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1、当前经济形势与财政政策选择徐璐玲吴涛周燕李全韩玲慧一、当前国内经济发展现状与财政职能的实现（一）目前我国的经济发展现状长期以来，我国经济保持着快速、稳定的发展势头，但粗放型的发展模式也 带来了一些负面影响，其中最突出的是发展过程中的结构性矛盾有所加剧，进而 引致内需不足，严重制约了经济社会的协调发展。1 .目前的经济发展存在着结构性矛盾我国经济发展过程中的结构性矛盾主要表现为城乡差异和地区性差异。（1）中国的城乡差距日益突出根据国家统计局测算，到2003年，中国的城乡收入差距已达到6倍左右， 这仅是城乡间的“名义差别”，如果再把城市居民所享有的、对农村居民无法企及 的各种实物补贴，如公费医疗、
2、国家对中小学财政补贴、养老金保障、失业保险、 最低生活救济等计算在内，城乡的“实际差别”将更大。联合国开发署（UNDP）在中国人类发展报告2005中估计，中国的城 乡收入差距有可能是世界最高的。报告高度认同中国在过去的30年内在减贫方 面所取得的成就，指出中国的人类发展指数全球排名自1990年以来上升了 20%,取得了有史以来最快的人类发展速度，但也指出，中国城乡之间收入差 距呈现进一步拉大的趋势，10%的最富有人口占有41 %的财富。UNDP警告称, 中国不断扩大的贫富差距可能会威胁其社会稳定，建议中国政府增加社会支出、 改革财政体系并推进政府改革，以缩小这一差距。中国社科院在2007年社会
3、蓝皮书中研究指出，城乡居民的社会经济地 位认同继续走低，五成以上的人认为自己属于社会下层或者是中下层。同时，收 入最高的20%人口与最低收入者的收入差距高达18倍左右，而且这种差距还在 向纵深发展。目前，城乡差距、东西部地区差距、农民之间的差距都在扩大，一 大幅提高的潜力。而由于经济增长需要大量的流动性来促进交易的进行和市场的 深化,流动性供给的增加就我国目前的经济发展阶段来看是题中应有之义,所以, 因外汇储备的增加而导致的流动性增加本身并不一定会产生相关问题，它完全可 能被市场的深入发展、产能供给的增加所稀释，这也正是我国在过去这些年中外 汇储备快速增长并没有同时带来高通货膨胀的内在原因，也
4、是东南亚诸新兴工业 国在其经济起飞过程中外汇储备快速增长的同时保持着固定汇率制度但同时也 没有受到高通货膨胀困扰的原因。但是，产能空间的进一步释放、经济的进一步稳定发展要转化为现实，需要 经济结构的进一步调整和一些制度环境的改善这样的必要前提，而在这些方面公 共财政职能的发挥不可或缺。举例来说，社会保障制度的完善及向广大农民的覆 盖将非常有利于农民的生产、消费结构的改善，这部分相关需求的增加与结构性 变化将非常有利于缓解目前部分产业产能过剩的相关问题；公共财政在教育、医 疗卫生领域的投入与职能发挥同样也将在很大程度上缓解居民在消费上所受到 的资金约束，居民的预防性储蓄就会大大降低，从而提高投资
5、与消费在个人可支 配收入中的比重。此外，从宏观经济政策的角度来看，相对于货币政策而言，在 经济结构的调整上财政政策似乎更具有效力，如不同税收优惠措施的运用及财政 补贴政策的使用等。总之，在经济的进一步稳定发展方面，公共财政有着相当大 的作为空间，外汇储备为公共财政所用也不失为一条可行之策。2 .从资源的更优配置角度来看，外汇储备的利用与公共财政职能的结合将 能够产生更好的效益虽然关于外汇储备的适度规模颇有争议，但大致是有一些规律可循的，国际 货币基金组织基于各国的经验也颁布了一个一般性的指导原则。以一般的规律来 看（外汇储备应该保持与三到六个月的进出口额相当的水平），我国现有的外汇 储备规模似
6、乎大大超出了适度规模。但由于我国外汇储备来源中来自于贸易顺差 的比例较低，同时又考虑到全球化背景下国际资本流动的新趋势及我国特殊的经 济金融发展现状，外汇储备中应该再增加较大一部分作为预防性储备。不过，即 使是考虑到这个因素，我国目前的外汇储备确实也处在一个较高的水平上。如此 高额的外汇储备只是投资于流动性更强而收益性较低的资产上，对于众多领域还 相当缺乏资金的我国经济而言，是一种实实在在的浪费。因此，可以考虑将富余 的外汇储备用于可能产生更高收益的用途上。收益更高的用途可以分成两个层面来理解，一个层面是投资于现实收益率较 高的投资工具上，另一个层面是投资于长期中具有较高社会及经济效益的渠道
7、中。第一个层面较好理解，即将外汇资金投资于具有较高收益率的如证券之类的 投资工具上。第二个层面需要从动态角度去理解，也就是投资于一些公共领域去 改善制度环境，完善微观经济主体运行的制度基础，进而促进微观经济的发展、 提高微观经济的活力，从而在动态过程中使微观主体外汇创收相关能力的提高、 抗风险相关能力的提高和宏观经济的良好运转进入良性的发展循环中。而公共领 域的这些制度环境的改善正是公共财政职能得以充分发挥的领域。（三）财政使用外汇资金投于公共领域的可行性分析这里侧重从宏观角度，如财政主导型政策对宏观货币形势可能产生的影响， 特别注意的是政府对央行发债所可能导致的通货膨胀后果，因为这是中央银行
8、和 政府财政之间最为基本的一种制度规定。财政主导型政策的主要含义就是由财政来使用超出适度规模的那部分外汇 储备，这里可能会引起的相关问题主要有两个：一是央行把外汇资金交由作为政府在国内经济活动领域代表的财政来使用， 可能会产生通货膨胀这样一个不受欢迎的后果。这一方面取决于央行如何将这笔 资金交给财政使用，是直接划拨的方式，还是购买财政发行的特别国债的方式， 还是其它方式，不同方式对于货币后果的影响有着相当大的差异（如标准教科书 中的标准合适的内容所说明的那样）。另一方面，这还取决于政府是如何花费这 笔资金的，是花费在如直接以政府本身为主导的消费或投资本次项目上，还是花 费在以促进微观经济行为主
9、体赖以生存和发展的制度性环境的改善上。如果是前 者，通货膨胀大概也有相当可能，虽然我国经济结构的内在调整对此还有相当的 稀释相关能力；而且经济增长方式向真正有效果的方式转变也将会因此变得更加 艰难，因为政府对实际微观经济的参与程度会因所直接掌握资源的增加而提高， 政府投资必将挤出私人投资，这与市场经济要扩大经济自主权的改革方向并不一 致；如果是后者，将产生与前者完全不一样的政策效果，由于制度性环境的改善, 微观经济活动将更具活力。具体来说，如国有银行体系的改革将使我国的银行体 系更能从微观角度去支持微观经济主体的经济活动，由此使银行体系的经营稳健 性将与我国经济的稳健增长趋势保持一致从而大大化
10、解银行体系的风险、提高银 行体系的竞争力；农村公共基础设施的改善显然不仅可以直接增加因公共支出提 高而产生的内需，还可以带动因公共设施的改善而诱致的微观经济个体基于个体 的消费和投资；义务教育的普及能够使人力资源得到更好的积累；医疗卫生体系 的改善和社会保障体系的改善都将直接降低负面冲击对于微观个体的负面影响， 从而大大提高个体应对未来不确定性的相关能力，能够更优地做出当前和长期中 的个体经济行为决策，从宏观的角度来看，还会因为保障体系的改善而降低居民 的储蓄意愿，从而增加居民的消费倾向，真正从微观角度改善内需较弱（尤其与 外需相比）的现状。显然，这种改善是与长期的制度建设结合在一起的，是一种
11、 具有长效作用的内在机制的改善。二是将外汇储备转化为国内公共领域的长期投资，可能会导致外汇储备因变 现相关能力的降低而无法满足即时的对外汇储备的大量相关需求。这一担心不是 多余的，是很有可能出现的，韩国发生金融危机时需要从民间动员大量外汇的事 实就是例证。但这里更重要的相关问题是如何认清这种危险可能性的存在以及该 采取什么样的应对措施。一方面，中央银行在确定外汇储备规模时对这一相关问题必然会加以考虑， 毕竟保持币值的稳定（包括对内稳定即控制通货膨胀和对外稳定即汇率的稳定， 当然在全球化的背景之下，两者也绝不是完全分开的，相反在相当程度上还是相 互影响的）是央行负有的基本职责。因此，央行会在基本
12、的外汇储备规模要求之 外，保留一定规模的具有高变现相关能力的外汇储备资产以应对不时紧急之需。 如果在此之外还有富余的外汇储备交由财政来实现资源的更优配置和利用，这部 分外汇储备的流动性就会大大降低，其在应急时刻所能起到的救急作用就会有 限。以上是从客观的角度给出的理解。但结合我国的现实情况，我们的认识还可 以稍有不同。我国目前拥有的外汇储备规模可能已经大幅超过了必需的程度，作 为资本更为稀缺的发展中大国（有诸多资源投入的需要，尤其是公共服务领域如 健康医疗卫生、教育、农村基础设施等）因外汇储备而闲置大量资源的机会成本 是十分高昂的。另一方面，导致货币危机的经济因素可以通过国内相应经济制度的改善
13、而逐 步减少或使其程度降低。我国在未来较长时间内经济继续保持快速增长是很有可 能的，因此基于经济发展基本面的国际收支状况恶化的可能性就相对较低。不过, 其它短期内使货币供求关系发生变化的因素则可能导致短期内对外汇的大量相 关需求，从而可能引致严重的金融风险。这种因素可以包括像市场对一国金融体 系内部所含风险的判断（东南亚金融危机就是在诸多基本面指标看好的情况下， 因对银行体系隐含风险的担心而引发了严重金融危机的爆发），而金融体系尤其 银行体系风险积累的来源可以来自于实体经济的任何方面，与我国现实相关的可 能有银行对房地产业的非理性支持，而房地产业的非理性繁荣又会与经济中的其 它基本经济环境相联
14、系，如可能由于政府管制或者其它原因而导致的市场结构性 扭曲而使多数微观经济主体无法从其它投资领域获得全社会平均的资本回报率， 而房地产业又有着异常高的投资回报，资金涌向房地产业就无可避免，经济泡沫 的出现也就为时不远。房地产业只是其中一个较为典型的例子，因为其在整个产 业链条中与较多产业的高度关联性，但其中的道理更具有一般性，任何因市场环 境的扭曲而导致大规模真实经济交易行为的萎缩都可能导致这种危险变成现实。 因此，这里要说明的要点是，在对一国经济中一两个关键部门的负面预期成为市 场的共识时，对正在处于上升势头中的本币的逆转性相关需求就会产生，进而引 发对外汇资金的大量相关需求，从而对本币的稳
15、定性产生极大威胁。从上面两方面的分析可以得出这样的结论：在某个时点上对本币和外币的相 对相关需求可能发生的逆转并不是一时的空穴来风，而是与经济环境的基本面息 息相关，是基本面的实际情况在长期的积累之后传达出了相应的讯息。因此，在 对这种逆转相关需求相关问题的防范和解决上，央行保持一定的预防性外汇储备 是必需的治标手段。但与此同时，经济制度环境的改善则是必需的治本之策，在 富余外汇储备的使用上采用财政主导型政策正是以经济制度环境的改善作为基 本出发点的。因此，由财政主导使用富余外汇储备不失为一个可行且具有长效的 政策。三、使用外汇资金服务于实现公共财政职能的具体模式（一）具体模式的基本设想首先要
16、确立对外汇储备进行积极管理的思想。即要满足储备资产必要的流动 性和安全性的前提下，对外汇储备进行分档，将富余外汇交由专门的投资公司进 行管理，拓展外汇储备的资产种类，提高外汇储备的整体收益水平。由于外汇储 备本质上是中央银行以人民币负债换来的资产，所以对外汇储备的积极管理要有 保值增值和风险意识，按国际游戏规则专业运作，切忌不计成本的行为和心态。具体模式可以采用由财政部发起成立一个专门的投资公司，由财政部向中央 银行发行特种长期债券，吸收民间人民币资金，以国家税收为担保，向外管局购 买外汇，然后注入公共服务领域。资金来源以发债的形式获取外汇资金。资金的 具体使用可以采用多元化的灵活方式以服务于
17、公共财政职能的实现。为保证外汇 资金的保值增值要求的实现与满足，在外汇资金的具体使用上应有明确的先后投 资顺序。首先可以通过注入社保基金服务于社会保障体系的建设，因为社保基金 作为一种长期资金，可以在国际市场上进行长期投资，而且可以投资于各类投资 工具如海外的股权投资、战略投资者投资等，社保基金的投资可以在较高的水平 上做到流动性、安全性与收益性的统一。其次可以投资于一些战略性资源的储备, 当然这种投资一定得做好保值增值，因为战略性资源的价格波动幅度较大且较为 频繁。再次，可以通过投资于相应基金的形式注入教育领域及医疗卫生领域，促 进这些领域公共服务质量的提高。这里还要说明的一点是由财政部发行
18、特种国债可以进一步扩大和深化我国 的国债市场，从而更有利于中央银行的公开市场操作，弥补其目前通过买卖央行 票据来对冲外汇储备占款影响的这一狭窄渠道（由于央行票据所面对的市场狭 小，所以对冲操作的效果也会受到较大制约）。（二）关于具体模式的详细合适的内容1 .管理模式投资公司由财政部主管，投资公司所能够进行投资管理的这部分外汇储备是 我国全部外汇储备中超出最优规模的富余部分，而那部分作为流动性储备的外汇 储备仍由我国的外汇管理局来进行常规管理。当然，投资公司将来所能管理的资 金可以不仅限于这部分外汇储备资金，还可以吸收其它来源的资金，只是在管理 上需要特别保证外汇储备的保值与增值。2 .管理目标
19、投资公司对富余外汇资金的管理目标是利用在经济繁荣时期的资本积累，为 未来可能的困难和危机奠定物质方面的基础。可以通过各种财政政策途径影响到 公共服务领域，进而促进调整国内的投资与产业结构，同时也达到外汇资金管理 的保值增值目的。鉴于我国的经济发展阶段和全球化的国际环境，提高我国长期中的竞争力相 当重要。提高我国的经济竞争力，有必要从国外获得更多的市场、资源和关键相 关能力，外71 :储备管理的目标也应该着眼于提高我国企11国际竞争力、提高产11现任财政部宏观政策与国际金融管理委员(HMTs Managing Director for Macroeconomic Policy and Inter
20、national Finance) 英国艮行市场执行董事, 以及其他政府官员代表参加的会议上，对投资的表现进行回顾，并对有关储备的 策略加以讨论。英格兰银行每季度通过内部审计部门对储备管理的有效性和充足 性出具独立意见，并由审计部门的负责人向执行董事汇报。执行董事再将审计的 相关合适的内容向交易平衡账户专员报告。另外，英国国家审计署每年要对交易 平衡账户进行外部审计。英格兰银行每月在由财政部债务与储备管理部(HMTs Debtand Reserves Management team)召开的会议上向其报告有关投资的表 现。此外，英国银行还定期对交易平衡账户的市场风险进行压力测试，以检测该 账户的
21、资产对潜在的各种市场变动的抗风险性，以及可能的损失。信用风险的控 制由英国银行的内部信用风险咨询委员会(Internal Credit Risk Advisory Committee)负责。值得注意的是，除了代理财政部对外汇储备进行日常管理以 外，英格兰银行自身也持有外汇资产。这并不属于与英国政府的外汇储备，而是 英格兰银行自身用于干预外汇市场以支持其独立的货币政策之需。也影响着国家其他配套政策的推出，进而给宏观调控、收入分配等政策实施带来 了不小的困难。理论上，内需不足主要是由于消费者对未来面临更多的不确定性而降低了其 消费偏好，进而提高了其预防性储蓄的意愿；从而主要体现在投资相关需求的效
22、果、质量不高和投资结构的不尽合理。对应实体经济，长期以来偏低的劳动力工 资形成的制造业比较优势导致了部分宏观调控政策的失灵。居民对未来风险的不 确定性和预期收入的不稳定性助长了预防性储蓄偏好，过高的当期储蓄率压制了 当期消费规模，在资本形成率和资本质量不高的状况下，资金由于难以有效形成 资本聚集到中国金融市场，金融市场的流动性风险凸现，压低了货币利率和资金 成本，为投资相关需求提供了宽松的货币供给，在正规资本形成渠道不畅的制约 下，许多资金游离于正规金融市场之外，影响了货币政策的制定和执行效果。同 时居民消费意愿不高，消费内需不足，投资相关需求又受到资金成本和利率较低 等刺激的冲动，直接导致了
23、出口导向的贸易政策诉求,长期贸易顺差的不断积累, 引发了贸易条件的恶化和本币升值。目前的消费相关需求不足，原因很多，既与我国现阶段经济发展水平有关， 也和消费环境不成熟有关。居民收入增长相对较慢，居民收入的增长速度要远远 落后于经济增长；收入差距的不断扩大，使得全社会平均消费相关需求倾向减弱, 导致消费相关需求不足。高收入和中等收入群体的消费意愿不足，而低收入又没 有相关能力消费。再加上住房、教育、医疗及养老制度的社会化改革，相应的社 会保障制度没有跟上，居民不安定心理增强，预期支出大幅增加，使得老百姓消 费预期趋于谨慎。此外，经济结构调整滞后于消费结构升级；消费的市场和政策 环境不好，垄断和
24、商业欺诈充斥市场，抑制消费的政策比比皆是。这些相关问题 的存在，都造成了我国经济发展中的内需不足。（二）有效发挥财政职能，解决结构性矛盾和内需不足相关问题财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。在 财政分配过程中，财政通过与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的 功能。自改革开放以来，无论是两职能说（分配和监督职能）、三职能说（分配 职能、调节与监督职能）还是四职能说（分配、配置、调控和监督职能），理论 上我们都将财政的收入分配与资源配置职能列为财政最重要的调控经济的手段。 其中，收入分配职能是财政本质最直接、最具体的集中反映，是国家为了实现自 己的职能，把财政作
25、为一种分配手段，从社会再生产过程中筹集一定数量的物质 资料，然后供应安排出去的客观功能。资源配置职能则是社会主义市场经济体制 下财政特有的职能。即国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预，影响资 源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况来弥补市场失灵所造成的资源 浪费。从公平收入分配和资源配置角度出发，应尽可能调整我国经济发展中的城乡 差异和地区差异。而财政的调控职能则是政府财政通过税收、支出、转移支付等 政策，弥补市场缺陷，引导微观经济行为符合宏观发展目标，实现总供给与总相 关需求在结构上的平衡。根据目前的经济现实，应该也可以充分发挥财政的调控 职能，扩大内需，优化经济结构，促进协调发展
26、。1 .结构性矛盾的制度性原因、解决及财政职能的实现在处理城乡收入差距以及城市内收入分配的过程中，财政应继续加大对农村 的投入和支持，促进农民收入增长。保持农村粮食价格的稳步增长，加大对农村 基础设施和农业补贴，切实提高农民的实际收入水平，保证农村相关需求的稳步 增长。同时调整财政支出结构，增加医疗、社会保障等公共服务品投资。过去， 政府比较重视对企业的投资和基础设施的建设，而对社会公共服务品投入严重不 足，在医疗、社会保障、教育等领域表现尤为明显。政府公共服务品提供的不足, 已经成为影响消费相关需求和长远经济发展的主要相关问题所在。因此，政府应 调整支出结构，减少建设性投资支出，增加教育、医疗及社会保障等方面的财政 支出，提供更符合社会公共需要的公共产品和服务。同时政府应调节控制各类公 共服务品价格的上涨幅度，降低居民的消费成本，促进各类消费品的合理均衡增 长。尤其是在广大农村，要扩大对农村