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1、有关城市群发展战略的规划实践探索摘要：城市群通常被视为在一定的自然环境条件下，以一个或几个个超大城市为核心，以交通和通讯等现代化连接设施为载体，以经济要素的密集流动等市场活动为内容的城市集合体。随着文化、制度，甚至物理和人力资本等地方不可移植要素的意义在经济全球化背景下得以突显，城市群的形成和发展对于打造地区和国家竞争优势发挥着日益重要的作用。城市群，或者更为一般化的全球城市-区域正成为学界、工商界、政界所广泛关注的空间经济现象。传统上对于城市群的研究都是将其作为自发的进程，然而，由于中国经济发展以其赶超战略和政府主导有别于当代西方国家新自由主义的发展模式，中国城市群战略的现实基础、正式提出和
2、发展前景也体现了国家尺度重组背景下的地方发展冲动和发展策略选择。遵循这一思路和框架，本文将在对西方国家城市群的一般形成机理和中国城市增长与管制模式进行归纳和分析的基础上，以主要包括了武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群的长江中游城市群为例，从政治经济视角对提出这一战略的尺度重组背景和具体构建措施进行分析，指出当前中国的城市群，尤其是长江中游城市群是在管制尺度“下移”和“上移”的双重背景下出现的新的空间发展战略，这对城市群内部的经济协调与合作，以及城市群的可持续发展都具有重要的意义。1.引言在全球化的背景下，以大城市为核心的城市群正在成为一种具有全球性意义的城市-区域发展模式，以其产业、人口
3、、资源的集聚和由此形成的经济规模与政治影响力参与全球性的劳动空间分工与合作，以及城市之间的激烈竞争。我国国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要以及全国主体功能区规划也明确提出了区域发展总体战略，以及作为其实现载体的城市群发展格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，构建环渤海、长江三角洲、珠江三角洲3个特大城市群，推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，以此形成若干新的大城市群和区域性的城市群。鉴于城市群的产生背景和重要意义，现有关于我国城市群的研究大多是将其作为自
4、发的市场化进程的空间经济结果，通过实证方法对包括空间演化进程和紧凑程度、经济联系强度和一体化程度，或是环境承载力和生态影响在内的各种效应和结果进行计算，而鲜见对于城市群背后形成原因与政治经济过程的深入探讨。因此，本文将从外部全球化与国内市场化背景下产生的尺度重组这一视角出发，将城市群战略作为国家通过区域规划实现空间管制背景下产生的新的竞争格局，并以长江中游城市群为例，阐述其产生的背景与建构的过程。正文分为五个部分。第二部分将对全球化背景下城市群的概念源起进行综述。第三部分是对转型背景下我国空间管制策略及城市治理方式演进的回顾，以此体现城市群战略背后的国家意图。第四部分是根据上述框架，对于长江中
5、游城市群战略提出与实施举措的背后政治经济过程具体分析。最后结论部分是对于当前城市群治理模式的思考和展望。2.城市群的概念源起与演进2.1郊区化的推动关于城市群的研究大体可以分为两类。第一类是关于单体城市的形态演进，即中心城市功能分离所衍生出的新城，以及由此形成的城镇体系。在城镇群体的有机组合这一意义上，城市群最初是为了应对工业化和城市化早期出现的城市无限扩张和土地投机负面效应而产生的。其起源可以追溯到英国社会活动家埃布尼泽霍华德的“田园城市”。田园城市成为了开发建设第一代新城的指导原则，即与中心城市有一定距离、具有一定人口规模，但同时又是从属于某个大城市的派生产物。然而，由于其功能的单一性，第
6、一代新城基本没有达到预期的目标，反而带来了诸如与主城之间的通勤压力、缺乏文化生活等社会经济问题，成为了某种意义上的“卧城”。从19实际末到20世纪中期，西方国家先后兴起的“郊区化”运动提出了中心城市与邻近地域的一体化问题。1925年，美国学者芒福德已经预见到美国郊区化的趋势，将其归结为美国历史上的“第四次人口迁移”，并提出通过区域规划等手段来引导人口有序向郊区具有社区和就业功能的新城进行转移。在美国区域规划协会的推动下，以大城市为核心，以具备一定独立功能的第二代新城为支撑的城市体系开始逐步形成。真正意义上的多中心城市集群出现于20世纪后半叶。随着二战后郊区化的深入发展，以及在城市中心衰退的作用
7、下，商业和生产等功能也逐步发生外迁，独立于原有中心城市的第三代新城开始出现。这些新的中心具备了典型的城市功能，是人口外迁、商业郊区化及产业分散化综合作用的结果。2.2全球化的推动除了上述对于单体城市形态演进的研究外，关于城市群研究的另一类文献则深入到尺度政治和经济一体化的层面。1999年，美国学者布伦纳从全球化背景下的尺度重组这一视角，提出了对于城市群形成的解读。他认为地域不是被动接受全球化影响的地理实体，而是主动进行空间重组加快资本流动的尺度组织。诸如各种城市群及区域治理的再地域化是全球化的固有现象，尺度政治应该理解为欧洲城市管治的核心内容。2001年，斯科特通过全球城市区域这一概念，描绘了
8、全球化背景下，以经济联系为基础，由全球城市及其腹地内经济实力较为雄厚的二级大中城市扩展联合而形成的一种独特空间经济现象。这种区域层面的城市组织尺度对内形成多中心空间格局，对外则在全球网络中占据重要地位。需要强调的是，上述两类文献是从单体城市和城市集群两个不同侧面对城市空间形态演化所进行的阐释，因此两者之间也存在一定的关联。例如，第三代新城的出现在一定程度上为多中心城市群的形成奠定了空间基础。即使是被称为“无边界城市”的城市扩张或蔓延，也在客观上构成了城市群内部各个城市之间的空间连接。城市群的形成既有单体城市功能演化的微观基础，也受到宏观层面全球化力量的巨大推动。郊区化和全球化，构成了西方国家城
9、市群形成的根本动力。3.我国城市群的形成与发展历程与西方发达国家不同，我国城市群形直到20世纪80年代实行改革开放之后才逐步形成。从1949到1980年的30年间，由于优先生产、限制消费的政策导向，以及错误路线的指引，我国城市发展一直滞后于工业化的进程。城市化水平从1965年到1980年一直徘徊在18%左右。在这一情况下，也就不会有真正意义上城市群的产生和发展。1978年以来，我国城市群的发展大体经历了三个阶段，分别是80年代的萌芽阶段，90年代的成长阶段，和本世纪前10年的迅速发展阶段。3.1 1979-2000年我国城市群的发展改革开放初期，地方经济主体意识的形成，以及在此基础上产生的区域
10、间纵向与横向联合与合作是我国城市间经济联系的主要纽带。1984年，我国经济体制改革的重点开始转向城市。十二届三中全会颁布的中共中央关于经济体制改革的决定明确了城市的中心作用。为了充分发挥城市在区域经济中的带头辐射作用，促进城乡一体化，1982年中共中央发布了改革地区体制，实行市领导县体制的通知，逐步于全国范围内实行了市带县体制。1984年国务院又发布了关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定，鼓励建立各种区域间的经济技术合作组织。这些措施促成了以大城市为核心，以所辖县为依托、以经济协作地区为腹地的城市经济圈的初步形成。进入上世纪90年代后，随着改革开放政策的全面推进，对外开放地区和开发园区的建
11、设，以及由此形成的产业集聚成为推动我国城市群成长的重要力量。1992年，中央政治局会议通过的中共中央关于加快改革，扩大开放，力争经济更好更快地上一个新台阶的意见决定进一步扩大我国对外开放水平。顺应这一战略，作为城市地域空间扩展有效载体的开发区，在数量和规模上都实现了很大的发展。国家级经济技术开发区由1984年最初设立时的14个增加到1998年的32个。1998年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1869.09亿元，税收131.16亿元，实际吸收外资32.52亿美元；按不变价格计算分别比1991年增长了6.2倍、8.9倍和8倍。到20世纪90年代中后期，开发区和产业集群的快速发展进一步强化
12、了长江三角洲、珠江三角洲及京津冀城市群的发展，使其逐步成为全国的经济核心区。3.2本世纪以来我国城市群的发展：尺度重组视角本世纪以来，我国城市群的发展明显加快，全国已经和正在形成23大城市群。除了全球化等外部背景因素外，国家采取的“尺度重组”，即“尺度下移”作用下形成的城镇化，和区域协调发展战略这一“尺度上移”管制政策，对于城市群格局的形成起到了重要的作用。一方面，在财政政策的激励下，以城市土地利用政策为代表的“尺度下移”推动我国城市进入快速发展阶段。另一方面，国家同时也开始制定和实施区域协调发展战略，通过“尺度上移”，来引导城市和区域发展的有序推进。3.2.1“尺度下移”与我国城市发展需要指
13、出的是，“尺度下移”并不能简单理解为扩大地方自主权，或是“放权”，而是通过一系列制度安排，调动地方政府通过城市化来实现经济增长的积极性。具有上述“尺度下移”效应的最重要的制度变迁，包括1994年的“分税制”改革和本世纪初的城市土地利用制度改革，使制造业和房地产业成为了绝大多数中国城市的支柱产业，而基于此所形成的土地利用模式，使城市空间规模出现了迅速的增长，为城市群的构建提供了空间上的支撑。3.2.1.1分税制与城市经济增长1994年实行的“分税制”有利于增强中央的财力，但同时也产生了地方财政困难的问题。对此，国家设置了多种由中央向地方政府进行转移支付的项目。但由于这些转移支付力度不大，因而“税
14、收返还”成为了地方政府来自于中央最重要的财力支持。“税收返还”是指中央向地方政府保证，其财政收入不低于1993年的水平，并且差额将由中央补足。由于“税收返还”的额度完全取决于地方政府自身的税收征稽努力因而它极大地刺激了地方政府扩大税收收入。更为重要的是，“税收返还”的结构构成使得制造业和房地产业成为了地方政府扩大税基的重点。鉴于增值税来自于制造业，而增值税增量部分的30%将返还给地方，因而政府会加大力度来吸引制造业投资其次，在分税制框架下，来自于服务业的营业税完全归地方所有。于是，1990年代末开始的中国城市住房与用地市场全面改革，使得房地产业成为营业税最主要来源和地方政府财政收入的另一重要支
15、柱。第三，从2002年起，为了鼓励地方政府的税收征稽，所得税的增收部分也按比例返还给地方。在分税制所形成的制度激励下，制造业和房地产业的迅速发展也带来了企业所得税的显著增加，从而进一步提高了地方所能获得的“税收返还”。正是在这样的情况下，地方政府开始通过土地利用，来推动房地产业以及制造业的快速增长。3.2.1.2土地利用与城市空间扩张在财政制度所构成的激励基础上，20世纪90年代末推出的城市住房和土地利用改革使房地产业以及制造业的迅速增长，并且促进了城市空间的进一步扩张。1998年，为了应对亚洲金融危机，同时也是解决长期形成的城市住房短缺问题，我国实行了住房商品化改革，逐步终止已存在几十年的福
16、利化住房实物分配。在城市房地产市场繁荣以及土地需求日益增长的背景下，提高土地出让收入的一个方法是一方面通过低价征用方式扩大可出让土地面积，另一方面通过适度控制城市土地供应来维持土地价格。据统计，我国流失的耕地中有近一半被用于城市建设或是其它生产性活动。同时，有限的土地供应不仅使得开发商之间展开激烈竞争从而推高土地价格，也促使开发商尽可能地提高土地容积率，由此带来更为高耸的城市轮廓线的和更为现代化的城市形象，而这反过来又将进一步提升城市土地价格。与居住、商业用地的出让方式不同，地方政府为了吸引制造业投资，常常是通过协议出让的方式来确定制造业用地的价格。而协议出让的平均价格远远低于同期通过招标、拍
17、卖、挂牌等方式确定市场水平（同上）。在财政以及土地利用制度的作用下，与上述耕地面积缩减形成对照的是，我国城市空间规模迅速扩展。全国城市建设用地面积由2000年的22114平方公里，增加到2010年39758平方公里。建成区面积由2000年的22439.28平方公里，增加到2010年40058平方公里（国家统计局，各年数据）。其中，地级及以上城市的市域面积和市区面积分别扩大了1.32倍和1.42倍，城市和城区建成区面积则分别扩大了1.7倍和1.86倍。3.2.2“尺度上移”与城市群战略除了上述城市空间的迅速扩张之外，“尺度下移”所形成的城市增长方式还使得城市之间产业结构普遍呈现出同构的趋势。许多
18、城市的支柱产业都是重工业与房地产业并且这些行业还面临着企业规模偏小、总体产能过剩、产业分工不够深化、节能减排压力较大等诸多挑战。在这种背景下，通过“尺度上移”实现区域管治成为了国家的一个重要政策取向。然而，正如“尺度下移”并非仅仅意味着中央对于地方的权利下方一样，我们也不能将“尺度上移”简单地理解为中央对于某些权力的直接回收区域规划，尤其是以城市群作为空间载体的区域规划，成为了国家干预经济资源空间分布的重要方式。这不仅在一定程度上避免了直接干预经济运行对于市场机制所造成的扭曲，而且也在不对“尺度下移”所激发的地方政府发展本地经济的热情造成影响的前提下，最大限度地实现了产业，以及相关经济资源的合
19、理配置。例如，“十五”规划纲要首次提出城镇密集区的概念。“十一五”规划纲要则首次提出城市群的概念，并把城市群和培育新的城市群摆在了突出的重要位置。值得注意的是，在“十一五”规划纲要中，国家开始尝试通过为城市群进行功能定位，以在全国范围内形成错位发展、优势互补的空间经济格局。之后，国家又先后出台了一系列区域和城市群发展规划，其范围遍布东、中、西及东北地区。至此，覆盖全国重点开发地区的区域规划体系初步形成。更重要的是，以城市群为载体的区域规划，其编制过程和编制内容促使地方政府开始成为了发展竞争的主体。尽管目前尚未有相关法规明确赋予各类区域规划法定地位和法律约束力，但由于区域规划是由国家发展与改革委
20、委员会编制，后经国务院批准，使其往往成为了相关部委编制行业规划对各行业进行产业布局的依据原则。除此之外，某些区域规划中甚至直接安排了一批重点投资与重大项目，更使其成为了各级地方政府，尤其是省级政府通过组织编制本省范围内、乃至跨省范围的区域或是城市群规划，以获取国家肯定，和获得稳定投资与带动项目的重要资源。在这一背景下，城市群战略也就成为了地方政府，尤其是省级政府所密切关注的新的发展尺度。4.尺度重构背景下的长江中游城市群战略4.1长江中游城市群概况长江中游城市群由长江中游横跨湖北、湖南和江西三省的三大城市圈组成，包括武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区。武汉城市圈是指以武汉为圆心，100
21、公里为半径，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江等8个城市所组成的城市圈。长株潭城市群以长沙、株洲和湘潭3个城市为中心，以一个半小时通勤为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5个城市。鄱阳湖生态经济区包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县（市、区），共38个县（市、区）和鄱阳湖全部湖体在内。国务院于2007年12月和2009年12月先后批复了武汉城市群、长株潭城市群“两型”社会改革实验区，以及鄱阳湖生态经济区规划，使其正式成为国家战略。如前所述，在上述“尺度下移”作用的影响下，武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群的发展演化也表现出了类似
22、的城市空间不断扩张和产业结构高度同构的现象。从2002年到2010年的8年间，这三大城市群的城市建设用地面积由1510.36平方公里，扩展到2552.24平方公里，建成区面积由1481.21平方公里扩展到2552.24平方公里，分别增加了1.69倍和1.72倍。同时，三大城市群的城市之间产业结构趋同的问题也比较突出。三大城市群范围内的农业在全国占有重要地位，但均偏重于粗放式的传统农业，农产品深加工较弱，特色产品较少。所处三省的工业结构也都是以汽车、冶金、煤炭、电力和重化工为主要特征的重型产业结构，而第三产业也集中在批发、零售和餐饮等传统产业，新兴服务业的发展则相对滞后。4.2长江中游城市群战略
23、的构建为了贯彻区域协调发展战略，有效解决城市粗放型增长和产业同构等问题，国家于2009年9月通过并发布了促进中部崛起规划，将沿长江经济带作为构建中部地区“两纵两横经济带”的重要组成部分，提出了对于长江中游地区集中连片发展格局的构想。2010年12月，国务院又以46号文件下发了全国主体功能区规划。在全国主体功能区规划中，将由武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区为主体构成的“长江中游地区”明确列为“国家重点开发区域”，以“形成新的大城市群和区域性的城市群”，并将其定位为“全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，全国重要的综合交通枢纽，区域性科技创新基地，长江中游地区人口和经济密集
24、区。”国家指导性方针与规划的出台，构成了三省之间积极寻求合作，以促成国家正式制定长江中游城市群规划，使之成为国家战略的直接动力。2011年4月，由湖北省主要领导率领的湖北党政代表团访问湖南，明确提出共同推进长江中游城市群发展，对此湖南省表示将积极支持。2011年7月，湖北党政代表团访问江西，提出“将长江中游城市群打造支撑我国经济增长的第四极。”江西也回应将加大三方的合作力度，共同促进中部地区的崛起。在三省之间就构建长江中游城市群进行高层互动的同时，三省内的社会力量，以及三省之外的相关资源也加入到这一交流讨论之中，促成了社会共识的形成。2011年年10月，中国工程院重大咨询项目“中国特色城镇化道
25、路发展战略研究”项目组赴湖南、湖北、江西三省，就长江中游城市群展开专题调研。2012年1月，由湖北日报集团20多名记者代表组成的“长江中游城市群”报道组出发走访湘鄂赣三省城市群，就“构建中三角，打造第四极”进行了专题系列报道，以进一步促成广泛的社会共识。进入2012年以来，长江中游城市群构建开始进入实质性阶段。2月，三省交通运输厅负责人在长江中游城市群综合交通运输示范区调研会上，签订了推进设立长江中游城市群综合交通运输示范区合作意向。当月下旬，三省会商会议在武汉举行。会上签署了加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议。同时，三省旅游局负责人签署了旅游合作框架协议。3月，三省科技厅又签署科技合作
26、框架协议。作为长江中游城市群的主要发起方，湖北省主要领导更是在今年两会期间，拜会了近30多家部委领导，会见了140多名企业家，以寻求对于长江中游城市群建设的项目、资金与政策支持。在长江中游城市群战略构建过程中，省级地方政府成为了最为活跃和最具影响的主体之一。5.结语在西方国家，城市群主要表现为郊区化运动所形成的各类新城。而在中国，这主要源自于是改革进程中的尺度重组。一方面，国家为应对全球化竞争，通过财政、土地利用制度改革等“尺度下移”措施以激发地方政府发展经济的热情；另一方面，城市尺度上的过度竞争所带来的负面影响，又促使国家通过区域规划等“尺度上移”措施来实现空间管制。正是在这样的背景下，城市
27、群战略成为了地方政府，尤其是省级政府之间展开竞争的有效平台。中国城市群聚集了全国较多的人口，并且贡献了全国绝大部分GDP，在推动城镇化进程中发挥着重要作用。然而，中国城市群产生所具有的“尺度重组”背景，也导致了各省争相提出建设城市群的宏伟构想，以求将其纳入国家发展战略，甚至争相扩权强势、变相圈地，不顾当地具体实际盲目引进项目、提出高指标等问题，使得城市群地区在实现经济高产出的同时，也集中了全国四分之三以上的污染排放，导致了所在地区环境资源承载力的下降。针对我国城市群发展过程中的上述背景和现实问题，尤其是构成长江中游城市群的武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区是我国本世纪以来为转变发展方式，实现资源节约、环境友好、生态和谐而作出的重要战略部署，未来我国应进一步深化对于城市群地区资源环境承载机理、监测预警和保障措施的系统实证分析，着重开展对于城市群形成发育的阶段性政策、城市群利益分配与补偿机制，和城市群治理结构的理论与政策研究，同时协调好支持和引导城市群发展各类政策之间可能存在的冲突与矛盾，使城市群成为我国经济增长引擎的同时，也在转变发展方式方面作出率先的探索和有益的尝试，这不仅对于我国实现可持续发展极为重要，也具有重要的世界意义。14