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1、公共管理学作业云大09级MPA 赵志忠一、分析现阶段我国拆迁中的“钉子户”事件，是公共拆迁还是市场拆迁？如何确定公共利益（力求操作性）？答：马克思早在100多年前就指出：“现代化的历史就是乡村城镇化的历史”。推进城镇化既能持续培育新的经济增长极、促进产业结构调整升级、有效扩大内需，推动国民经济又好又快发展，又能改善城镇居民生活环境与条件、加快城乡一体化，推动和谐社会建设，更能推进节能减排、生态环保、实现可持续发展，促进人与自然的和谐共存。就我国现阶段来说，推进城镇（市）化，是贯彻落实科学发展观的现实要求；是先进生产力和先进文化培育、升华的过程，她体现了社会生产方式和生活方式的质跃与优化；是解决
2、经济发展突出矛盾的重要举措；是全面建设小康社会的必然选择，其目的是“保证人民共享发展成果”。随着我国城市化进程的推进，势必加大对旧城区的拆迁改造力度，在旧城拆迁改造的过程中，房屋拆迁中当事人之间的矛盾是无法避免的，特别是商业开发拆迁中，由于被拆迁人对立情绪特别大，当事人双方没有完全体现平等、自愿、等价的交易原则，加之部分同志工作方式简单、粗暴，在政策面前不能人人平等，城市拆迁矛盾纠纷是利益相关者的利益失衡，而公共利益的泛化与偏颇，在公权力的主导下，导致被拆迁人与拆迁人之间在补偿安置问题上的严重利益失衡，激发了社会矛盾。导致“钉子户”事件时有发生，学术界甚至出现了“钉子户经济学”。 （一）公共利
3、益界定不清是“钉子户”产生的根本原因要解决拆迁中的“钉子户”问题，首先必须了解“钉子户”产生的原因。中国因城市拆迁或农村土地征用而引发纠纷甚至爆发严重社会冲突的现象此起彼伏。其原因是多方面的，其中重要的因素主要体现在两个方面。 第一，城市拆迁和农村土地征用中不同利益主体的利益博弈（主要是地方行政机关公权力的行使、拆迁人最大化商业利益的实现以及被拆迁人私人财产权利的保护等）导致利益关系的不平衡。该利益失衡的过程和结果，表现为社会公众尤其是被拆迁人在拆迁参与度上缺乏发言权、知情权以及在拆迁补偿安置上的抱怨、不满甚至冲突与对抗。由于与城市房屋拆迁有关的法律、规则在设计上没有能够很好地平衡相关主体的利
4、益、或者说没有反映利益相关者的利益博弈机制，因此尖锐的群体性拆迁纠纷与社会矛盾冲突就频繁发生。 第二，公共利益界定不明确导致公共利益的滥用是出现城市拆迁“钉子户”事件的根本原因。现行相关法律法规，无论是宪法、土地管理法、城市房地产管理法、物权法，还是国务院颁布的城市房屋拆迁管理条例，对城市拆迁所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定，也基本上无法实现对公共利益和合法个人或社会公众利益的考量，给城市拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间，进而也给激发拆迁矛盾留下了隐患。（二）界定公共利益是解决“钉子户”问题的关键所在拆迁的核心问题在中国现阶段仍是补偿标准，如何确定合理的补偿标准，
5、至关重要。只有确立合理的补偿才能让被拆迁人心甘情愿地离开或放弃自己的房产，现有补偿标准低和不合理恰恰是引发矛盾的主要诱因。而是否是为公共利益而拆迁，是确定补偿标准的决定性因素。而在目前现有的有关拆迁的相关法律中，并没有清晰区分为公共利益而进行的拆迁和为商业利益而进行的拆迁，导致不少地方公共利益与商业利益不分，或打着公共利益旗号，动用国家强制力进行商业拆迁。缓和城市拆迁中的社会矛盾冲突问题，除了严格的限制强制拆迁、建立公平的争议解决机制、耐心细致的进行宣传动员等因素外，最为关键的就是要严格区分公共拆迁和商业拆迁，而公共拆迁和商业拆迁是以公共利益为辨别标准的。无论是在实际的城市拆迁运作中，还是在有
6、关问题出现后的司法审查中，都无法回避对公共利益的断定。在政府公共决策层面就社会的公共利益及其界定问题作出有效的权威性的制度安排，是完善城市征地、拆迁补偿机制的重要前提，也是解决当前拆迁“钉子户”问题的根本途径。 现实工作中，拆迁人、被拆迁人、政府职能部门、理论界等经常会对一项具体拆迁行为是否符合公共利益产生重大分歧， 我国至今还没有一部专门的房屋拆迁法律，关于房屋拆迁中社会公共利益的有关规定散见在宪法、物权法中。中华人民共和国物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要
7、，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这样，政府对土地或私有财产的征收或征用似乎必须以“公共利益”的目的；只有“为了公共利益的需要”，政府才能合宪地征用财产。然而，什么是公共利益呢？我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。对公共利益的界定，可谓仁者见仁，智者见智。综合众多学者的观点，我认为社会公共利益就是社会中的非特定的绝大多数人的共同利益。它除了“诸如世界和平、教育、清洁空气、某种合理的交通控制”
8、等利益之外，凡涉及绝大多数人利益的都应该属于公共利益的范畴，如：国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。在界定公共利益时应该注意以下方面：1.公共利益的特征(1)受益人的非特定性。公共利益的受益人应当是不特定的多数人。公共利益中“公共”应当是一个开放的群体，而不是特定的群体。例如环境保护的受益者是不特定的，受益群体是开放的，不是封闭的。如果受益人是特定的，属于私法范围。如在某一块地上建一个大型游乐场，其直接受益者是游乐场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建游乐场方便群众游乐，游客也受益，而游客也是不特
9、定的，为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为游客和游乐场经营者的关系是普通民事关系，游客对游乐场的使用也是民事法律行为，可以也应当通过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所有可能到公园的居民，受益者是不特定的，公园的经营者是受政府的委托管理城市基础设施，为所有的游客免费提供休息、娱乐的场所，并不从游客身上获取任何利益，双方并不发生等价交换的民事关系，建公园就是公共利益。(2)范围的法定性。公共利益是能让许多不特定的人受益的利益，其范围过于宽泛而不具有可操作性，难以避免公共利益的滥用。为了防止公共利益范围不适当地扩大到不必要的领域，界定公共利益范围的
10、权力只能到国家法律为止，其他法规、规章、规范性文件都不应当被授予解释公共利益具体范围的权力。只有在法律明确规定范围内的“公共利益”才是合法的公共利益。因此必须要通过法律明确规定公共利益的具体范围，国家可以通过修改立法法，对解释“公共利益”具体范围的权力作出规定。(3)外延的相对性。公共利益的外延是随着经济和社会的发展而发展，不是一成不变的。传统的公共利益重点是国家安全、抗击自然灾害和公共基础设施建设。因此，关于国防建设、军事行动、防灾减灾、市政建设、公共基础教育等工作必然成为公共利益的重要内容。但随着经济和社会的发展，人们在满足上述利益要求的前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可持续发展
11、、环境保护、安全生产、公共卫生、残疾人保障等，因关系广大人民群众的切身利益，被提到各级政府工作的重要议事日程。由于自然条件和经济发展水平的不同，一个国家的不同地区，其“公共利益”的外延也会有所区别。在经济欠发达地区，刺激和发展经济，促进生存状况的改变也是公共利益的需要。在生存都不能保证的时候，怎么去可持续发展，谈发展也不现实。在北方干旱地区，水是重要的公共利益，有序的引江济黄也是公共利益的需要。(4)内容的非营利性。公共利益的内容具有公共性，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共
12、福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过运用公共权力为全社会提供普遍的公益性服务。公共利益内容的公共性决定了其内容应当具有非营利性，经营者不得通过该项目获取额外的利益。(5)程序的正当性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权、听证权、参与决策权等程序权利的有效行使。如果在对土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的发生疑问时，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策，这显然不符合程序公正和参与民主的要
13、求。公共利益侵蚀公民个体利益的实质是政府公权力对民众私权利的侵犯，正是一些地方行政权力的滥用导致了公共利益被滥用。在不少地方，民众缺乏沟通、制约政府的渠道，而个体利益缺乏表达与救济的机制。表现在拆迁行为中，何时拆迁、怎么补偿、如何安置等，都是拆迁方说了算。对于政府和拆迁单位定下的方案，被拆迁户只能被动地接受。由于双方地位悬殊，不少拆迁合同不仅是不平等的，还是霸王协议。由于缺乏有效制约，一些地方政府才会屡屡越位，滥用行政权力为开发商服务。现实中，盗用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事例屡见不鲜，严重地侵犯了当事人合法权益，损害了人民政府的形象，破坏了干群关系，在个别地区，土地征收征用、城市房
14、屋拆迁，已成了影响当地社会稳定的重要因素之一，是一种不和谐因素，影响了和谐社会的进程。对“公共利益”概念加以明确界定，能够维护人民群众合法权益，维护社会稳定，促进法治建设和和谐社会的进程。2.公共利益的界定标准立法机关如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准： (1)具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显着特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。 (2)具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合
15、理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。(3)具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。 (4)体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“
16、相应补偿”二、简要归纳公共管理和私人部门管理的不同要求。答：公共管理是指国家、政府及其它公共组织的管理活动，公共管理指公共组织提供公共产品和服务的活动，私人管理是指工商企业的管理活动。从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中，不可避免的出现差异。二者的主要差异如下：（一）政治权威与经济权威侧重不同。公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的
17、作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。（二）多元制衡与自主性。公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因
18、此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）公共利益与私人利益。就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他
19、人的权益和利益。（四）法的支配与意思自治。政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。（五）政府与市场。政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产
20、品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在： 垄断与市场。私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持。私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。（六）多元理性与经济理性。公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。13