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1、海洋行政管理学基本理论体系的发展构想摘要：海洋行政管理学属于传统行政管理学范畴，目前尚处于基本理论体 系构建的初级阶段，在理论基础、行为工具等方面尚待完善，也未形成较 强的学术气候，不能满足海洋强国实践的要求。发展海洋行政管理学应该 从工具性、差异性、生态性、系统化的原则入手，从海洋行政管理学概念 阐释、海洋行政管理理论基础、海洋行政管理理念、海洋行政管理主体、 海洋行政管理行为工具、海洋行政管理实践等六个部分完善理论的基本框 架，并从跨学科整合、争取学术话语权、开展海洋实践等方面提出深化海 洋行政管理学发展的建议。关键词：海洋行政管理学；框架体系；构建原则；作者简介：娄成武(1949)男，满
2、族，辽宁北宁人，东北大学文法学院教 授，博士生导师，主要从事行政管理研究。海洋行政管理学是研究政府对于海洋事务进行有效管理的规律的科学，在 中国兴起于20世纪90年代。海洋行政管理一般被定义为“国家尤其是政 府部门依法对涉海行业以及涉海事务进行的计划、组织、协调和控制活 动”,1 ( P 1 3 9 )英文译为MarineAdministration”(英语中 administration与management含义不同)通常海洋行政管理被归于行政管理 之列，借助于行政管理的学科平台、基础理念等具体研究海洋事务以及政 府自身涉海管理活动，符合行政管理一般的原理与发展规律。随着中国海 洋事务尤其是
3、国家战略层面的再设计，海洋行政管理学需不断更新，以适 应海洋事务的新需求且发挥理论的引导价值。一、海洋行政管理学发展现状海洋行政管理学始自20世纪后期人类对于海洋利益的高度重视。超越陆 地，走向海洋，拓展人类生存发展空间成为社会共识，如果说古代海洋开 发利用与近代航海时代停留在尚未完全成型、统治管理职能不够明晰的政 府的引导之下，那么近几十年来海洋事务的兴盛，则是由成熟的管理型行 政的政府统摄之下推进而成，海洋行政管理获得理论与实践的双重内涵。 海洋行政管理学正是在工业化时代背景下研究人类海洋事务管理规律，服 务于社会对于海洋快速增长的需求。中国海洋行政管理学发端于上个世纪90年代，学者与海洋
4、部门官员对于 海洋领域具体管理问题的论述。进入21世纪，学者逐渐开始由实证研究 转向理论提升的过程，作为一门学问的海洋行政管理学也在其中不断地得 而，学界应当加强对于诸如三沙市等涉海行政组织内部运行规律的研究， 为海洋行政组织的深入整合提供借鉴。五、结语不可否认的是，世界范围内的公共管理思潮已经给自威尔逊、韦伯等就已 确立起来的传统行政管理学带来一定程度的冲击。诚然，公共管理以其多 元主体参与、民主协商的对话方式等特点有着强大的生命力，然而公共管 理并不是完美无缺的理论范式，其中就有管理主体空心化的危险。有学者 指出，西方公共事务管理经历了“政府科层、企业市场、公民社会网络”三 种治理模式，以
5、上三种模式的协同互补出现的“元治理”模式则使得政府成 为唯一主体，13近年来金融危机、各类非传统安全等社会治理需求 也使得政府重新扮演着应有的重要角色，这说明以政府为中心研究的行政 管理学并没有丧失发展活力。与此相对应，海洋以其流动性、复杂性、国 际性等特征更加需要政府的良性介入与有效引导，加强对于政府管理海洋 事务的研究有助于国家海洋事业的顺利发展，海洋行政管理学未来也将有 着长久的学术价值与生命力。到展开，如郑敬高于2002年出版的海洋行政管理一书。目前学界的 研究集中在海洋行政管理学定义以及海洋行政管理学框架体系设计上。 最初的研究尚无明确的“海洋行政管理学”定义。学者通过基于海洋管理学
6、 探讨“海洋行政管理”，略加阐述海洋行政管理学的基本理论。学界对于海 洋管理学的定义突出政府的主体作用，这与海洋行政管理学以政府为核心 主体相合。王琪在海洋管理：从理念到制度一书中引述以往有关海洋 管理的定义，如美国学者J.M.阿姆斯特朗和P.C.赖纳在美国海洋管理 对于“海洋管理”的定义：“指政府能对海洋空间和海洋活动采取的一系列的 干预行动。2 (P 3 )早期国内学者对于海洋管理的理解近似于海 洋行政管理的定义，比如“海洋管理市政府对海洋及其环境和资源的研究 和开发利用活动的计划、组织和控制活动：3 (P 4 9 )而王琪等 编著的海洋管理：从理念到制度多是从倡导海洋管理的高度，着重介
7、绍海洋管理的已有研究成果，并且将海洋管理归于公共管理范畴，认为 “海洋管理是以政府为核心主体的涉海公共组织为保持海洋生态平衡、维 护海洋权益、解决海洋开发利用中的各种矛盾冲突所依法对海洋事务进行 的计划、组织、协调和控制活动”，这一思路与世界公共管理运动的兴起 一脉相承，海洋行政管理学只是以专业名词的身份出现，并没有形成独立 的篇章，也没有构建海洋行政管理学的理论体系。2013年3月出版的变革中的海洋管理一书中在公共管理的思路下审视 行政管理，辟有“海洋行政管理”一章。在该书中，王琪等认为“海洋行政管 理是指国家尤其是政府部门依法对涉海行业及涉海事务进行的计划、组 织、协调和控制活动”，：1
8、(P 1 3 9)并且按照理论联系实际、突 出海洋特色、系统性、以政府为核心等原则，将海洋行政管理体系划分为 基本理论、管理组织、管理行为以及工具、具体实践、海洋行政伦理、海 洋行政管理发展等六个方面，并结合国内海洋管理实际，具体分析了海洋 执法体制与海洋政策问题。这部分论述关涉海洋行政管理定义、构建原 则、体系设计等基础内容，可以视为学界系统探索海洋行政管理的代表， 为海洋行政管理学科以及海洋行政管理学自身的发展奠定了良好的基础。海洋行政管理学一书是国内第一本系统总结海洋行政管理学理论的著 作。海洋行政管理学从属于行政管理学，行政管理学是“研究国家行政机 关依法有效地对国家事务、社会事务和行
9、政机关内部事务进行管理的活动 以及一般规律的科学“，4 (P 1 7 )因而行政管理学的基础理论对 于海洋行政管理学具有总体的规范效应，但是海洋行政管理学有其独特的 研究对象，具有学科的独立性，它是“以涉海行政组织及其行政实践行为 为研究对象，要揭示海洋行政组织的职能、结构特征，海洋行政组织的运 行过程和运行规律，更要研究海洋领域中的特殊管理问题”，4 (P 1 1 )由此海洋行政管理学既要研究传统行政管理已有的行政职能、行政 组织、海洋政策、行政法治等内容，也要展现海洋信息管理、海域使用管 理、海洋环境管理、海岛管理、海洋应急管理等特色部分，海洋行政管理 学的理论体系从而兼具行政管理学以及海
10、洋特色内容。针对海洋行政管理学的框架体系，国内学者还有其他表述。郑敬高在海 洋行政管理一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋 立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋 环境管理等几个方面。滕祖文的海洋行政管理一书主要从行政法的角 度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。吕建华等从公共管 理的视角出发，将海洋行政管理学的体系设计为“海洋职能、海洋制度、 海洋战略、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理” 5 (P 4 4 )等七个方面。现有的海洋行政管理学理论体系已经初具规模，但是依然没有达致理论自 洽。其一表现在海洋行政管理学的理论基础研究不足。原
11、有研究只是原则 性的将其理论基础划分为行政管理学以及海洋科学理论，这种思路无疑是 对的，然而由于缺乏细致的理论再分解，因而缺乏较强的理论解释力；第 二海洋行政管理学理论体系缺少管理行为工具层面的论述。以往只是在论 述政府职能时提及经济职能，体现资源分配作用的海洋政策以及海洋财政 没有凸显出来，而海洋政策与海洋财政正是与海洋管理实践结合最为密切 的部分。此外，正式著作中缺少海洋战略的规划设计，这与国家层面海洋 强国的整体实践不能有效衔接，因而也不能体现行政管理学的问题导向意 识。理论体系的前瞻性设计影响着后续理论发展乃至具体实践，实践的需 求又会反作用于理论，推动理论的不断发展。中国的海洋行政管
12、理学本就 是由海洋管理实践所触发，当前海洋强国建设的实践更是呼唤着完善海洋 行政管理学理论体系的指导，由此需要重新构建海洋行政管理学的基本理 论体系。二、海洋行政管理学理论体系构建原则中国海洋行政管理理论与实践历经几十载发展，海洋行业管理、海洋综合 管理、海洋区域管理等方面已经具备较为丰富的素材，从明确构建原则出 发统合素材、形成海洋行政管理学的理论体系就水到渠成。（一）工具性原则行政管理学自19世纪末诞生之日起就有着浓厚的工具性与应用性色彩， 它是以威尔逊为代表的美国学者为了解决政府管理无效现实以及政党分肥 现象而逐步创造出来。技术与效率成为行政管理学研究的主题，尤其以马 克思韦伯的官僚制组
13、织理论为最显著。虽然此后新公共行政与新公共服务 等理论对行政管理工具性价值取向大加鞭挞，然而，新公共管理运动却不 断提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理学的发展本身就是民主 与效率价值此消彼长的过程。行政管理的发展史证明面对新兴事物，效率是初始阶段的首要价值。针对 海洋这一新兴领域发展而来的海洋行政管理几乎是不可避免的走上追求工 具性价值的道路。突出工具性价值，强调应用性，能够引导人类实践迅速 适应海洋的易变性；并且海洋事务的发展首先需要海洋科技的支撑，技术 的发展本身就蕴含着对于工具性管理的需求，因而，海洋行政管理学的发 展不应放弃工具性价值，应结合海洋科技，更好的服务人类海洋实践。
14、（二）差异性原则海洋赋予海洋行政管理学相较于传统行政管理学的鲜明特质，这样海洋行 政管理学在研究目的、研究对象以及具体研究领域等方面不同于传统的行 政管理学。一方面，海洋行政管理学以维护国家海洋权益、为国家海洋权 益维护提供制度支持为研究目标；其研究对象聚焦于国家海洋事务有效管 理的规律；另一方面，海洋又使得海洋行政管理学具有独具特色的研究领 域，比如针对海洋信息、海洋环境保护的研究。因而，构建海洋行政管理 学的理论体系需要遵循与传统行政管理学相差异的原则。（三）系统化原则构建海洋行政管理学理论体系需遵循系统化原则，即“海洋行政管理学理 论体系的各个组成部分要相互联系、符合逻辑性，构成一个不可
15、分割的有 机体”。这就需要认真考察理论整体与部分、各部分之间的关系，是否能 够达到逻辑自洽的效果。比如，海洋行政管理学的内涵与外延意指何在， 其外延能否已由各个子部分有效呈现；子部分之间演进的逻辑顺序又是如 何，是否遵循一般行政管理学的规律等。系统化原则有助于海洋行政管理 学形成完整规范的体系结构，解决以往该领域理论的碎片化现象。（四）生态性原则生态性原则可做两层意思来理解。一是与工具性原则相对，生态性原则呼 应人类对于环境问题的严重关切，在海洋行政管理学中注入可持续发展的 建设理念，侧重海洋环境管理的研究，为人类现实中的环境问题提供解决 工具；二是注意西方理论在中国文化生态环境下的适应性，海
16、洋行政管理 学在美国也有着自己的学术观点，发展中国海洋行政管理学必然要借鉴国 外成果，然而需要利用中国的文化生态加以检验和甄别，不可盲目照搬， 单纯从纯学理角度引入国外理论。三、海洋行政管理学的框架体系按照人类一般的认知规律以及行政管理学现有的框架体系，海洋行政管理 学的基本框架可以包括海洋行政管理学概念阐释、海洋行政管理理论基 础、海洋行政管理理念、海洋行政管理主体、海洋行政管理行为工具、海 洋行政管理实践等六个部分。理论基础部分主要包括一般行政管理学理论 和海洋科学理论；理念层面包括海洋意识与海洋价值、海洋伦理相关理 论；管理主体部分按照传统行政管理的定位，应该是以政府为核心的公共 组织；
17、管理实践部分内涵管理客体内容，并且应该是海洋行政管理学海洋 性特色的体现，意即包括海洋权益管理、海洋环境管理等。由此，从管理 理念到管理主体、行为工具、管理实践部分的设计，体现了由精神层面过 渡到制度层面再到操作层面的演变。(一)概念阐释在构建框架体系时，概念的区别为体系构建提供边界，因而厘清概念尤为 必要。海洋行政管理学研究首先应该认真处理“海洋管理”、“海洋行政管 理”、“海洋综合管理”等基本概念的关系。对于海洋管理与海洋行政管理， 一般将“海洋管理”定义为“政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、 海洋开发活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制 工作，6 (P 1 )
18、海洋管理涉及多元主体，这与强调政府单一主体 的海洋行政管理有着明显区别，借助于公共管理和行政管理的区分，比较 容易在海洋管理与海洋行政管理的概念区分上达成共识。然而海洋综合管 理与海洋行政管理的关系则很难简单加以分别。现有的研究将海洋综合管 理定义为“国家和地方海洋行政部门依据法律法规，综合运用行政、经 济、法律、科技和教育等手段，对海洋权益、海洋资源和海洋环境等事关 全局、影响海洋可持续发展的公共问题进行决策、规划、组织、协调、控 制的一系列活动及行为过程”，：3 (P 9 0 )海洋综合管理与海洋行 政管理的主体都是国家和地方海洋行政机关，海洋综合管理属于高层次的 战略管理层面。学者在编写
19、教材体例上多将海洋综合管理与海洋行政管理 并列，但是没有给出明确的分类理由。笔者认为，随着行政国家的发展， 政府往往借助行政、立法乃至部分司法功能达成预定的公共目标，加强海 洋的区域管理亦或是综合管理，都是政府行政管理中的应有之义，因而海 洋综合管理可以归于海洋行政管理之列。此外在美国学术界，“MarineAdministration”不同于 “CoastalAdministration与CoastalManagement”,更是不同于陆地行政管 理(LandAdministration)。美国的海洋行政管理分为海洋资源管理、海洋工 业管理、政策与冲突解决、海洋环境管理四类。这种分类方法侧重于
20、海洋 经济价值的开发以及海洋环境保护，但是不能完全照搬。海洋资源管理内 涵广阔，参与主体以企业为主，更多的属于工商管理或者经济管理的范 畴；海洋工业管理可以说是政府经济职能的体现，没有必要单独列出；至 于强调海洋政策以及冲突解决，意在加强所属海洋权益的维护以及国际国 内海洋争端的处理，这对于目前中国复杂的海洋事务具有借鉴意义。而美 国海洋行政管理(MarineAdministration)已经将研究范围从“海岸带 (coastalzone)扩展到海洋深处(marine),并且将陆地、海岸带、海洋行政管 理结合起来；在具体的海洋行政管理实践中还将注入全球、地区、国家视 野。” 7 (P 4 3
21、2 )在中国海洋行政管理学体系的构建中应注意明 晰海岸带管理与海洋行政管理的关系，在设计基本框架时要突显海洋行政 管理与陆地行政管理的差异，与国外海洋行政管理相接轨。(二)理论基础一般性行政管理学理论是指发展较为成熟，可以为海洋行政管理学借鉴的 管理理论。权变理论强调组织所处的环境决定着所适用的管理观念与技术 手段，以变化与因地制宜的思维方式指导管理实践；整体治理理论赋予管 理者统摄全局的视野、管理过程的开放性。海洋科学理论侧重于海洋生态 学理论、系统理论在海洋事务方面的运用以及提升总结。海洋生态学是 “研究海洋生物及其与海洋环境间相互关系的科学。它是生态学的一个分 支，也是海洋生物学的主要组
22、成部分。通过研究海洋生物在海洋环境中的 繁殖、生长、分布和数量变化，以及生物与环境相互作用，阐明生物海洋 学的规律，为海洋生物资源的开发、利用、管理和增养殖，保护海洋环境 和生态平衡等提供科学依据。”8 系统论是研究系统的一般模式，结 构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其 功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑 和数学性质的一门新兴的科学。海洋是具有高度复杂性与流动性的存在， 海洋行政管理学需要重视海洋自身的客观规律。海洋生态学与系统论作为 海洋行政管理学的理论基础，体现出海洋行政管理学谋求可持续发展的理 论旨趣与尊重海洋自身规律的科学精神
23、。（三）管理理念海洋行政管理学的理念包含整体性、国际性、生态性。海洋事务具有明显 的整体性与国际性特征，海洋行政管理关涉的领域包括领海、毗连区、大 陆架、专属经济区、公海等，其管理在地域上有着明显的梯度，由于海洋 自身的流动性特征，使得在上述范围内的行政管理需具备整体化思维；海 洋行政管理相对传统行政管理，一国政府在海洋行政管理领域的行政行为 不仅对本国公民产生影响，而且对于周边国家乃至更广的范围产生影响， 换句话说，海洋行政管理政府行为的影响具有强烈的国际化色彩；此外， 海洋本身也是全球最大的生态系统，海洋行政管理学的理论与实践均需遵 循海洋环境的生态规律，否则将会付出高昂的管理成本，因而海
24、洋行政管 理理念更应该突出整体性、国际性、生态性，注意海洋生态环境的整体保 护，协调国际海洋事务，不要局限于传统的一国或者一区的范围之内。 （四）管理主体海洋行政管理学的管理主体自然以政府为核心，研究内容包括政府职能、 涉海行政组织。政府职能包括政治统治职能与管理服务职能，海洋行政管 理学更应加强对于行政组织的管理服务职能的研究，尤其要明晰行政组织 职能的边界与职责，以优化涉海行政组织结构。中国海警局的成立是对海 洋行政组织具有的维护海洋公共秩序与海洋国土权益职能的确认与优先体 现，但是不能就此忽视引导海洋有序开发利用和激发国民海洋意识等经 济、文化职能的有效实现。职能决定组织结构的设计。”组
25、织的结构域过程影响着组织的行为，也影 响着组织成员的行为方式。同样，组织的结构与过程对其顾客或者服务对 象也有深刻的影响因此，组织问题是公共行政研究者和实务者必须首 先考虑的中心问题。”9 （P 1 5 1 ）以往“九龙闹海”、多头治理海洋 事务的局面使得中国在处理国际海洋事务时捉襟见肘，虽然这一情况随着 海洋事务委员会以及中国海洋局重置、中国海警局的设立得以一定程度的 缓解，但是如何有效整合原有的涉海行政部门、优化涉海组织内部结构是 一项全新而又紧迫的课题。（五）行为工具海洋行政管理学需要研究海洋行政管理实务中的行为工具，以更好地服务 实践要求，这主要包含海洋战略、海洋政策、海洋财政、海洋法
26、治。海洋 战略大致分为总体战略与子战略，如海洋强国战略与海洋经济战略的划 分；海洋政策主要是为落实海洋战略服务，注重微观层面的规划设计；海 洋财政主要针对政府在海洋领域的财政收入与财政支出状况，包括海洋财 政占总体财政的比重以及财政手段在海洋开发利用与保护中的有效使用； 海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋执法等一系列过程，其中海洋执 法集中体现出海洋行为与技术工具的发展状况。（六）管理实践这部分内容应该着力突出海洋行政管理学的特色，体现海洋行政管理学的 具体门类，可分为海洋信息管理、海洋环境管理、海洋应急管理等。海洋 信息管理依托现代信息技术，构建海洋信息数据库，将其作为海洋行政管 理的资源
27、共享平台；海洋环境管理是政府为维护海洋生态环境、促进海洋 持续发展，综合运用政治、经济、技术、法律等手段进行的管理活动；海 洋应急管理包括一般性海洋突发事件应对（如海上溢油事件）以及非传统型 海洋突发事件（如各种形式的海上恐怖主义活动）。四、深化海洋行政管理学发展的思考（一）跨学科整合亚里土多德最早进行了学科划分，近代启蒙思想时期科学技术的突飞猛进 带来自然科学领域的重大变革，学科细分成为发展潮流。社会科学领域社 会学、政治学、哲学等也有了较为明确的边界，威尔逊与古德诺的学术努 力又将行政学从政治学分离出来，使行政学获得独立学科地位。然而，随 着社会发展的日新月异，后工业化社会特征凸显，这就使
28、得原有泾渭分明 的学科之间有了许多共同主题或者学问交叉点，甚至有学者如张康之认 为，“诸如社会学、政治学、公共管理学等可能会整合成为社会治理的科 学”，L 1 0 （P 2 6 ）这就意味着后工业社会环境下，学科间由分化 走向综合将成为趋势。随着当今行政管理领域对于公共性等价值理性的高度认知，以往过分注重 效率等工具理性的做法得以纠正，海洋行政管理学正是在这样的学术背景 下发展，作为一个独立学科，其理念中具有工具理性与价值理性的双重品 格。海洋科学从本质上是对技术的推崇，也就是对于工具理性的重视，如 果仅仅出于认识海洋的目的，工具理性已经足以应对，然而，海洋的多重 价值使得人类的开发利用不会单
29、纯停留在认知角度，人类必将对海洋展开 全方位、立体式的利用，其中涉及大量组织、协调工作，单靠海洋科学无 力回答实践要求，因而从学科整合的角度入手，海洋行政管理学的发展一 方面要借鉴海洋科学研究所揭示出来的海洋自身活动规律，掌握涉海科 技，尊重海洋的客观规律，探求人类开发利用海洋的限度；另一方面应该 探索政府与涉海其他主体的关系，探索政府管理海洋事务的有效方式，为 海洋事业的发展供给完整的制度架构与管理手段，开拓海洋科学的运用平 台，并为海洋科学的实际应用注入价值理性。(二)争取学术话语权“话语权”一词多见于国际政治与国际关系领域，学术意义上的话语权是指 “在学术领域中，说话权利和说话权力的统一
30、，话语资格和话语权威的统 一，也就是权的主体方面与客体方面的统一“。11 ( P 2 7 )从“权 利”来看有“创造更新权、意义赋予权、学术自主权”；从“权力”角度则有 “指引导向权、鉴定评判权、行动支配权学术话语权的取得，有赖于学 术论文发表的数量与质量以及相关学术组织的建立。海洋行政管理学归属 于行政管理学，但是目前海洋行政管理学在行政管理学难以进入正统研究 行列，缺乏基本的学术话语权。仅以中国行政管理学会历届年会以及中 国行政管理杂志为例，历届年会收录的文章中，中国行政管理自 1994年到2013年间仅有孙迎春的公共部门协作治理改革的新趋势 以美国国家海洋政策协同框架为例、吕建华与高娜的
31、整体性治理对 我国海洋环境管理体制改革的启示、李白齐的对我国海洋综合管理问 题的几点思考等少数文章。海洋管理类学术组织也只有中国海洋学会、 太平洋学会、中国海洋发展研究中心等。党的十八大报告海洋强国战略的 提出以及中国海洋领域如海警局的设置等实践的广泛开展，为海洋行政管 理学的发展提供了大量的素材，实践上海洋事务的勃兴与理论层面海洋行 政管理学研究的“失语”形成鲜明对比，这就迫切要求海洋行政管理学从加 强海洋特色管理研究入手谋取学术话语权，积极响应海洋实践的需求，以 期成为中国行政管理学的重要理论分支。(三)深度开展海洋管理实践“全部社会生活在本质上是实践的12 (P 13 5)中国的海洋管 理实践由来已久，春秋时期齐国就开始重视开发渔盐之利。建国后也比较 重视海洋领域的管理，并且由最初的行业管理发展到综合管理、区域管 理，重点集中于海洋行政执法体制的有效整合以及国际海洋事务处理，但 是，相比美国、日本、韩国等海洋强国前瞻性的出台海洋基本法律以及相 应的海洋发展战略等举措，中国的海洋管理实践具有较强的被动性，缺乏 长远设计。同时海洋实践缺少传统行政管理有关行政组织的成熟理论，因