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1、 摘要 铁路是重要的基础设施，在我国交通体系中占有重要地位。随着我国经济 社会的高速发展，我国铁路运输供不应求的事实日趋显现。据统计从 1978年至 2010年我国铁路营运里程年均增长率仅为 1.8%，这远落后于我国 GDP的增长。 为了缓解这种供求失衡的局面，我国大力发展高速铁路建设。在短短几年里， 我国高速铁路立足于自主创新，实现了跨越式发展，无论是高速铁路营运里程 还是高速铁路技术方面，我国均居于世界前列。预计到 2012年，我国铁路营业 里程将达到 11万公里以上，其中新建高速铁路将达到 1.3万公里。但是由于我 国铁路建设资金来源单一，主要以国家财政资金和债务资金为主，而高速铁路 建
2、设成本高昂，每公里造价高达亿元以上，我国高速铁路建设资金供求矛盾曰 益凸 显，巨量资金缺口将阻碍我国高速铁路的发展。 我国是一个高储蓄率的国家，伴随着居民收入水平的不断提高，我国城乡 居民存款也会大幅度增长。据统计，截止到 2011年末，我国全部金融机构本外 币存款余额为 82.7万亿人民币。若能将充足的民间资本引入到我国高速铁路项 目中，我国高速铁路建设资金不足的问题便能得到缓解。而 PPP模式可以实现 民间资本与高速铁路建设之间的对接。 PPP模式是指政府公共部门与私人部门 为提供公共产品或服务而建立的某一种合作伙伴关系。通过 PPP模式，将私营 企业和民间资本引入到我国高速铁路建设中 ，
3、这样不仅能解决我国高速铁路建 设资金不足的问题，而且还能利用私营企业先进的技术和管理方法来提升我国 高速铁路的运营效率，提高社会资源的利用率。因此，将 PPP模式应用到我国 高速铁路项目中具有重要的现实意义。 本文共分为五大部分，各部分的内容包括： 第一部分：绪论。介绍本文的研究背景、研究意义、国内外研究现状以及 本文的研究思路与框架结构。 第二部分：基本概念及相关理论基础。包括 PPP模式的涵义、 PPP模式的 特点和 PPP模式的运作思路以及 PPP模式应用于高速铁路建设的理论基础。 第三部分： PPP模式在高速 铁路建设中应用的必要性和可行性分析。必要 性主要从两方面进行分析：一是从高速
4、铁路建设资金的供给与需求角度，二是 从风险控制和资源配置方面。可行性主要从三方面来分析：一是充足的民间资 本，二是良好的政策环境，三是基于合作理念的 “ 双赢 ” 或 “ 多赢 ” 机制。 第四部分：国外高速铁路应用 PPP模式的现状及对我国的启示。首先介绍 了日本、法国、美国和西班牙四个国家国内高速铁路 PPP模式应用的现状。接 着归纳了运作高速铁路 PPP项目成熟的这些国家经验对我国的启示：融资渠道 的多元化、规范的法律法规、政企分离和路网分离、平等原则选择合作对象。 第五部分： PPP模式在我国高速铁路建设中的运作方式、障碍及建议。首 先介绍了 PPP模式下的八种运作模式，并从适用范围和
5、政府参与程度两方面做 了比较，在结合我国国情下指出了我国高速铁路项目适合的具体模式；接着分 析了 PPP模式在我国高速铁路建设应用中的障碍 .私营企业的顾虑、法律障碍、 铁路系统政企不分和专业人才与机构的缺乏 ;最后提出了六条相应的政策建议， 比如建立健全相关法律法规、加快铁路投融资体制改革和铁路管理体制改革等 等。 关键 词 :ppp模式，高速铁路，民间资本，应用 ABSTRACT The railway is an important infrastructure, which occupies an important position in Chinas transportation
6、system. With the rapid development of Chinas economy and society, the fact of the shortage of Chinas railway transport has become increasingly apparent. According to statistics from 1978 to 2010, the average annual growth rate of Chinas railway mileage is only 1.8%, which is far behind the growth of
7、 Chinas GDP. In order to alleviate this imbalance between supply and demand, China is making great efforts to develop high-speed railway construction. In just a few years, based on independent innovation, Chinas high-speed railway has achieved leapfrog development, whether it is high-speed railway o
8、perating mileage or high-speed rail technology, China leads the world. It is expected that by 2012, Chinas railway mileage will reach more than 110,000 kilometers , new high-speed railway of which will reach 13,000 km. However, due to the single source of funds for railway construction in China, mai
9、nly the state funds and debt flinds, while the high cost of high-speed railway construction is up to the billion or more per kilometer, the contradiction between supply and demand of chinas high-speed railway construction funds has become increasingly prominent, huge amount of funding gap will hinde
10、r the development of Chinas high-speed rail. China is a country of high savings rate, along with the continuous improvement of residents income levels, deposits of urban and rural residents in China will be a significant growth. According to statistics, by the end of 2011, all local and foreign curr
11、ency deposits, stored in all financial institutions of china, has amounted to 82.7 trillion yuan. If sufficient private capital could be introduced into the high-speed rail projects in China, Chinas high-speed railway construction funds problems would be alleviated. Public-private partnerships model
12、s can achieve the docking between private capital and high-speed railway construction. PPP models is a cooperative partnership established by the government public sector and the private sector for the provision of public goods or services. By means of PPP models, that, the introduction of the priva
13、te sector and private capital to Chinas high-speed railway construction, can not only solve the problem of lack of funds for high -speed railway construction, but also advance the technologies and management methods of the private sector to public sector ,so as to improve the operational efficiency
14、of the high-speed railway in China improve social resources utilization. Therefore, the PPP model is applied to the high-speed rail projects in China has important practical significance. This paper is divided into five parts, the various parts of the contents include: Part I: Introduction. It descr
15、ibes the research background, research significance, research status at home and broad, the research ideas and frame structure. PartII:Basic concepts and related theorys basis . It Includes the meanings, characteristics, operation ideas of PPP models and the theoretical basis of PPP models used in t
16、he high-speed railway construction. Part III: the necessity and feasibility of the PPP models in the high-speed railway construction. Necessity is mainly analyzed in two ways: firstly, from the point of view of the supply and demand of high-speed railway construction funds; secondly, from the point
17、of view of risk control and resource allocation. Feasibility is analyzed in three aspects: the first is plenty of private capital, the second is a good policy environment,the third is win-win mechanism based on the idea of cooperation. Part IV: the status quo of foreign high-speed railway PPP projec
18、ts and revlation for China. It firstly describes the application situation of Japan, France, the United States and Spain, four national high-speed rail PPP models, and then summarizes the revelation from these countries of high-speed rail PPP projects operated maturely : the diversification of finan
19、cing channels, standardized laws and regulations, government and enterprises separation and separated road and network separation, selecting a partner equality. Part V: The mode of operation, barriers and the related recommendations of PPP models in Chinas high-speed railway construction. It firstly
20、 introduces the eight modes of operation under the PPP models, does a comparison from the espect of the scope and degree of government involvement, points out suitable models for Chinas high-speed rail projects behind the Chinas national conditions; and then analyzes the applications barriers of PPP
21、 models in Chinas high-speed railway construction: the concerns of private sector, the legal obstacles, the government and enterprise separation in the railway system and the lack of professional talent and institutions; finaly six corresponding policy recommendations are pointed out ,such as to est
22、ablish and improve relevant laws and regulations, to speed up railway investment and financing system and railway management system reform and so on. Key words ： PPP Models, High-speed Railway, Private Capital, Application in 目录 1雜 . 1 1.1研究的背景和意义 . 1 1.U研究的背景 . 1 1.1.2研究的意义 . 1 1.2国内外研究现状 . 3 1.2.1
23、国外研究现状 . 3 1.2.2国内研究现状 . 4 1.3本文的研究思路与框架结构 . 6 1.3.1石 if究思路 . 6 1.3.2框架结构 . 6 2基本概念及相关理论基础 . 8 2.1 PPP模式的涵义 . 8 2.2PPP模式的特征 . 9 2.3 . PPP模式的运作目标和思路 11 2.3.1 PPP模式的运作目标 . 11 2.3.2 PPP模式的运作思路 . 12 2.4 PPP模式应用于高速铁路建设的理论基础 . 13 3 PPP模式在高速铁路建设中应用的必要性和可行性分析 . 14 3.1 PPP模式在高速铁路建设中应用的必要性 . 14 3.1.1从高速铁路建设资金
24、的供给与需求角度 . 14 3.1.2从风险控制和资源配置方面 . 16 3.2 PPP模式在高速铁路建设中应用的可行性 . 18 3.2.1充足的民间资本 . 18 3.2.2良好的政策环境 . 19 3.2.3基于合作理念的 “ 双赢 ” 或 “ 多赢 机制 . 20 I 4国外高速铁路 PPP模式运作的状况及对我国的启示 . 22 4.1国外高速铁路 PPP模式运作的状况 . 22 4.1.1 曰本 . 22 4.1.2 法国 . 23 4.1.3 美国 . 24 4.1.4西班牙 . 25 4.2国外高速铁路应用 PPP模式对我国的启示 . 26 4.2.1融资渠道的多元化 . 26
25、4,2.2规范的法律法规建设 . 27 4.2.3政企分离、路网分离 . 27 4.2.4平等原则选择合作对象 . 28 5 PPP模式在我国高速铁路建设中的运作方式、障碍及建议 . 30 5.1 PPP模式在我国高速铁路建设应用的运作方式及比较研究 . 30 5.UPPP模式在我国高速铁路建设中应用的运作方式 . 30 5.1.2各种运作方式的比较研究 . 31 5.2 PPP模式在 我国髙速铁路建设中应用的障碍 . 33 5.2.1私营企业的顾虑 . 33 5.2.2法律障碍 . 34 5.2.3铁路系统政企不分 . 35 5.2.4专业人才与机构的缺乏 . 35 5.3 PPP模式在我国
26、高速铁路建设中应用的相关建议 . 35 5.3.1建立健全相关法律法规 . 35 5.3.2加快我国铁路投融资体制改革 . 36 5.3.3加快我国铁路管理体制改革 . 37 5.3.4加快政府职能的转变 . 37 5.3.5加强项目各参与方之间的监管与激励 . 38 5.3.6加强专业人才的培养和专业机构的培育 . 38 参考文献 . 39 i 己 . 42 II 1 绪论 1绪论 1.1研究的背景和意义 1丄 1研究的背景 铁路是重要的基础设施，在交通体系中占有重要地位。铁路在我国经济与 社会的全面、协调和可持续发展中正扮演着重要角色。目前我国大多数铁路干 线为客货混运模式，客货运输常常难
27、以兼顾，影响了旅客运输质量的提高。为 了缓解这种局面，促进我国经济健康发展，我国政府正大力支持和发展高速铁 路客运专线建设。而政府在高速铁路建设用地、资金投入、技术研发、政策审 批等方面都给予了大力支持，同时还将高速铁路列为我国优先发展的战略性新 兴产业。根据我国铁道部相关文件规划，我国全国铁路营业里程在 “ 十二五 ” 期末将会达到 12万公里以上，其中客运专线里程超过 1.6万公里，这时将改变 我国主要繁忙干线客货混运的状态。整个 “ 十二五 ” 期间，铁路投资总规模预 计会达到 2.8万亿元，而新建铁路会在 3万公里左右。 高速铁路建设周期长、资金需求量大。而 我国目前的铁路建设融资模式
28、相 对过于单一，主要是以国家财政资金、银行贷款和发行铁路债券为主，这些融 资渠道因其过高的融资成本而大大降低了高速铁路的运营效率。以京沪高速铁 路为例，京沪高速铁路全长 1318公里，总投资额高达 2209亿元，其中一大半 资金来源于银行贷款，据统计每年的贷款利息就高达 50亿元以上，如果再考虑 车辆、轨道等固定资产折旧费，京沪高速铁路每年的运营成本将高达 170亿元 以上。 这些庞大的财务数据决定了国家在运营高速铁路时很难能做到在短期内 实现盈利，进而将延缓后续的铁路建设投资。可见，从目 前来看，阻碍我国铁 路发展主要存在两对矛盾体，一是我国铁路建设能力的相对不足和我国对铁路 干线需求的不断
29、增长；二是我国铁路融资渠道相对单一和目前融资模式下的铁 路运营效率偏低。为了促进我国经济的快速发展，我国必须要解决这两对矛盾 数据来源： http:/guangyuanmai.sohii.cora/blog/view/219109862.htm PPP模式在我国高速铁路建设中的应用研究 体，而解决的出路就在于政府要鼓励和引导民间资本参与铁路建设和运营。 铁道部于 2005年 7月出台了关于鼓励支持和引导非公经济参与铁路建设 运营的实施意见，该意见明确规定非公资本可参与铁路建设和铁路运输。并且 实施意见还就很多方面都进行了阐述，比如，在具体的方式上，无论是铁路建 设，还是铁路运营，都规定了明确的
30、方式；在保护投资者利益方面，要求国家 在投资补偿、融资渠道、税收政策、定价机制等方面给予政策支持，鼓励和引 导非公资本投资铁路建设，并保障其合法权益。同期，民营企业光宇集团参股 建设的瞿常铁路幵启了我国的铁路建设 PPP模式。紧随国务院最新颁布的国 务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，铁道部于 2012年 5月又 公布了关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见。不论这些文件的具体 可执行性如何，但至少传递了这样一个信号，那就是政府支持民间资本参与铁 路建设与运营，尽管民间资本参与铁路建设与运营可能还存在诸多限制。 基于理论是实践的先导，国内外学者对民间资本参与铁路建设的模式探讨 从未
31、停息过，譬如有 BT、 BOT、 ABS模式等等。但 PPP模式在我国高速铁 路实践中的应用依然 极少。 在本篇，作者试图研究在铁路建设中引入市场机制， 积极引进和应用 PPP模式，吸引民间资本参与铁路建设，即 PPP模式在我国高 速铁路建设中的应用研究。 1.1.2研究的意义 高速铁路是一个系统工程，它将技术、运营管理、营销和资金筹集汇聚于 体，它的发展不仅为人们出行提供了极大便利，带来了人们生活方式的改变， BT是英文 Build-Transfer的缩写，即建设 -移交。是公共部门利用非政府资金来进行基础 设施项目建设的一种融资模式，投资人负责项目的融资、建设和管理，项目建成后移交 给政府
32、公共部门，政府公共部门根据回购协议向投资人支付费用。 BOT是英文 Build-Operate-Transfer的缩写，即建设 -运营 -移交 = 是指政府通过契约授予 私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的基础设施，并准许其 通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期满后，该 设施无偿移交给政府。 ABS， 是英文 Asset-Backed-Security的缩写，即资产证券化融资。其含 义是指以项目所 拥有的资产为融资基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券 来募集资金的一种项目融资方式。 而且在面向 21世纪的国家可持续发
33、展战略中，必将产生深远的影响。从我国目 前来看，在影响高速铁路发展的诸多模块中，资金不足仍然是最大的障碍，要 想加快我国高速铁路的建设，首先要从根本上解决资金来源不足的问题，本篇 主要结合我国高速铁路的建设现状，借鉴国外高速铁路发展的经验，提出了在 高速铁路建设中引入 PPP模式。 PP?模式将私人部门引入公共 领域，提高了公共设施服务的效益和效率。 同时项目公司分担了项目建设和运营过程中的部分风险，这降低了政府的投资 风险。在国外， PPP模式在诸多领域均得到了广泛的应用。我国也在某些领域 实现了对PPP模式的运用，比如北京地铁四号线等。然而由于我国的法律法规、 政策等方面的不完善，在我国基
34、础设施的诸多领域都存在着运作 PPP的障碍。 本篇通过探讨高速铁路建设 PPP模式，将 PPP模式的应用领域延伸至我国铁路 建设中，这在一定程度上丰富和发展了 PPP模式的理论应用体系。 高速铁路资金需求量巨大，而财政资金和债务资金供应有限，因此需要政 府部门不断拓宽融资渠道，积极引导民间资本参与铁路建设。自改革开放以来， 铁路部门就开始积极探索通过何种途径来引导民间资本参与铁路建设。高速铁 路是我国铁路建设的重点发展对象，建设资金不足是我国高速铁路发展的最大 障碍。因此引导民间资本参与我国高速铁路建设是十分必要的。另外，我国铁 路行业是典型的的政府垄断性行业。基于垄断性行业效率低的认识，通过
35、 PPP 模式，将私人部门引入到公共部门，可以提高我国铁路的经营效率。 1.2国内外研究现状 1,2.1国外研究现状 PPP模式在国外之所以运作比较成熟，一方面由于外国政府部门的大力支 持，另外一方面是由于国外学者很早就对公共部门和私营部门之间合作的模式 进行了理论上的探讨，为其实践应用奠定了理论基础。在 PPP模式的理论研究 方面 ， G . Peirson和 P . Mcbride (1996)归纳了 PPP模式的一般特征：政府 公共部门通常以特许权协议授权于私营部门，由私营部门负责基础设施的筹资、 建设和运营，并在协议到期后，私营部门将基础设施移交给公共部门。 1991年， 凯尔弗德 彻
36、斯在他的著作 Project Financing一 书中总结了项目融资 20世 PPP模式在我国高速铁路建设中的应用研究 纪 80年代以来的发展情况，对包括 PPP模式在内的多种新型融资模式进行了 深入的分析。 R.Scott Fosle和 Renee A.Berger(1982)通过研究美国地方政府吸引 私营部门参与提供公共产品或服务的做法，指出政府部门应该依据当地的自然 条件、经济结构等多方面因素来选择适合的公私合作模式 。 Harvey Brooks,Lance Lineman等 （ 1984)主要从福利经济学的角度探讨了公私伙伴关系中公共部门 与私营部门之间的职能分配以及私营部门的参与
37、程度 在铁路 PPP项目方面的研究， RobertJupe在工党、 PPP以及铁路交通策 略中指出：新工党政府有效地将 PPP模式引入到交通基础设施投资供给中； 公共交通PPP项目需要复杂的合同或协议来约束私营部门，以期达到执行和安 全标准。 Higton,N在使用 PPP来成功的建设铁路项目中探讨了铁路项目 PPP 模式的运营效率，并建议政府公共部门可以考虑将 PPP模式引入到大型基础设 施项目的建设和运营中 。 Karan Kumar在印度铁路 PPP模式中基于印度特 定的铁路 PPP项目，分析了政策层面对于国家铁路 PPP项目的影响 。 Alice Galenson和 LouisS.Th
38、ompson在铁路行业私人部门参与的形式中采用铁路 基础设施框架，使用来自不同国家的案例，分析了政府公共部门和私人部门之 间合作伙伴关系中不同协议的不同特点 。Chris Nash在高速铁路中首先探 讨了各国在高速铁路方面的投资经验，在此基础上总结了英国高速铁路建设从 中可以借鉴的经验与教训。 2010年西班牙铁路投资分析了西班 牙铁路管理 机构的演变、铁路建设资金的来源，并重点对西班牙特许经营法做了陈述。 1.2.2国内研究现状 同发达国家相比，比如美国、日本、法国和西班牙等，高速铁路建设 PPP 模式已经比较规范和成熟。而我国铁路建设 PPP模式基本还处在理论探讨阶段。 从我国的研究现状来
39、看，多数研究都针对铁路建设的资金来源方面提出了多种 解决的办法，比如各种项目融资模式等等。但相关的研究仅局限于抽象的模式， 不够全面和具体，仅局限于定性分析。事实是我国在运行这些模式方面仍然存 在障碍，我国运行铁路 PPP模式的环境还不成熟，对于障碍 的解决和环境的改 善这方面并没有进行更深入的研究。具体如下： 在 PPP模式的理论研究方面，李秀辉 （ 2002)最先提出了将 PPP模式引入 1 绪论 到城市基础设施建设中，初步论述了 PPP模式的相关内涵，并依据我国城市基 础设施的现有情况，指出特许协议和所有权归属是 PPP模式存在的基础，并提 出了服务协议、运营与维护协议、建设 -经营 -
40、转让 （ BOT)和建设 -拥有 -经营 (BOO)等八种 PPP模式的应用模型。陈伟强、章恒全 （ 2003)从运作程序和 组织架构两个方面比较了 PPP模式和 BOT模式的异同。刘尔烈和张同江 (2003) 介绍了泉州刺桐大桥项目，该项目的成功运行，充分说明了 PPP模式的优势： 不仅能缓解政府建设资金不足的问题，也积极引导私营资本向基础设施项目进 行投资。 在 PPP应用于我国铁路建设的研究方面，我国学者也取得了一定的成效， 如刘丽琴的探析 PPP模式在铁路建设中的应用（ 2010)，提出政府应该在风 险分担机制、政府职能转变、政策和法律法规等方面做出努力，以便更好的推 进PPP模式的应
41、用；殷红军、罗赛的铁路投融资体制改革与民间资本投资策 略（ 2009)，指出诸多民间资本投资铁路策略，比如投资有盈利能力的新建铁 路、控股与参股策略等；刘冬梅和韩同根的对我国铁路建设中 PPP融资模式 的探析（ 2008),赵安臣的 PPP模式在基础设施建设中的应用研究（ 2008)， 王隽洁的加快利用 PPP模式推动我国基础设施发展 （ 2008)归纳了 PPP模 式的特点，国外 PPP项目实施的条件以及该模式运用到我国应注意的问题；赵 丕的论 PPP模式在铁路融资中的应用（ 2008)，指出 PPP模式可以成为破解 铁路融资难的一个突破口，并倡导政府为铁路市场的健康发展提供 强有力的政 策
42、、资金、人力资源等方面的支持；绕为富、李蔚的铁路投资新理念 -公私合 作项目融资（ 2007)，指出从理论上来说， PPP模式是铁路建设权益性融资方 案中的理想选择，能够有效解决我国铁路建设融资来源单一的问题；英国 PPP 模式北京考察团的 PPP模式发祥地考察报告（ 2006)，指出了 PPP模式之 于政府部门的意义以及在推行 PPP模式时应当注意的问题；于军的关于我国 铁路融资方案的设想（ 2005)，指出以项目本身的投资回报能力和现金流为基 础的项目融资，在我国铁路建设中的应用，各种条件尚不 成熟，但那可以借鉴 市政类项目建设案例，以承诺在一定期限内每年对投资方补贴的方式进行项目 融资；张晶的 PPP融资模式在我国交通基础设施建设中的应用分析（ 2004)， 冯芬玲的刍议我国铁路建设引入项目融资的可行性（ 2002)，指出了项目融 资应用于铁路建设的优势以及就政策环境、铁路项目类别差异、民间资本充裕 PPP模式在我国高速铁路建设中