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1、有关城市近期建设规划的实践探索摘要：以重庆市近期建设规划编制为例，阐述了“十二五”背景下近期建设规划编制的核心内容与要点。提出以近期建设规划为技术手段，加强与“十二五”相关规划的协同，从空间上搭建统筹各类建设活动的规划平台，滚动实施重庆市新修订的城乡总体规划，有效建立“总体规划-近期建设规划-年度建设计划”动态实施规划体系，更好的发挥规划先导作用，支撑城市建设有序发展。1.近期建设规划编制的几次变革及新形势下的要求1.1近期建设规划编制改革的历程近期建设规划作为总体规划实施的重要工具和手段，是我国在城乡规划编制体系改革中，结合具体国情出发进行的一项重要规划创新，自推行以来前后经历了多次变革，在
2、法律层面的重要性日益得以提升。2002年5月，国务院发布关于加强城乡规划监督管理的通知，首次从国家层面突出强调了近期建设规划工作的重要性，通知要求，要端正城市建设指导思想，明确近期城市建设重点。2002年8月，原国家建设部等9部委联合印发关于贯彻的通知，首次提出要单独编制近期建设规划，在此之前，近期建设规划仅仅作为总体规划编制的一个专项内容。2002年8月，原国家建设部印发了近期建设规划工作暂行办法，对近期建设规划的编制提出了具体的要求，明确规定“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”此后，在全国各地展开了近期建设规划的编制工作。近期建设规划作为总体规划的后
3、续实施纲领和具体行动指南，意在强化总体规划实施的弹性和有效性，弥补规划长远预测与实际发展需求之间的可能存在的差距，同时保持与城市国民经济和社会发展计划期限一致，解决总体规划分阶段发展的问题。1.2新形势下近期建设规划编制的新要求随着“十五”、“十一五”时期我国城市化的快速发展，规划工作日益受到重视，规划编制也不再仅限于城乡规划和国民经济社会发展规划两大层面，相关部门依据各自的管理权限纷纷开展了专业规划、专项规划的编制，在这一背景下，总体规划作为城市建设的总体性纲领，无法对种类繁杂的各种规划进行有效指导，在具体实施过程中也逐步凸显尴尬的境地。当前，我国已进入“十二五”发展时期，面临的城乡发展问题
4、更为纷繁复杂，对总体规划的编制改革和具体实施提出了更大挑战。为了破解这一难题，国家住房和城乡建设部于2011年3月印发了关于加强“十二五”近期建设规划制定工作的通知（以下简称通知），其目的在于借助近期建设规划的编制，将已经偏离或即将偏离总体规划指导的各项规划重新纳入到正常的轨道之中。“十二五”背景下的近期建设规划将以总体规划和“十二五”国民经济社会发展规划为依据，加强与“十二五”相关规划的协同，从空间上搭建统筹各类建设活动的规划平台，实现城镇建设用地的投放与城市发展重点紧密结合，保障城市建设科学统筹，形成合力。促进总体规划由“目标控制”向“过程控制”、由“蓝图规划”向“行动规划”转变，有效引导
5、城市高效、协调、快速、可持续发展。2.“十二五”背景下近期建设规划编制的技术路线2.1住建部通知的相关要求解读住建部在通知提出的“十二五”近期建设规划的编制内容要以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局，并突出如下五方面内容：推进城镇发展模式从外延扩展向内涵提升转变；切实落实“十二五”保障性住房建设任务和要求；加强交通与土地利用的一体化规划，加强交通需求管理，优化交通出行结构；高度重视城市综合防灾体系规划；加强对地下空间资源开发利用的规划控制和引导。2.2近期建设规划编制的技术路线探索面对复杂的新形势，在编制近期建设规划过
6、程中需要保持“两条腿走路”，纵向层面与横向层面相结合，既强调对总体规划的深化落实，同时也跳出现有规划编制体系的框框，改变规划领域自身闭门造车的弊端，强调与相关部门规划的融合与渗透，切实加强近期建设规划编制的科学性和有效性。2.2.1纵向层面深化落实总体规划的相关要求在基础分析层面，充分借助近年来推行的总体规划实施评估工作，对总体规划实施中存在的各种问题进行深入剖析，明确近期建设规划编制的重点。在规划导向层面，以总体规划确立的基本原则和目标为依据，并依据对发展时序的预测，对城市的发展过程与实施路径逐级分解。2.2.2横向层面加强与相关规划的有效衔接规划编制过程中，与相关部门和各级政府进行积极互动
7、，广泛征求相关部门和专家的意见。在规划目标和具体行动措施上融合管理部门、实施主体和广大人民群众多方面的意见，充分体现规划的引领作用。3.重庆市近期建设规划编制的实践2011年10月国务院批复了重庆市城乡总体规划（2007-2020年）（2011年修订，以下简称总体规划），为更好的实施总体规划，具体落实重庆市“十二五”国民经济与社会发展规划的思路与目标，强化总体规划对城市发展的动态引导和控制，适时、有效地指导城市各项建设和管理，促进重庆市经济、社会、人口、资源和环境的协调发展，重庆市编制了重庆市近期建设规划（20112015年）。3.1重视区域协调与市域城镇体系结构的落实统筹区域协调发展，加快实
8、施“一圈两翼”总体战略。全面提升一小时经济圈发展水平，强化主城核心引领作用，突出渝西地区的重要支撑作用；促进渝东北地区繁荣稳定；加快渝东南地区特色发展，形成“一核多点”的城镇化、工业化空间开发格局。构建与国家中心城市职能相匹配的城镇体系结构。依据区域资源环境承载能力、发展潜力差异，建设四级城镇体系架构。即1个特大城市，6个大城市，23个区县城中等城市，500个现代化小城镇。实现大中小城市协调发展，构建级次分明、结构合理、点轴相连、互动并进的现代化城镇体系。3.2强化对近期人口与用地规模的预测依据总体规划，结合“十二五”发展规划，综合运用现状趋势外推法、人口增长与经济相关性模型预测法、大城市经验
9、借鉴法等多种方法，预测至2015年，全市常住人口3100万人，其中，城镇人口1860万人，城镇化水平达到60%。主城区常住人口920万人，其中，城镇人口876万人，城市人口840万人，城郊城镇人口36万人，农业人口44万人。2010年，主城区城镇建设总用地为616.19平方千米，人均城镇建设用地为98.37平方米。在确定近期建设用地规模方面，在原则上不突破国土部门“十二五”土地利用规划的总量规模和年度土地供给量的前提下，综合考虑总体规划的用地增长速度和重大项目建设的用地需求，规划至2015年，主城区城镇建设总用地为867平方千米，人均城镇建设用地99平方米。五年期间，城镇建设用地增加约250平
10、方千米，年均增长约50平方千米。3.3建设时序与城镇发展重点密切结合依据人口增长和经济发展的趋势与变化，调控城镇建设用地布局和建设时序，适时制定规划应对方案；城镇建设用地的布局与城市发展重点紧密结合，积极推动新区建设，优化城镇空间结构。一方面，建立重大项目筛选机制，重点保障国家和市政府投资的重点建设项目的用地需求。重点项目包括对城市功能影响较大的产业项目、符合“五个重庆”、“民生十条”、“共富十二条”要求的其他重大公共项目等。项目类型主要涵盖基础设施、资源节约和生态环保、结构调整、社会事业、民生保障等领域。另一方面，实行优地优用，优先保障发展较快的地区。主城区在建设用地空间布局上，重点向两江新
11、区、西永地区、重庆市经济技术开发区拓展区、重庆市高新技术开发区拓展区集中，其它各片区适当考虑。加强用地总量与方向的控制和引导，规范开发行为。在居住用地方面，优先保障公租房建设以及危旧房改造置换地块的土地供应。在产业用地方面，优先保障国家级和市级重大项目的用地供应，建立国家级功能性项目用地的预留机制，在主城内控制预留30平方千米产业发展备用地，主要用于重点工业项目建设。4.以具体行动计划全面实施近期建设的各项目标4.1落实国家重大项目建设，引导产业转型升级强力推进两江新区开发建设。以两江新区为龙头，充分发挥两江新区在探索内陆开发开放新模式、提升重庆经济实力和综合竞争力、推动西部大开发、促进区域协
12、调发展等方面的积极作用。加快落实国家赋予的五大功能定位，把两江新区建设成为国家中心城市的风貌展示区、高端产业的核心集聚区、主城新增人口的主要承载区，在全市“加快率先”发展和改革开放中发挥示范作用，在西部大开发中发挥标杆和引领作用。加快推动西永综合保税区建设。以西永综合保税区为龙头，结合周边配套产业的建设，规划至2015年，西永地区将建成全球最大的笔记本电脑基地。全面实施重大物流项目建设。结合全国18个铁路集装箱节点之一的团结村集装箱中心站，规划布局铁路物流基地；围绕全国枢纽机场之一的重庆江北机场，规划布局航空物流基地；围绕全国高速公路重要枢纽节点，规划布局公路物流基地，形成铁路、航空、公路三大
13、物流基地。结合长江水运资源和国家批准的内陆惟一保税港区优势，规划布局寸滩港港区、果园港港区、东港港区和黄磏港港区四大水运物流枢纽。4.2围绕“宜居重庆”建设目标，有重点地引导居住用地发展一是优化提升全市居住水平。按照“低端有保障、中端有市场、高端有控制”的总体思路，“十二五”期间，全市共拟建设住房建筑总面积约20000万平方米（含农民工宿舍），平均每年新增约4000万平方米，其中，主城区每年新增约3000万平方米。住房供应结构中，住宅占商品房销售总面积中的比重约为90%。2011年-2015年住房建设保持10%左右的增长速度。二是积极引导大型居住区建设。加大城市核心区片的人口疏散力度。重点发展
14、主城区内环与二环之间新拓展地区的居住用地。大力推进主城21个大型聚居区建设。三是合理安排保障性住房建设。加快针对社会中低收入者的保障性安居工程建设。规划至“十二五”末，全市城镇保障性住房覆盖面达到30%以上。规划到2015年，全市建成公租房约4000万平方米。其中，主城区公租房达到3000万平方米以上。公租房优先选点在轨道交通沿线或道路交通适宜地块，合理配置公租房片区内的医疗卫生、文体、托幼、基础教育、商业服务、社区服务、行政管理、市政公用设施、园林绿地等设施。4.3落实“畅通重庆”建设目标，全面优化综合交通系统发挥交通的先导和支撑作用，大力提高综合交通服务水平，初步建成规模合理，功能完善、畅
15、通有序、安全便捷的综合交通系统。规划至2015年，基本实现“四小时周边，八小时出海”的目标。全面提升航空、港口、铁路、公路系统建设水平，进一步巩固西部综合交通枢纽地位。完善对外交通体系建设。高速公路方面。在已建高速公路网的基础上，将重点加强一小时经济圈内区县之间和重庆与周边省市之间的高速公路联系，2015年全市基本形成“三环十射三联络”高速公路网络。铁路方面，加强重庆对外铁路干线建设，实现“一枢纽十一干线”布局，2015年铁路覆盖80%的区县（自治县），铁路主骨架基本形成。航空方面，扩建江北国际机场，建成机场第三跑道和T3A航站楼，提高机场客运能力和货邮吞吐能力，2015年形成内陆重要复合性枢
16、纽机场；大力发展支线航空和旅游航空，形成“一大三小”机场格局。重点实施轨道交通和换乘枢纽建设。加强按照“内轨外铁”原则，加快主城区城市轨道交通建设，2015年基本形成主城中心城区轨道交通主骨架网，实现轨道交通线路串联主要组团。依托轨道交通车站，结合城市主要客流集散点、方向性客流转换点规划建设城市交通换乘枢纽。进一步完善城市骨架路网建设。加大力度推进主城区主次干道建设，实施一批拥堵节点和拥堵路段改造工程，加快建设连通性强且能缓解交通拥堵的次支道路，缓解主城区突出的干路交通拥堵。加强城市快速路建设，至2015年通车里程达到600千米，基本形成规划快速路网结构。积极推动慢行交通系统建设。提高慢行交通
17、在城市交通结构体系中的地位，持续推进以山城步道为特色、以两江四岸步行空间为重点的城市步行系统规划和建设，加强组团内部慢行交通建设，优化轨道+慢行、公交+慢行的出行条件。结合山地城市特色，因地制宜、科学发展，形成兼顾交通、健身、休闲功能的特色自行车交通系统。4.4以“公共民生”为导向，完善公共服务设施体系建设构建市级、区级、片区级公共服务设施的多级体系，从整体上初步实现公共服务设施分布的均衡性。规划至2015年，主城区人均公共设施用地为15.13平方米，高于国家规范1013%的配套标准。同步完善主城区公共服务中心布局，推动主城区重大公共服务设施项目建设。4.5强化资源环境保护，营造江山入城的山水
18、园林城市积极创建国家森林城市和国家生态园林城市。围绕“森林重庆”目标，以生态建设为重点、工程建设为突破，提升城市形象。规划20102013创建国家森林城市和国家生态园林城市；20132015进一步提升国家生态园林城市各项指标，优化城市园林绿化体系结构，提升城市园林绿化品质。严格控制、主动实施城市绿色生态框架。继续维持“两江、四山、多廊道”的生态本底，加强对长江、嘉陵江两江四岸滨江地带，缙云山、中梁山、铜锣山、明月山四山管制区域以及组团隔离带地区和中央山脊线的规划管理与控制，在城市发展中充分融入景观生态的理念，营造江山入城的独特风貌。大力推进城市公园绿地及广场建设。规划至2015年，主城区森林覆
19、盖率提高到45%，城市建成区绿化覆盖率达到40.5%，人均公共绿地面积13.3平方米/人，人均绿地面积33平方米/人（其中，包含不计入城市建设用地指标的组团隔离带及山体林地等自然保留地）。结合用地及道路的布局，使城市广场的总体空间空间分布趋于合理和均衡。规划至2015年，主城区城市广场数量和面积总量在现状基础上均增加150%，人均广场面积达到0.35平方米。4.6紧抓“抗战陪都遗址”保护契机，推进历史风貌区的改造挖掘重庆历史文化特色，加强城市历史风貌塑造，以“抗战陪都遗址”保护为契机，加大对世界文化遗产，国家历史文化名城、名镇、名村，全国重点文物保护单位，国家历史文化街区，市级、区（县）级文物
20、保护单位，市级历史文化名镇和历史文化街区，革命遗址、抗战遗址、优秀近现代建筑、工业遗产以及国家非物质文化遗产的保护。4.7提升城市基础设施服务水平，增强城市综合承载能力按照“弥补欠账，适度超前”的原则，强化国家中心城市的基础设施建设，提升城市基础设施服务水平，增强城市综合承载能力。从提升通信设施保障能力、构建给排水安全保障体系、加快电源建设、优化电网布局、完善城市气源供应系统、大力提高城市防灾抗灾能力等方面保障“十二五”期间城市建设发展的基本需求。4.8加大地下空间保护与利用，体现山地城市特色针对重庆山地城市的特征，从集约、节约利用稀缺土地资源、提高土地利用效率、解决山地城市的交通问题、保护山
21、地城市历史文化街区等多角度探索山地城市地下空间利用的科学模式。开展重要地区的地下空间开发利用详细规划的编制，作到开发与保护相结合，统筹安排城市功能。积极开展地下空间利用试点项目。规划至2015年，重庆主城和远郊区县的城市中心区、副中心的地下空间利用率达到80%以上，新修建的大型城市综合体和重要公共建筑必须考虑地下空间的合理利用。4.9以“新农村建设”为突破口，促进城乡统筹发展按照统筹城乡发展的要求，进一步加快农村地区发展，增强城乡间的交通联系，缩小城乡差距，构建“和谐、富裕、秀美”的新农村。到2015年，全市农业综合生产能力显著提高，农业现代化在西部处于领先地位，农村居民人均收入在2010年基
22、础上实现翻番。围绕新农村产业化发展目标，积极推动农业现代化建设，实施一批农业领域的重点项目建设。继续加大新农村“千百工程”实施力度，增加投资总量，扩大建设范围，推动“巴渝新农村和谐乡村”的实施建设。加大农村地区的改革试点工作，按照农村环境连片整治的要求，加快推进新农村集中示范点的建设。5.重庆市近期建设规划的经验总结与展望5.1重庆市近期建设规划的经验由于重庆市地域广袤，城乡总体规划范围涉及到城市和农村地区，在本轮近期建设规划编制过程中，并未按照总体的要求对各项内容全面展开，而是以通知的要求，结合重庆市自身的需求，抓住重点，落实空间，远近结合、刚柔相济，在编制过程中突出了以下特色。5.1.1发
23、挥规划的先导作用，强力支撑城市建设的需要根据总体规划的要求，完善城乡规划对城市建设的超前服务作用，高效配置空间资源，全面提升城市功能，不断优化城市空间布局，提高城市经济运行效率，为加快全市城市建设提供规划保障。5.1.2强调近远结合，滚动实施城乡总体规划建立“总体规划-近期建设规划-年度建设计划”动态实施规划体系，强化城乡总体规划对城市发展的动态引导和控制，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，将城乡总体规划的长远目标分解成不同阶段实施的具体目标，适时、有效地指导城市各项建设和管理。5.1.3强化空间统筹，促进与“十二五”规划的有效衔接与国民经济和社会发展“十二五”规划同步编制，建立高效的部门
24、协作机制，从空间上搭建统筹各类建设活动的规划平台，实现城镇建设用地的投放与城市发展重点紧密结合，保障全市城市建设科学统筹，形成合力。5.1.4创新规划实施机制，强调目标的刚性，突出实施路径的弹性切实加强对土地资源的管理，在符合山地城市特殊地形地貌的前提下，坚持节约和集约利用土地。实行建设用地总量控制，区域内灵活配置，在主城区建设用地总量不变，并符合国土部门土地政策的前提下，可根据实际发展需要，对近期规划建设用地与远期或者远景规划建设用地进行置换，调整开发时序，提高规划的适应性与灵活性。5.1.5推进规划项目化，有序引导和调控城市开发建设行为明确未来5年城市发展方向和建设重点，将重大项目分年度落
25、实到空间，加强对各项具体开发建设行为的统筹与调控，促进近期建设规划重点地区及重大项目的及时有效实施。为了确保城市近期建设有序实施，规划围绕重点地区，选择以公共财政投资为主，具有带动效应和支撑作用的重大项目汇编形成近期建设项目库。项目库主要包括重大产业物流项目、公共服务设施、住房保障、生态环境保护、公园广场建设、道路交通设施、历史文化保护、市政基础设施等方面。5.2对近期建设规划编制的展望与建议正如同总体规划的远期预测与实际发展有所差别一样，即便是5年期的近期建设规划，在以项目建设为主体的前提下，也无法对未来5年城市的发展做出准确和科学的预测，因此需要对涉及城乡总体规划的各种城市问题继续加强研究，而建立近期建设规划滚动编制和年度实施计划机制无疑是一项成功的经验，这一点在国内的深圳、北京、上海等地区的规划管理中得到了较好的落实。对重庆市而言，滚动编制近期建设规划及其年度实施行动计划，完善城市近期建设规划的维护工作是对总体规划动态实施的一种有效途径。13