措施。立法需要根据惩戒对 象的责任能力设计不同的惩戒措施。影响责任能力的因素有 二：一是年龄因素，年龄是决定学生心智成熟程度的关键因 素，不同年龄的学生对自身行为产生的后果有不同的认知， 应对其施加差异化的惩戒措施。惩戒规则第十条进行了 初步规定，地方立法要在惩戒规则的基础之上针对不同 年龄、年级的学生具体规定可以实施的惩戒措施；二是主观