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1、紧急事态管理四大基石法律、科技、信息共享和国际合作是支撑紧急事态管理战略的四 大基础，同时，它们又贯穿于整个紧急事态管理工作之中。在人类历史的发展中，灾害总是如影相随。随着社会生活系统参 数的增多与开放性的扩展，其内部蕴含着的风险系数也在同步提高。 恐怖主义、战争、疾病以及各种天灾人祸，无时无刻不在威胁着人类 的生存。面对各种突发灾害，一个社会和政府最重要的战略选择在于 建立完善一套公共危机管理机制，并在此基础上发展和增强政府乃至 整个社会的危机管理能力，以保障我国土安全。物竞天择，适者生存。 危机是风险，也是创新发展的契机。法律、科技、信息共享和国际合作是支撑紧急事态管理战略的四 大基础，同
2、时，它们又贯穿于其整个工作之中。法律为建立高效的危机管理机制，有效应对各种危机，要有相应的法 律框架。目前，我国法律上所确定的危机管理机制主要包括处置自然 灾害和社会动乱这两大类。如核事故应急条例、防震减灾法、突发公 共卫生事件应急条例及戒严法等等。这些行政法规都是针对不同危机 事件制定的，专业性较强，有利于发挥专业救灾的优势，但较分散, 存在着各自为政的弊端。由于缺乏统一应对各种危机事件的“紧急状 态法”，导致政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有差异, 所能采取的紧急应变措施也不尽一致。如遇到其他突发事件，或数种 并发危机事件，政府就无法按授权迅速采取适当措施加以处置，需要 再临时出台
3、一个具体的危机事件法规以应急。因此，可考虑一些改进措施，如：制定统一的紧急状态法。从我国危机管理机制的宏观和长远角度 出发，克服“头痛医头，脚痛医脚”的做法，制定统一的紧急状态法， 作为国家紧急状态时期实行法治的法律基础，规定统一的紧急状态下 的政府应急机构和应急机制，以全面应对各种危机。紧制定灾害救助法律法规。应弥补这方面的缺位和不足，以便可 依法建立灾害救助机制，加强对危机后果的管理。制定信息公开的法律法规。危机发生时，信息透明和传导通畅是 安定人心、统一认识、统一力量的关键。但是，如果信息传输手段不 健全，又缺乏信息搜集、整合等具体法律规定，将会造成险情不明, 既影响政府正确决策，又难以
4、使信息公开。因此，必须加快制定信息 公开的法律或行政法规，并依此建立信息公开机制。关于行政协助制度的法律规定。许多种类危机的防治工作都需要 其他非主管部门、特别是公安部门和军队的协助。这就涉及到由这些 “其他”部门实施的“行政协助制度”。但我国目前还没有一项法律 对行政协助的基本制度作出统一规定。可考虑对此进行研究，并提出 办法。重要基础设施信息共享问题。为保护重要基础设施的安全，紧急 事态管理机构需要全面接触与有形和无形的重要基础设施安全相关 的信息；同时，出于经济安全考虑，要严格限制此类信息的公开披露。加快构建反洗钱法律体系，以打击经济犯罪和恐怖主义。可考虑 增强央行三个反洗钱法规的权威性
5、和覆盖面，将其上升到国家立法的 角度，由国务院制定颁布国家反洗钱条例，进一步明确各职能部门的 反洗钱职责和金融部门应承担的反洗钱义务。科学技术科学技术是人类克服困难、解决问题、推动社会进步的强大武器, 也是防灾应变的关键因素。我国有众多的科研机构，实力雄厚，为防 灾应变科技创新打下了良好的基础。为保证战略方向的一致，避免重 复劳动和浪费资金，宜整合政府资助的相关研发计划，由紧急事态管 理机构统一管理。同时，应使科技新成果既能促进防灾御险，还有利 于社会经济的发展和建设。这方面可考虑的措施如下：开发化学、生物、放射和核紧急事件对策。包括研究对核、化学 和生物恐怖袭击的监测及应对技术。开发治疗化学
6、、生物、放射和核事件引起的疾病的新技术和新药 物，以及对实验室使用致病微生物情况的监控技术和管理程序等。开发新的安全识别技术和系统装置。如研制、部署可监测敌意行 为的系统装置，帮助边境口岸等重要地点的安检人员发现行迹可疑的 人员。开发高灵敏度的传感器和技术，以检测人们是否具有某种特异 的免疫力，或是曾接触过某些致病微生物、化学剂或核材料。开发将 指纹、虹膜等生物特征运用于识别系统和装置的技术，以加强重要设 施的安全保卫，防范恐怖袭击。改善一线应变人员的技术装备。大力开发放射和核事件处理及清 除污染的技术，以及在危机的异常工作条件下操作方便的装备。研究 开发数据库整合新技术，以便为应变人员快速提
7、供突发事件现场准确 的建筑布局图及其他相关的重要资讯。建立国家防灾应变实验室研究网络。消除部门分割、各自为战的 弊端，加强跨部门、跨地区、跨学科的协作，建立起一套高效的防灾 应变科研机制。该网络应广泛连接全国各地负责危机防治的有关机构, 了解他们的问题，并向其提供研究、开发、测试和评估的专业知识和 服务，帮助国家进行风险评估等分析。该网络可通过向商业企业转让 成功的技术来制造产品和获取长期支持。聘用独立机构对科研规划作可行性分析。为使危机管理相关项目 的科研规划更合理、经济，宜进行独立的可行性分析。这包括项目评 估、预算、系统分析、要求分析、评估竞争技术和运作方式等。为危机管理技术制定标准。为
8、鼓励对危机管理相关的科学技术进 行投资，有关机构应共同建立一个机制，对防灾应变所需设备装置进 行分析、论证，并制定出标准。再根据这些标准来制定合格证明所需 资质的各项规定。加强对新发传染病的防治研究。加强对新发传染病诊断、治疗、 预防、预警等对策方案的研究。信息共享良好的信息沟通是紧急事务治理的重要保障之一，但目前，许多 危机相关的信息分散在中央及地方各机构的数据库中。这些电脑系统 往往不能“横向”或“纵向”共享信息，形成了信息孤岛，妨碍了机 构间的交流和合作。为有效管理紧急事务，维护国土安全，我国的信 息管理、信息技术和系统的发展规划及建设亦需与之相配合。这方面, 可考虑采取一些措施，如：制
9、定相关信息系统建设的中长期发展规划。用以保证紧急事态管 理信息系统整体架构和体系建设的协调性、合理性、经济性和延续性。建立“系统中的系统”。将政府各机构内有关危机防治的大量 信息，特别是执法、情报和公共卫生监察部门的数据库有机地联接起 来，建立危机管理信息系统。使信息可“横向”、“纵向”地在中央 及地方政府有关部门间共享，“能在任何时候向恰当的人提供恰当的 信息”。这样，可使全国负责危机防治的有关官员都能了解面临的风 险和获取应对资源的途径，以利对危机作出快速反应。中央政府内的信息共享和交流问题。可由一个机构负责协调全国 范围内紧急事态管理基本信息的共享问题。这包括设计和建立一个部 际信息“架
10、构”，来改善反应速度和决策质量，以便及时捕捉和追 踪危机萌芽，及时处置应对。其中，可着重于有关边境安全、反恐、 保护重要基础设施，以及化学、生物、放射和核紧急事件对策等方面 的信息共享和交流。加强危机管理相关信息数据库的建设。借鉴国际上先进的技术和 先进的管理程序要求，进行相关数据库的建设和管理。各级政府机构间需使用安全的互联网。可考虑建立一个安全的保密通信网，传送秘密资讯，并有效安全地交流、共享有关危机管理系 统的动态信息。让各有关政府机构联接其现有数据库，安全地共享敏 感信息。中央与各省政府机构间还可考虑建立安全的视频会议网络联 接，使中央机构能将重要信息立即传达到地方有关机构，以便加强磋
11、 商和协调。不断提高政府网站的管理和现代化水平。以便能更快速地搜索和 接触政府各部门和机构网站的信息，并进行交流。同时，采用先进技 术建立高效保护国土安全的信息系统，使有关部门的官员可在政府网 站的安全区域交换敏感信息。提高政务信息的透明度。这项措施利于公众行为与政府行动的配 合与协调。这对安定民心、稳定社会、防治危机至关重要。同时，维 护公众知情权必须与国家利益的安全考虑相平衡，以保护敏感和秘密 的信息。采用先进技术快速整合和分析信息。采用先进技术，对政府各机 构汇集来的大量信息进行快速整合和分析，可有力地支持决策。美国 为整合国土安全相关的电子信息，采用统一的“元数据”标准来编制 有关数据
12、的信息，以方便信息的查找和使用，补充先进的“数据挖掘” 技术的信息分析能力。（美国在国土安全工作中全面使用“数据挖掘” 工具）。最典型的是美国“国家空间数据基础设施”（美联邦、州和 地方地理空间信息数据库网络），它为其拥有的全部信息提供元数据， 例如它建有可即时展示地图和卫星图象的地理信息系统，一旦与紧急 事件报告的数据结合处理，可创建实时地图和图象，供政府治理危机 使用。改善公共安全应急通信。危机中，通信设施不相配、信息沟通不 畅会延误时机、影响救援。因此，需要建立并完善全面应急通信系统， 保障应急通信。宜构建涵盖各级各层面的紧急事件快速反应和信息交 流专网，使相关信息得以最快速度汇集，形成
13、固定而健全的信息汇总 和调查机制，以便及时、准确地对突发事件作出早期预警和报告，帮 助决策部门全面了解情况，采取有力对策。同时，需改善国家重要的 公共安全无线通信系统，可考虑为一线反应人员和中央、地方的执法 以及公共安全机构建设一套战术无线通讯基础设施。保证公共卫生信息的可靠性。这是快速检测、正确诊断、及时报 告和流行病调查的基础。主管部门应努力确保医疗、兽医和公共卫生 机构之间进行可靠的信息交流。为增强中央、地方各级公共卫生组织 和应急机构间的相互联系，疾病控制预防中心可在全国建立健康预警 网，以便就健康咨询、实验室研究结果、疫情爆发相关信息和远程学 习等进行及时沟通。一旦确定发生公共卫生紧
14、急事件，公共卫生官员、 医疗卫生专业人员、执法人员、紧急事件管理官员和媒体的实时沟通 对危机治理至关重要。可及时通过该网发出预警，并向公众提供有关 事件的准确信息。国际合作在全球化时代，世界各国越来越休戚与共地生存在一起。局部危 机、一国危机如处理不当，将可能迅速恶化为地区危机、全局危机。 从这个角度看，国内事务与国际事务之间的区别已日渐模糊。环境污 染、恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、金融危机等问题在性质上 属于全球性问题范畴。而全球性问题不是一国内部问题，需要世界各 国密切合作，共同应对。加强反恐国际合作。维护联合国在反恐中的主导作用，推动国际 反恐条约的实施和新条约的制定。通过双边和多
15、边形式积极开展各种 反恐国际合作，特别是在反洗钱和防御生物恐怖袭击这两个领域，扩 大与国际组织和外国执法、情报机构在反恐及打击跨境犯罪方面的信 息共享和执法合作，共同防止恐怖分子的招募、避难，并努力将其绳 之以法；积极参与防御恐怖威胁和袭击的国际科技合作，提高反恐能 力。打击旅行证件诈骗。积极参与打击旅行证件诈骗的国际合作，改 进旅行证件的质量和发放程序，可考虑增加在具体的旅行证件事件、 非法入境和驱逐方面的信息共享，以加强出入境管理，防范恐怖、犯 罪分子的渗透。巩固边境安全。通过加强国际合作与交流，在边海防管理基础设 施和机制建设方面吸取别国的先进经验和技术，提高我国的边境管理 和控制能力。
16、保护跨国基础设施。随着经济全球化，我们将有越来越多的重要 基础设施与别国相互联结，如电信和互联网络、天然气和石油输送管 道等。这些资产容易成为恐怖分子袭击我们的目标。为保障这些资产 的安全，需加强与有关邻国的合作。还应积极推动国际和地区合作, 增强全球运输系统和贸易的安全。抗击重大疾病灾害。在传染病监测、预防、诊断和治疗等方面积 极开展国际和地区的交流与合作。如，在邻国和边境地区建立统一的 传染病通报、监测和预防合作机制等，在医疗体制方面引入外国成熟 的治理经验；发生危机后，主动寻求国际援助，以提高抗击重大疾病 灾害，特别是新发疾病的能力。参加力所能及的国际抗灾救援，承担起一个大国相应的国际责任。 同时，也可在这些活动中取长补短，锻炼和积累实战经验，迅速提高 自己的灾害救援能力和管理水平。作者简介：乐蓉蓉现为中国国际问题研究所的工作人员。2002年5月，应美国新 墨西哥大学的邀请，赴美进行为期半年多的博士后研究，完成了反 对恐怖主义和中美建设性合作的课题研究，并发表了论文。曾为亚 太安全合作理事会中国委员会秘书处、中国国际问题研究中心、中国 南方证券有限公司、美国投资银行，以及外交部工作过。从美国长岛 大学获得工商管理硕士学位，主修金融。毕业于北京外国语学院法文 系。