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1、战略规划在市县级空间规划中的价值与作用The Value And Role Of Strategic Planning In Municipal And County Territorial Space Planning 2019.8一、背景二、问题三、思路四、案例五、结语法规政策体系编制审批体系实施监督体系技术标准体系空间规划的“五级三类四体系”全国国土空间规划纲要省级国土空间规划市级国土空间规划县级国土空间规划乡镇级国土空间规划总体规划专项规划总体规划专项规划总体规划专项规划详细规划总体规划专项规划详细规划总体规划专项规划详细规划国土空间规划体系重构，是实现高质量发展和高品质生活、保障国家
2、战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。l规划层级：由国-省-市-县-乡镇构成的“五级”传导系统，自上而下落实国家整体的国土战略意图。l规划类型：分为总体规划、详细规划、专项规划等“三类”。l规划运行：四个体系包括编制审批体系、实施监督体系（按规划流程）、法规政策体系、技术标准体系（支撑规划运行）。目前浙江、河南、湖南、江西、山东等多地已经陆续开展各市县国土空间规划的编制工作。2019年5月，自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知正式下发。一、基本背景面临的困境：日渐繁多的协同化、精细化治理要求与相对滞后的规划编制及管理之间的不匹配1234灵活时效的需求 资源整合的需求
3、 跨界拓展的需求 协调一致的需求 目前的规划审批流程与内容传导往往导致规划脱离地方实际、又缺乏对形势的灵活应对。因此，迫切需要规划能满足不同时期和发展阶段的城市诉求，体现一定的灵活性与时效性。地方政府的治理角色从全能型向服务型转变。新时期的地方空间规划将会是集广泛社会利益于一体的协商产物，需要能充分整合社会资源、调动多元利益主体的积极性。地方政府既要做好内部城乡资源要素的合理配置，也面临着县市之间的跨界合作与协调。因此，需要将视角从城市拓展到乡村、从县城拓展到边界区域，具备一定的广阔视野。目前地方治理过程中，行政沟通的壁垒给建设协调带来了巨大的非必要成本。因此，需要以一张蓝图统一传递施政意图，
4、进一步解决好行政职能部门间的冲突与矛盾。二、问题的提出2.1 市县层面空间治理的困境与需求既有的战略内容框架无法充分反映地方发展战略意图 空间规划编制过程的“技术整合”不同于“价值集合”空间规划的强管控思维相对抑制了地方的谋发展思维空间规划的编制方法偏重资源梳理而忽视内在研究空间规划战略内容相对单薄，不够全面。一方面是其内容重在关注国土空间资源，未必能够涉及到地区所要解决的核心矛盾。另外一方面是其较大程度上是对上级意图的传递，在市场经济下，地方的合理战略诉求与上级的战略方向未必一致。规划技术的整合却不等同于地方价值观念的集合，政府与专业技术人员之外的城市社会部门所关注的城市问题涉及各个方面，使
5、得空间规划相对明确固定的“土地”议题与内容框架，在全面灵活地凝练地方价值上存在一定缺陷。目前空间规划注重以底线性思维落实土地空间的管制。市县层面的发展思维受到了明显抑制。事实上市县层面空间规划，重点应在各类土地实际开发与具体用途，需要一定的以鼓励和引导思维、实现地区综合效益的最大化。土地资源具备多重价值属性，目前市县层面的空间规划，重点关注于土地资源的实体构成和使用情况，忽视了促成国土空间变化背后深层次的行为活动研究，包括对土地空间的社会属性（生活习惯、文化认同等）和经济属性（资本运转等）的认知。二、问题的提出2.2 市县层面空间规划编制存在的一些问题2010年，广州市以战略规划编制作为土地利
6、用规划、城市规划、主体功能区划的“三规”统领，将战略规划发展成为以资源环境为核心的“统筹规划”，实现规划从“分部门协调”到“全市统筹”的转变。城市空间发展战略规划（简称战略规划）源于世纪之初国家城镇化快速拓张期，其以更高的视角和更长远的眼光，为总体规划提供前期研究和原则性指导，强调规划的宏观性和超前性。战略规划的思维与方法已在“多规合一”试点工作中得到运用。三、应对的思路2015年，厦门市以美丽厦门战略规划为引领，在“多规合一”的试点过程中，积极探索厦门市国土空间规划编制的新路径。其中，战略规划明确了全局性的目标与方向，提出了空间布局指引，成为实现多规合一、全域统筹的重要工具。3.1 战略规划
7、在空间规划体系中的价值与地位价值：战略规划是空间规划体系中的一个重要技术工具，是以全局性、前瞻性的视野对城市未来趋势进行研判，并对地方各界意愿与观点进行凝练表达。地位：战略规划建议仍旧保持其非法定规划的地位，并不直接作为项目的审批依据，而是作为空间规划的地方能动补充，重在对地方问题进行挖掘归纳，引导公众参与。三、应对的思路3.1 战略规划在空间规划体系中的价值与地位1234作为地方各部门观念统一的统筹工具 作为上层战略与地方蓝图的协调工具作为空间规划的政策研究工具作为促进资源整合及公众参与的治理工具 基于整体性的视角，战略规划的研究内容能够超出各部门的自身权责与思维局限，脱离其他法定规划的内容
8、框架，以地方的核心问题为导向，促进部门间的协调与磨合，使得各部门的价值观念不仅在“土地空间”方面，更在社会经济乃至未来发展的各方面均能达成共识。在国家战略通过空间规划逐级传导的过程中，地方政府以非正式的战略规划导入自身的发展认识、表达自身的利益诉求，对空间矛盾焦点进行预先的研究与协商，并将其反馈到上级空间总体规划中，使得国家的宏观战略构想变成切实可行、因地制宜的地方治理政策，并能够更为顺畅、简便的传导。通过战略规划，可以为空间构建一个涵盖多领域、尺度、层次的综合目标研究体系，以及一个长期的经济、社会、生态等综合目标的战略框架。加强土地多重属性与空间上社会经济“流”的对接，为地方层面空间规划的制
9、定与完善提供一个全局性、宏观性的政策研究平台，空间规划的重要补充。战略规划能够以一种社会建构的角度理解城市，因其内容并非是给定的固定议题，对各类可能潜在的社会资源与诉求可以进行充分的讨论与整合，有助于推动社会利益相关方加入规划研究，为最终制定的法定蓝图奠定扎实的基础。为空间规划的可实施与操作性奠定重要基础。三、应对的思路3.2 战略规划在空间规划体系中的作用东部城镇发展主轴湘阴县环洞庭湖城市群岳阳市长沙市长株潭城市群城镇发展次轴城镇发展次轴城镇发展次轴湘阴，位于湖南东北部“黄金水道”湘江汇入洞庭湖的水口处，紧邻长沙、岳阳，是长株潭城市群对接长江经济带的“桥头堡”。湘阴县空间发展战略规划，始编于
10、2017年。在2019年湖南各市县启动空间规划编制时，湘阴县的战略规划内容已基本完成，对城市未来发展重大矛盾和焦点问题已经进行了充分讨论和预判。该战略规划一方面作为地方发展谋划的重要成果，提出了地方发展设想与诉求，为在编的湖南省级空间规划及长沙、岳阳等地市级空间规划提供了重要的地情基础；另一方面也为即将开展的本地县级空间规划打下了坚实的基础。四、案例介绍4.1 湖南湘阴县战略规划的编制背景（1）定方向：以明确的战略导向为地方空间发展格局奠定基础 明确主要方向：规划对交通、产业、资源、人口、社会等方面存在的问题进行系统梳理和全方面评估，整体判断湘阴城市发展的核心矛盾。从增强湘阴“可持续竞争力”出
11、发，提出五大维度的战略内容，其中以“融长”发展作为城市未来发展的核心战略，处于突出地位，重点考虑在空间、产业、交通、生态、旅游等方面的全面对接与协同。奠定整体格局：提出了对接“一主两辅”三条区域性发展带，尤其是依托湘江发展带，强化沿线城镇发展，以点带面，推动湘江新区拓展区的建设，形成“两轴两带四片、北港中城南区”的整体空间发展格局。四、案例介绍4.2 湘阴战略规划的的支撑作用中心城区现代服务业集聚核金龙新区先进制造业集聚核湘江生态经济产业带芙蓉大道产业经济带虞公港临港临港产业集聚核北部生态农业功能区西部绿色农业功能区东部休闲农业功能区北部虞公庙地区：不同的利益群体对其价值地位看法不同，定位与规
12、模亟待商榷。对长沙而言，虞公庙港的建设能够弥补长沙港的不足，缓解湘江上游冬季枯水期水运梗阻；对于岳阳而言，考虑到与岳阳港之间可能的竞争关系；对于湘阴自身而言，虞公庙港建设是强化其长岳枢纽地位的重要着力点。关键问题在利益的平衡与协调。南部金龙新区：是湘阴对接长沙国家级新区-湘江新区的主要平台和关键举措。作为一个远离县城、邻近长沙边界的工业园区，金龙新区的开发需要以跨行政区的视角落实“融长”的构想。因此关键问题重在跨行政区的衔接，土地的供给与产业政策的协调上。（2）析重点：通过关键问题研究提前谋定核心地区的空间协调四、案例介绍4.2 湘阴战略规划的的支撑作用从供应、需求的双向视角，应用空间模型工具
13、，基于城市发展的驱动力与限制因素的叠加，对城市空间的演变进行了多情景模拟,预先找出未来空间发展上可能存在利益矛盾点与博弈点，引导上下层级和各方利益群体对重大规划问题进行充分协商和调节，为最终谋定全域空间发展的远景蓝图提供了依据。（3）做推演：以供需两侧研究支撑空间开发边界的划定，为上级空间规划开发边界的划定提供建议。四、案例介绍4.2 湘阴战略规划的的支撑作用行动计划：规划基于精明增长的原则，明确了三个阶段的城市发展目标与路径，并制定了相应的土地使用计划，对未来土地开发时序进行了预先安排，为下一步总体规划的编制与实施奠定研究基础。配套政策：重点对湘阴粗放的土地利用现状，在工业园区提质、旧城更新
14、、生态保护、乡村振兴四方面，围绕用地开发空间引导、开发内容控制、开发效益保障提出了可落实的政策配套举措。（4）落行动：完善空间配套政策并提出相关行动计划 四、案例介绍4.2 湘阴战略规划的的支撑作用土地政策体系用地开发空间引导用地开发内容控制用地开发效益保障旧城填充在开发激励重点地区优惠奖励优质产业低价优惠开发权转移、奖励产业用地监管评估机制产业用地弹性出让退出工业提质旧城更新生态保护乡村振兴目前国土空间规划是体现国家意志的约束性规划，自上而下编制，其中，市县国土空间规划重实施，通过规划职能的集中以及土地供给的严格管制，能够有效实现国家战略和保护目标。但是，也可能限制地方发展的积极性与可能性，如何在其中找到平衡点，值得深思？战略规划适合作为市县国土空间规划前期统筹与研究的一项重要工具，为地方诉求的表达开辟了一条重要渠道，应该在今后的空间规划中加以合理运用和完善。五、结语感谢聆听