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1、 辽宁省相对集中行政许可权改革：回顾与总结 摘 要：推动相对集中行政许可权改革是我国深化行政体制改革的重点内容之一。经过2023年以来的试点试验和探究完善，特殊是2023年以来新一轮机构改革和职能转变的重塑，相对集中行政许可权改革呈现出很多新特点。辽宁省的实践反映出地方改革探究的根本历程与共性阅历，本文对其遇到的一些共性问题及进展逆境进展了剖析，希冀能为持续推动相对集中行政许可权改革供应有益参考。 关 键 词：相对集中行政许可权;行政审批;营商环境;横向整合 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2023）09-0034-10 收稿日期：2023-02-07 简介
2、：沈毅，中共大连市委党校公共与社会治理教研部副主任，教授，经济学博士，讨论方向为公共治理、营商环境。 基金工程：本文系辽宁省文化名家暨“四个一批”人才培育工程“辽宁持续优化营商环境对策讨论”的阶段性成果，工程编号：LNSGYP20234;辽宁省社科基金工程“辽宁推动相对集中行政许可权改革实践讨论”的阶段性成果，工程编号：L16CZZ002。 为理顺行政执法体制，加快行政程序建立，标准行政执法行为，2023年3月22日，国务院印发全面推动依法行政实施纲要，提出要“积极探究相对集中行政许可权，推动综合执法试点”。自2023年7月1日起施行的中华人民共和国行政许可法其次十五条规定：“经国务院批准，省
3、、自治区、直辖市人民政府依据精简、统一、效能的原则，可以打算一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”其次十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可打算。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”以此为契机，各级地方政府开头尝试整合部门内部的审批职能，进展相对集中行政许可权改革。其中，辽宁省将积极稳妥推动相对集中行政许可权改革作为提高行政审批效能、优化营商环境的重要抓手，取得了一系列先行探
4、究成果和改革阅历，颇具参考价值。 一、辽宁省相对集中行政许可权改革的历程 总体而言，辽宁省推动相对集中行政许可权改革经受了三个阶段。 第一个阶段全面推广试验期 2023年6月，中心机构编制委员会办公室、国务院法制办联合下发关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知（中心编办发202320号），明确将辽宁省作为相对集中行政许可权改革试点新增地区之一。2023年8月，辽宁省委、省政府印发关于推动简政放权放管结合优化效劳改革营造良好进展环境的意见，提出要“开展相对集中行政许可权改革”，同时明确了“加大力度，全面推动相对集中行政许可权改革，省政府有关部门成立行政审批处，将行政许可等事项集中由一
5、个处室受理;各市、县（市、区）成立行政审批（效劳）局，实行一颗印章管审批”的详细任务，并要求“由省编委办、省政府法制办，各市人民政府牵头”，在2023年8月底前完成具体的改革行动规划方案。这份重磅文件正式拉开了辽宁省推动相对集中行政许可权改革的序幕。2023年2月，辽宁省政府召开新闻公布会，通告省政府38个部门已成立行政审批处并全部入驻省政务效劳中心实行集中审批，全省14个市全部完成市行政审批（效劳）局的组建任务，实行“一个部门管审批”。1也就是说，辽宁省只用了半年左右的时间就在组织形式上实现了“行政审批职能向一个处室的集中”，制造了“辽宁速度”。同时，辽宁省各地因地制宜，分类促进“集中”改革
6、，为下一步改革打下了坚实根底。如辽宁省抚顺市分三类情形进展改革推动工作：一是审批职能相近且可以整合的处室必需整合职能，交由一个处室担当;二是行政审批工程较少、办件量较小的部门，在相关处室加挂行政审批处的牌子;三是行政审批工程较多、状况特别、的确不宜由一个处室担当集中审批的，明确由一个处室牵头，其他处室协作办理。2 其次個阶段机构改革调整期 2023年以来，辽宁省进展机构深度调整，通过组建营商环境建立局、大力开展“自贸试验区体制改革”等推动相对集中行政许可权改革向前迈进了一大步。自2023年2月1日起施行的辽宁省优化营商环境条例提出“推行并联审批、网上审批”;2023年10月9日公布的关于在中国
7、（辽宁）自由贸易试验区和沈抚新区先行先试深化简政放权放管结合优化效劳改革的指导意见明确了“两区”治理机构可相对集中行使行政许可权，借鉴行政审批（效劳）局等模式，将市场准入、建立投资和权证办理等行政许可权集中至一个机构行使，实行“一枚印章集中审批”;2023年3月6日印发的辽宁省人民政府办公厅关于进一步优化全省投资审批效劳的指导意见提出要积极稳妥推动相对集中行政许可权改革，完善行政审批（效劳）局运行机制，连续推动有条件的市、县（市、区）和省级以上经济技术开发区、高新区等新区，开展相对集中行政许可权改革。在此阶段，辽宁省探究出两种相对集中行政许可权的典型模式：一是依托行政效劳大厅的“三集中、三到位
8、”模式（“三集中”即行政审批职能向一个科室集中，担当审批职能的科室向行政效劳中心集中，行政审批事项向电子政务平台集中;“三到位”即事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位）。“三集中、三到位”模式实现了从“部门内部集中”向“横向跨部门集中”、从“网下集中”向“网上集中”、从“物理集中”向“化学集中”的升级突破，提高了行政许可权的集中度，比第一个阶段“行政审批职能向一个处室集中”前进了一大步。如大连市依据“三集中、三到位”“应进必进”“大厅以外无审批”的原则，进一步推动审批效劳事项进驻大厅统一办理、行政机关审批事项向一个处室集中、负责行政审批处室向办事大厅集中，力求行政审批“只进一扇门、
9、最多跑一次”。3二是行政审批（效劳）局模式。与行政效劳大厅不同的是，行政审批（效劳）局是实体运行，力求一枚印章、一支队伍管审批。以“一个公开、两个一律、三个分别、四级审批、五轴联动”的“辽阳审批模式”为例，4辽阳市行政审批局于2023年9月正式成立，集中划转了20个委办局的165项审批事项和相关人员，实现了编随事走、人随编走。辽阳市行政审批局主要负责集中审批，对审批行为及结果担当审批责任;各行业主管部门主要负责日常事中事后监管，对监管行为担当监管责任;通过审管互动沟通平台实现审批局与行业监管部门网络互联互通及信息互动沟通。5 第三個阶段局部深化突破期 2023年10月13日，辽宁省召开省级机构
10、改革发动大会，之后全省机构改革快速推动，一个月左右的时间，省直部门改革到位。2023年1月3日，辽宁省召开市县两级机构改革发动大会，也是一个多月的时间，各市县机构改革到位。6自此，辽宁省、市、县机构改革任务根本完成，其中代表性的改革是“大处室”改革和“园区改革”。“大处室”改革进一步精简了内部处室编制、推动了职责相近和关联度高的业务处室相互整合，进一步促进了行政许可权在机关内部的集中、集约化。“园区改革”是机构改革后续工作的“重头戏”，不仅要精简整合优化现有的园区机构体制，还要在进展模式和运行机制上进展更大突破和尝试，更好地引入市场化运行因素，提高园区推动经济进展的效能。大连市自2023年年底
11、几乎同时启动“大处室”改革和“园区改革”，至今仍在持续深化。“大处室”改革内容主要包括：全面取消5名以下编制处室、整合行政帮助类综合处室，集中机构编制资源和工作力气保障重点工作;整合职责相近和关联度高的业务处室，进一步理顺部门内部职责关系，最大限度削减职责穿插，建立顺畅的运行机制，优化流程再造。改革后，大连市直党政机关共精简处室90个、抽回编制51名，7业务治理进一步集中、工作流程进一步优化，大大提高了行政效率。“园区改革”内容主要包括：优化整合园区及其治理机构、科学编制园区进展规划、完善园区治理体制、创新园区运营模式、探究推行法定机构改革试点、创新园区人事制度和薪酬制度、完善园区统计和考评体
12、系等。经过优化整合，大连市开发区治理机构由原来的43个调整为16个（其中合署办公机构3个），共削减27个，精简比例达63%。8在这16个园区中，采纳法定机构改革的有中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连保税区）、大连金石滩国家旅游度假区、大连普湾经济区、大连太平湾合作创新区等4个园区。特殊是中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连保税区）在法定机构改革过程中同步推动相对集中行政许可权改革，设立了行政审批局，“一枚印章管审批”，这也是辽宁省首次建立“法定机构+行政审批局”双重特别运行治理体制。 二、辽宁省相对集中行政许可权改革的特点 任何一项重大改革都不是一蹴而就的，其离不开改革背景、关联政策
13、、地区环境等因素的影响。作为东北地区推动相对集中行政许可权改革的缩影，辽宁省的实践呈现出很多特点。 积极性高，行动快 2023年3月27日，中心机构编制委员会办公室、国务院法制办公室公布相对集中行政许可权试点工作方案（中心编办发202316号，以下简称试点工作方案），要求“天津市全部区县，河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州各省选择2-3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点”，辽宁省未在其中。经积极争取、主动申请，2023年6月，中心机构编制委员会办公室同意将辽宁纳入试点范围。得到批准后，辽宁省快速行动，仅用半年左右的时间，下辖14个市就全部完成市行政审批（效劳）局的组建任务，
14、实行“一个部门管审批”，充分表达出辽宁省主动改革的热忱和积极性。固然，这与辽宁省当时所处的振兴进展环境有很大关系。2023年以来，东北地区在振兴进展中遇到了一些困难和挑战，特殊是辽宁省的经济下行压力很大。基于此，中心全面启动新一轮东北地区等老工业基地振兴战略。92023年4月公布的中共中心国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见（中发20237号）强调：“连续深化行政审批制度改革，大幅削减行政审批事项，凡能取消的一律取消，凡能下放的一律下放，着力简化办事流程，压缩审批时限，提高审批效率，同步强化事中事后监管。”在此背景下，辽宁省推动相对集中行政许可权改革是带动体制改革、转变政府职能、改
15、善营商环境的必定选择，旨在从行政审批领域深刻变革抓起，着力破除体制机制障碍，重塑进展环境。 相对集中行政许可权改革与机构改革、营商环境改革同步推动 党的十九届三中全会以后，全国范围内持续开展新一轮机构改革。辽宁省将事业单位改革作为深化机构改革的“先手棋”和突破口，10在理顺事业单位关系之后进一步深入推动机构改革、“园区改革”。在此过程中，辽宁省注意融入营商环境体制改革，设立了特色机构“营商环境建立局”，这在全国尚属首创。辽宁省统一考虑并调整优化相对集中行政许可权改革与机构改革、营商环境改革，使之同步同频互动，其优势在于机构改革和营商环境改革的政策红利能够加快相对集中行政许可权改革的节奏，消减改
16、革过程中的摇摆阻力。如于2023年3月成立的辽宁省营商环境建立监视局使用了原中小企业局编制，不增一编、不加一人。2023年11月，通过横向整合、优化连接，“辽宁省营商环境建立监视局”调整为“辽宁省营商环境建立局”并升格为省政府直属机构，职能进一步优化，增加了24个编制，队伍也壮大了。11随后，辽宁省下辖的14个地市均成立了营商环境建立局，与行政审批（效劳）局合署办公，进一步集中行使行政审批职能和营商环境建立职能，推动部门间横向整合、程序流程优化再造。 鼓舞各地市进展首创式探究 2023年3月公布的辽宁省人民政府办公厅关于进一步优化全省投资审批效劳的指导意见（辽政办发20239号）提出：“在总结
17、改革阅历的根底上，连续推动有条件的市、县（市、区）和省级以上经济技术开发区、高新区等新区，开展相对集中行政许可权改革，从各地实际动身，依法给予有关行政许可审批权限，从体制机制方面探究破解阻碍行政审批效能的有效途径”，以此为原则，辽宁省下辖的14个地市在推动相对集中行政许可权改革过程中并没有实行“一刀切”的方式，而是因地制宜，大胆探究，主要形成了三种模式：一是“三集中、三到位”的行政效劳大厅模式，代表地区为大连市、丹东市等;二是“行政审批（效劳）局”模式，代表地区为鞍山市、营口市、锦州市、朝阳市、辽阳市、沈阳市浑南区等;三是“法定机构改革”模式，代表地区为中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（大连
18、保税区）。 在“百家争鸣”中摸索前进 对于相对集中行政许可权改革的实现形式，至今辽宁省各地干部群众的熟悉也不完全全都，特殊是针对单独设立行政审批（效劳）局的争辩最多。有的地市原来规划开展行政审批（效劳）局模式，但后来却选择了“三集中、三到位”的行政效劳大厅模式;有的地市则将“三集中、三到位”的行政效劳大厅加码升级到行政审批（效劳）局。至于行政许可权的集中程度，有的地市在“升温”，有的地市在“降温”，有的地市则针对不同类型的行政许可权或“升温”或“降温”。辽宁省各地市的状况有所不同，在市、县（市、区）、开发区等不同层次推动相对集中行政许可权改革很难做到“齐步走”，适度差异化运行是符合实际的。因此
19、，辽宁省在相对集中行政许可权改革过程中充分呈现出“包涵不同熟悉、允许各类争辩、鼓舞差异探究”的务实精神。即便是单独设立行政审批局的鞍山、营口、锦州、朝阳、辽阳五市，其在内设机构、划转事项、编制规模上亦有很大不同。如辽阳市行政审批局于2023年9月21日正式挂牌，内设机构18个，把原来由市政府20个委办局分散办理的165项审批事项相对集中到一个部门办理，由原涉及审批用章40枚统一为审批局1枚印章审批;12营口市行政审批局于2023年12月16日正式挂牌，内设机构16个，把原来由29个部门行使的312项行政许可事项的审批权限交由审批局一个主体集中行使。13 三、辽宁省相对集中行政许可权改革进程中存
20、在的问题 缺乏系统的顶层设计 尽管辽宁省针对相对集中行政许可权改革出台了一系列政策文件，但仍缺乏一套特地的统一的有步骤的改革设计路线图，这也导致各地市在推动相对集中行政许可权改革实践中消失了一些模糊不清的熟悉，进而影响到对改革路径的推断和选择。一是对于相对集中行政许可权的理论内涵熟悉不清。在行政许可权的范围、集中程度、实现形式等方面，理论界和实务界都没有达成共识。二是对于相对集中行政许可权的实现方式存在争议。各地市对于“成立行政审批（效劳）局能否有助于深化行政审批制度改革”有不同意见，甚至在有的地市，部门间对此也是争议不断。三是个别地市对于相对集中行政许可权的改革走向不明晰，未能理顺相对集中审
21、批与加强监管的关系，导致改革过程中消失了“审管分别”等问题。以上困扰说明，随着辽宁省相对集中行政许可权改革的持续推动和基层首创的逐步深入，有必要加强顶层设计，适度统一改革路径，消解各类分歧。 进展程度差异大 当前，辽宁省下辖的14个地市皆已成立行政审批（效劳）局或行政效劳大厅，然而各地市相对集中行政许可权改革在进展方向、集中程度、详细效果上仍有所差异。从行政审批（效劳）局的角度来看，有的地市行政审批（效劳）局单独运行，实现了编制、事权、人员、印章“集中到位”;有的地市以行政效劳大厅为根底，加挂审批（效劳）局、营商环境建立局牌子，实现了事权和人员等“授权到位、进驻到位”，各委办局审批办主任经过被
22、授权在行政效劳大厅当场审件、当场批件。这两种类型有着实质层面的差异，机构性质和体制运转模式完全不同。从行政效劳大厅的角度来看，在运行上，有的地市的行政效劳大厅实现了“两集中、两到位”，有的地市的行政效劳大厅则实现了“三集中、三到位”（主要是多了“网上集中、电子监察”效能），这也反映出各地市在打破“信息孤岛”、建立统一网络共享平台、加强信用监管等方面存在较大差异。在横向集中治理上，有的地市实行各派驻单位人员分散化区域单独办公机制，有的地市实行各派驻单位人员联合集中审批治理机制，这种办公场所的“物理差异”也会引发跨部门协同审批的“化学反响”。 上下治理体制连接不畅 在辽宁省，不同层级、不同地区相对
23、集中行政许可权改革的模式并不全都，有的地市成立了行政审批（效劳）局，有的地市保存行政效劳大厅，有的地市则大力推动法定机构。不同的改革模式在有效突破现有体制固化壁垒的同时也带来了体制横向与纵向连接“上下不对口、左右不对齐”的隐忧。如各地市在推动相对集中行政许可权改革过程中需与多个省级业务部门对口协调，由于缺乏统一的指导和标准，14只能一事一议。特殊是在单独设立行政审批（效劳）局的地市，因横向整合并入了多项行政许可职能，故对于省里下发的有关生态环境、工程建立、农业生产等专业性较强的审批治理事项行政审批（效劳）局需要单独批转，但事中事后监管的职能又保存在原层级行政部门，这使得上下体制连接、横向部门沟
24、通的治理运行本钱大大增加。 事中事后监管滞后 相对集中行政许可权改革虽有利于适度集中行使事前许可权力，削减过去多部门依次串联审批的时间本钱，大幅提高事前行政审批的效率，但其也转变了过去“谁审批、谁监管、谁负责”的审管一体惯性路径，导致了肯定程度的审管分别，甚至引发了行业主管部门与行政审批（效劳）局之间的业务连接冲突。对于集中审批单位（窗口）来说，削减审批事项、降低准入门槛、提高审批效率是其核心目标职责，审批之后的监管职责主要由审批事项的行业主管部门负责。如辽阳市行政审批局在单位职责中明确提出“市行政审批局主要负责集中审批，对审批行为及结果担当审批责任;各行业主管部门主要负责日常事中事后监管，对
25、监管行为担当监管责任”，15但实际上各行业主管部门尚未很好适应集中审批以后的监管职责，“审批人员被抽调”“业务接手不娴熟”“监管章程不完善”“方式方法较落后”等难题还未解决，这也导致实践中监管“滞后”“虚化”“疲于应付”等现象时有发生。 网上信息共享平台不健全 推动行政许可事项办理向网上集中是相对集中行政许可权改革的一种形式，是促进展政审批职能横纵向有效连接的关键一步。网上信息共享平台建立得好不好，直接影响到行政审批效率。2023年10月22日，辽宁省政府印发辽宁省政务效劳“一网通办”平台治理暂行方法，力争实现“进一张网、办全部事”。然而，“一网通办”并非简洁的业务上网，不仅仅要“通”，最重要
26、的是得“办”。实践中，有的基层部门对“一网通办”的熟悉还比拟粗浅，个别基层部门甚至还停留在“许可事项网络登记”“全部事项OA系统运行”等初级层次;各地市的网上信息共享平台尚未到达全网流转、完全透亮、一网整合的程度，数据接口简单多样、核心部门信息共享不到位、“信息孤岛”等难题还有待破解。其实，“网上”的难题全在“网下”，技术上的问题很好解决，能否真正有魄力打破部门利益、局部壁垒才是關键。 群众参加改革程度不高 改革的初心在于人民群众，改革的动力来自人民群众，人民群众参加改革的深度打算了改革的效度。相对集中行政许可权改革的初衷就是满意人民群众办事创业的进展诉求，解决当前较为突出的营商环境冲突，提高
27、市场进展活力和创新内在动力。因此，在改革进程中必需注意倾听人民群众的意见、择取专家学者的建言、吸纳一线干部的阅历。但从辽宁省各地市改革实践来看，少数基层部门仍习惯于“自己点菜、自己端菜”，“闭门问政”多、“开门纳谏”少，结果往往是“政府一头热，市场一边冷”;个别基层部门在征求意见时“走形式、走过场”，甚至是“有开篇、没下文”，肯定程度上影响了决策的科学性和有效性;在一些地市，人民群众参加相对集中行政许可权改革的渠道较为单一，政民互动不畅。在笔者看来，要让人民群众真正参加到改革中来，政府不仅要在决策环节注意倾听群众意见，更要在政策实施后了解群众反响、收集群众建议，不断修正和完善改革措施，这就需要
28、构建一套有效的运行机制来供应保障。 四、辽宁省相对集中行政许可权改革中的难点 关于相对集中行政许可权实现形式探究方向非均衡进展问题 试点工作方案明确提出了两种改革方向，即“将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使”或者“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”。目前来看，辽宁省的相对集中行政许可权改革对后一个方向的探究不多，“三集中、三到位”的行政效劳大厅、单独设立行政审批（效劳）局都属于前一个方向的探究。这可能与部门间权力的零和博弈有关，各部门抽调局部或全部审批事项统一集中到第三方职能部门遇到的阻力相对较小，而部门之间相互让渡行政审批事项的难度却较大。实践中，部门间相互让渡行政审批事项也较
29、为罕见。一方面，这涉及到上位法律、机构“三定”方案的重新调整，操作难度较大;另一方面，审批权的调整关乎各单位核心权力的重新配置，将其让渡到其他部门简单使部门人员产生不平衡心理，从而抑制各部门人员的工作积极性。对此，可以通过抓住机构改革的时机，促进展政许可权在部门间流转或重新配置。当下，辽宁省各地市机构改革已根本完成，“园区改革”还在持续深化，可以在深化“园区改革”的过程中同步考虑“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”，依据实际状况和改革需要探究出相对集中行政许可权改革的新路。 关于相对集中行政许可权的范围和集中程度合理化界定问题 集中哪些行政审批权、集中到什么程度;以什么方式进展集中，是
30、横向集中还是纵向集中，是分散集中还是单独集中;在哪一行政层级集中，市、县（市、区）、开发区还是其他层级，目前在辽宁省还未达成共识。这其中有三个难点：一是专业性较强的行政审批事项能否集中起来行使。实践中，大局部地市把相对集中行政许可的事项范围掌握在简洁、便捷、简单操作、可以即时审核查验的领域，环保、规划、医疗卫生等特别领域照旧是由行业主管部门横向集中审批。然而，各地市对于哪些属于“相宜划转”事项，哪些属于审批程序简单、专业要求较高的“不宜划转”事项的熟悉并不全都，划转事项数量差异较大，16肯定程度上导致地市间的相对集中行政许可权改革消失“碎片化”。二是行政许可权的集中程度如何与区域层次匹配。有观
31、点认为：“行政层次越高，集中行使行政许可的难度越大。”县（市、区）、开发区、各类产业园区对于单独设立行政审批（效劳）局的积极性较高，但地级市、副省级及以上层次的城市对于相对集中行政许可权改革的探究还存在较大顾虑。三是行政许可向“网上集中”具有替代效应。17“一网通办”水平较高的地市对于推动行政许可事项“物理集中”的动力缺乏，在其看来，既然能够大幅使用网上审批平台提高办事效率，那么建立实体场所的集中审批部门实无必要。 关于相对集中行政许可权改革涉及的行政治理体制联动改革问题 相对集中行政许可权改革打破了现行的审批权力运转构造，必定会给既有的行政治理体制在职责定位、职能转换、工作连接上带来肯定程度
32、的震荡。审批权力集中到行政效劳大厅或行政审批（效劳）局之后，原治理部门的审批职能被减弱或被转移，这就需要重新确立“三定”职责，内设机构调整以及重塑监管、执法等行政职能;原上级业务领导部门需要调整指导章程、修改拟办文件口径、调适业务培训范围等工作;原执法部门或担当执法权力的治理部门需要依据集中审批状况适当集中行政惩罚权力，对应地还要组建宽口径集中执法队伍。因此，相对集中行政许可权改革外表上调整的是事前审批领域，但实质上涉及到事中事后监管、执法等深层环节。相对集中行政许可权改革顺当与否，很大程度上取决于改革设计是否具有科学预见性和体制联动性。实际上，探究性改革并不总是“先知先觉”，往往需要在试错中
33、完善，在调适过程中一旦处理不好政企关系、部门协调关系就会增加新的改革阻力。 关于相对集中行政许可权改革过程中提升审批效率问题 相对集中行政许可权改革带来的机构职能重塑和办事空间构造重组直接作用于权力行使方式、审批办理流程等方面，其并不会自动提升行政审批效率，还需要进展一系列的优化，如行政审批部门内部对审批事项的重新归并，对审批流程的程序化、标准化、科学化、透亮化改造;建立统一的行政审批网上信息共享平台;加强审批专业化人才队伍建立;等等。就各地市而言，这些优化事项尚属新奇事务，由于没有相关阅历极易消失治理真空或漏洞。而且，改革带来的增量审批效率毕竟是来自于相对集中行政许可权还是来自于行业主管部门
34、的流程优化及电子政务改革，改革带来的审批效率提升能否用其他形式替代，实践中尚存在诸如此类的困惑。事实上，行政许可权的相对集中从来就不是单兵作战，审批权力归集和各行业部门顺势调整優化审批流程、改良审批效劳、打破“信息孤岛”、推动电子政务改革等举措是相互促进的关系，假如没有相对集中行政许可权的改革牵引，其他改革推动的难度也较大。 关于相对集中行政许可权改革后审批与监管关系问题 以往，审批与监管一体化是较为常见的现象。在此体制下，为保证安全并降低事中事后监管本钱，治理部门的重心往往会前移，审批大于监管，审批门槛的“水涨船高”也加大了廉政风险。而相对集中行政许可权改革的目的之一就是通过审批权力的适度集
35、中推动审批与监管适度分别，让审批的只管审批，监管的用心监管。然而，由于审批和监管在业务上联系亲密，实践中也存在审批与监管能否全局部离、事中事后监管的体制机制如何建立、如何制约行政审批部门的权力集中等难点。在学界，有观点认为，行政许可权改革定位在相对集中，而不是肯定集中，其最初始的含义就是要避开肯定集权，要在权力的重新配置中划定权力集中行使的界限与范围。18实践中，行政审批（效劳）局的消失也加剧了社会对审批权力过于集中，审批监管过分割裂，事中事后监管兜不住、跟不上、接不好的担忧。 五、对辽宁省相对集中行政许可权改革的梳理 相对集中行政许可权改革的根本目标是理顺政府与市场的关系 随着我国社会主义市
36、场经济体制的建立，市场的规模随着经济活动的日益丰富而不断拓展。市场不断发育壮大的过程也是政府与市场关系动态调适的过程。构建新进展格局，立足强大国内消费市场实现科技独立自强，需要进一步解除消费限制、解绑创业条件、释放创新活力，而这离不开体制机制的深度变革。就辽宁省而言，体制机制变革的愿望更为迫切，亟待找准突破口扭转市场化缺乏的局面。其实，这个突破口就在于政府自身。行政审批制度改革对转变政府职能、建立效劳型政府、促进经济进展具有打算性作用，可成为我国行政体制改革的“突破口”。19辽宁省在相对集中行政许可权改革上下功夫，正是瞄准了行政体制和政府职能这个重要方面、行政审批这个关键领域，以“物理归集”促
37、进“化学反响”。 相对集中行政许可权改革存在适用范围和限度 一方面，从辽宁省各地市的实践来看，不是全部行政许可事项都能够集中到行政效劳大厅或行政审批（效劳）局，一些专业化强的、一旦造成不良后果不行修复的审批事项由相应部门专管还是非常有必要的。相对集中行政许可权改革的方向应从关注“集中效率”向关注“集中质量”转换，确定或划转审批事项应因地制宜，一事一议，切不行盲目追求集中度水平指标。另一方面，具有特定改革任务的开发区、各类产业园区、先导区以及经济活动集中的城市适合推动相对集中行政许可权改革，特殊是适用行政审批（效劳）局模式，有条件的地区还可以推广复制法定机构审批局模式。这样，既有助于其起到体制“
38、破冰”的创新引领作用，也能更好推动其在体制机制上“大胆试、大胆闯、自主改”。至于地级市甚至副省级城市，开展相对集中行政许可权改革也能收到较好的效果，但需在顶层设计上更为全面细致。这些城市层次范围较高、横向关联较多、纵向影响较大，因此需更加审慎，成熟一个再推出一个，避开因改革思路、改革方向、改革政策消失反复影响到一个地区的决策执行公信力。 相对集中行政许可权改革存在多种方式 改革的目的就是要打破过去的惯性，在改革过程中也要避开消失另一种惯性，不能主观地将改革方式方法和实现路径限制在已有的典型案例上。试点工作方案已为各地预留了较为宽松的探究空间，实践中不应只抓住一种模式盲目推广，而应大胆试验单独集
39、中、分散集中、横向集中、纵向集中等多种试点，摸索出更多的可能和更丰富的阅历。辽宁省大连市集行政审批局和法定机构两种改革于一身推出了法定机构审批局就是一种大胆的尝试，值得确定和鼓舞。而且，在改革过程中应注意消除“当前机构改革已经定型了，这个时候不行能再做更大幅度的尝试和探究”等社会疑虑。改革只有进展时，没有完成时。机构改革后，编制、人员、职责已全部到位，“前半篇”的文章根本完成，但是“后半篇”的“化学反响”仍在进展，还需要在全面正确履行政府职能中不断校正和修改完善。有些职能或机构“三定”方案也不是一成不变的，应随着市场经济活动的持续深入进展相应做出科学调整，“将政府各部门的行政许可权交由一个部门
40、行使”或者“将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”的探究还应连续。 审批与监管不能完全分别 相对集中行政许可权改革不是为了集中权力，而是要在提高行政审批效率的根底上促进大部制改革，实现执行权、决策权、监视权三权适度分别。过去在行政体制和权力配置运行过程中确实存在权力过于集中的问题，如许多行业治理部门实行“谁审批，谁监管”对号入座式治理模式，审批权与监管权高度集中在一个单位或一个部门极易造成“强审批、弱监管”、滋生腐败等不良反响。因此，通过体制改革将审批权与监管权适度分别既是加强权力运行监视的重要表达，也是从体制上打破事前审批治理路径依靠的重要保障，相对集中行政许可权改革正是从行政许可权力重新集中配置的角度带动审批、监视、执法等进一步分权制约的重大改革。固然，改革不能从一个极端走向另一个极端，权力过于分散与权力过于集中一样不行取。审批、监管、执法是政府在调整市场经济活动中具有亲密联系的权力形态，三者之间的关系不是割裂的，而是权力运行的上下游环节，是企业生命周期运行的系统流程。应构建审批监管关联机制，合理确定审批和监管责任，使审批与监管既能相互监视又能相互支持，以包涵审慎的原则对待新业态。 【