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1、河南省国土资源调查规划院信息工程所河南省国土资源调查规划院信息工程所 邓彩邓彩 联系方式：联系方式：地类变更中的相关问题二一外业调查中常见的问题三地方复核过程中的问题四其他相关注意问题五改进建议一、外业调查中常见的问题一、外业调查中常见的问题 外业调查是依据土地变更调查底图，对照实地现状，对内业解译的变化图斑信息进行全面核实、调整和补充，并予以确认的工作过程。确认和补测的信息，作为更新数据库的依据。对于影像不清或未反映的新增地物应进行补测，详细记录变化图斑的形状、范围及变化地类等内容，并如并如实实填写土地填写土地变变更更调查记录调查记录表表。在往年变更调查实际工作中，该环节工作中主要存在以下问
2、题：（一）工作不（一）工作不细细致致导导致的致的图图、数、数、实实地不一致。地不一致。客客观观上上由于采用监测变化图斑作为外业调查的基础，而监测图斑信息下发较迟缓，且要求上报的时间紧，需核实的图斑多；主主观观上上部分地方的国土部门及作业单位人员对规范要求不掌握，各地在实地外业调查过程中，对一些特殊情况图斑，未按照实地情况进行图斑分割，未未对对内内业业解解译译的的变变化化图图斑属性信息斑属性信息进进行行调调整整和和补补充，充，而是采取对监测变化图斑进行整体变更，从而导致图、数与实地现状不一致，这对区域内各地类汇总面积将产生影响，尤其是作为重点的耕地和建设用地，对后期各项工作影响较大。一、外业调查
3、中常见的问题一、外业调查中常见的问题 （二）（二）变变更更调查记录调查记录表填写表填写错误错误 常见的主要是变更后地类编码注记、权属性质及变更面积错误。比较普遍的情况是将不纳入变更的“临时用地”、“未建成暂不变更”图斑进行变更，变更后地类直接填报为建设用地，如采矿或交通用地。由于临时用地是短期使用，通常情况应复垦为农用地；线性工程等尚未完全确定用地范围，如纳入变更则将导致今后图数与实地不一致的情况产生，因此，该类图斑应不作变更，数据库中地类仍按原地类统计和上报。另外，部份地方出现变更前后地类注记错误，如将“013”错记为“031”导致耕地错记为林地，将“117”错记为“107”导致水利设施水地
4、错记为交通运输用地。一、外业调查中常见的问题一、外业调查中常见的问题 同时，有些地方将权属性质一览填写错误，如应为国有，却错误填写为集体所有。面积变更错误的主要是对于那些影像不清或未反映的新增地物未进行补测，造成变化图斑形状范围不准，导致面积错误。（三）未（三）未进进行行实实地核地核实实。极少数地方，对交通不便的图斑，在未进行实地核实的情况下，依据平时掌握的情况进行变更，导致图、数与实地不一致。一、外业调查中常见的问题一、外业调查中常见的问题 （一）（一）土地分土地分类类 1.变变更更调查调查采用的土地分采用的土地分类类 变更调查采用的土地分类与第二次全国土地调查农村土地调查采用的土地分类一致
5、。即以土地利用现状分类为基础，对其中的商服用地（05）、工矿仓储用地（06）、住宅用地（07）、公共管理与公共服务用地（08）、特殊用地（09）一级类和街巷用地（103）、空闲地（121）二级类进行归并，归并为城镇村及工矿用地（20），作为一级类，在其下划分城市（201）、建制镇（202）、村庄（203）、采矿用地（204）、风景名胜及特殊用地（205）5个二级类。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 变更调查土地分类采用二级分类:分耕地（01）、园地（02）、林地（03）、草地（04）、城镇村及工矿用地（20）、交通运输用地（10）、水域及水利设施用地（11）和其他土地（12）8个一级类
6、，38个二级类。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题2.土地分土地分类类与与“三大三大类类”对对照关系照关系 农农用地用地包括耕地（01）、园地（02）、林地（03）、天然牧草地（041）、人工牧草地（042）、农村道路（104）、坑塘水面（114）、沟渠（117）、设施农用地（122）、田坎（123）。建建设设用地用地包括城镇村及工矿用地（20）、交通运输用地（10，除农村道路外）、水库水面（113）、水工建筑用地（118）。未利用地未利用地包括其他草地（043）、河流水面（111）、湖泊水面（112）、沿海滩涂（115）、内陆滩涂（116）、冰川及永久积雪（119）、盐碱地（124）、
7、沼泽地（125）、沙地（126）、裸地（127）。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 3.新增建新增建设设用地用地细细化分化分类类 对新增建设用地中城市（201）、建制镇（202）、村庄（203）、采矿用地（204）、风景名胜及特殊用地（205），按照土地利用现状分类细化调查统计到商服用地（05）、工矿仓储用地（06）、住宅用地（07）、公共管理与公共服务用地（08）、特殊用地（09）的一级类和二级类街巷用地（103）、空闲地（121）中的一类或几类。注：注：细细化分化分类类不上不上图图、不填表、在数据、不填表、在数据库库中不中不标标注。注。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 4.
8、可可调调整地整地类类 可调整地类指在第二次全国土地调查以后，在农业生产结构调整过程中由耕地改为园地、林地、草地和坑塘水面，且耕作层未被破坏的土地。可调整地类包括：可调整果园、可调整茶园、可调整其他园地、可调整有林地、可调整其他林地（耕地改为未成林地、苗圃）、可调整人工牧草地和可调整坑塘水面等7个可调整地类。可调整地类，在相应属性字段中加注“K”。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 5.可可视为补视为补充耕地的园地充耕地的园地 可视为补充耕地的园地指年度内将闲置的建设用地、未利用地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视为补充耕地的园地。可视为补充耕地的园地
9、，在相应属性字段中加注“KB”。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 （二）地（二）地类变类变更的方法和依据更的方法和依据 1.坚持土地利用现状分类标准，严格按照土地分类的地类含义来确定用地类型。2.地类认定方法应与二次调查保持一致，不得通过改变地类认定方法，更改地类。3.对实地发生变化的土地，依据实地现状认定地类，如实变更；对本年度批准未建设的土地，依据合法有效的批地文件，确定地类、位置和范围，进行变更。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 4.对遥感监测提取的变化图斑，应逐地块进行外业核实。经核实，实地确实发生变化的，确定地类、范围，纳入年度变更；实地未发生变化的，不纳入年度变更。
10、5.建设用地的类型，主要依据实地现状及合法有效的批地文件确定为本年度以前批准本年度建设（PJ）、本年度批准本年度建设（B）、本年度批准未建设（P）、本年度未批先建（W）；新增耕地来源类型，参考土地整理复垦开发项目资料确定为整理（ZL）、复垦（FK）、开发（KF）、其他（其他（QT）。）。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 （三）地（三）地类调查类调查中中应应注意的注意的问题问题 1.耕地耕地调查应调查应注意的注意的问题问题(1)被临时占用的耕地：由于工程、季节、经济利益等因素被临时占用的耕地，按“耕地”调查和认定。(2)林粮、果粮间作的土地：当以种植农作物为主时，按耕地调查和认定。(3)
11、整理复垦开发的耕地：已经在耕种，且平均每年能保证收获一季的土地，不管是否验收，按耕地调查和认定。(4)受灾耕地：耕作层未被破坏的或经简单整理可以恢复耕种的，不能变更为其他草地等未利用地，应按耕地调查和认定。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题(5)沙化、盐碱聚集的耕地：仍在耕种的，按耕地调查和认定。(6)实施退耕还林、还草的土地：仍在耕种的，按耕地调查和认定。(7)人为撂荒的耕地：按耕地调查和认定。(8)在耕地上修建简易温室、塑料大棚、或农作物被地膜覆盖的还应按耕地调查，不能变更为设施农用地。（在农用地上修建具有较正规固定设施，如日光温室、大型温室、水产养殖建筑物、畜禽舍建筑物，用于工厂化
12、作物栽培、水产养殖、畜禽养殖的土地应变更为设施农用地）二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 2.2.建设用地调查应注意的问题建设用地调查应注意的问题 (1)已批准用地部分建设的：已经建设的部分，按实地现状调查认定；未建设部分，视为批准未建设土地，在数据库相应属性字段中保留或加注“P”。(2)独立于城市、建制镇、村庄以外的商服、居住、工业、仓储、机关、学校等：根据其具体的所属关系进行地类归并。当其属于城市时，地类归并为“城市”用地；属于建制镇时，地类归并为“建制镇”用地；属于村庄时，地类归并为“村庄”用地。(3)对城市、建制镇、村庄内部，庭院间的耕地、园地、坑塘等农用地，当面积大于等于最小上
13、图标准时应进行农用地调查和认定。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 (4)对城市、建制镇、村庄周边的耕地、园地、林地、草地、坑塘等，当面积小于最小上图标准时，可以综合到城市、建制镇、村庄里。(5)风景名胜区、特殊用地中的非建筑、构筑物的土地：按照实地现状进行调查和认定地类。(6)铁路、公路有征地文件的，按征地范围来调查认定；没有征地文件的，按实地现状调查（包括路面、路基、道沟、护路林）。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 (7)对2011年度实地已建设的土地，无论是否已经取得合法用地手续、是否列入违法拆除计划、是否经竣工验收、是否为其它部门管理范围，都必须按实地现状变更为建设用地。
14、建设用地指实地已建设的土地。实地建设以施工人员已进入、工棚已修建、塔吊等建筑设备已到位或地基已开挖为标志。为实施建设而进行的推填土地平整的，按照建设用地变更。对非建设用途的临时占用，不进行变更，维持原地类。(8)对二次调查及2010年土地变更调查中未被部确认的“批而未用”的土地，本年度实地已建设的图斑，属性标注为“本年未批先建”（W）。即：2010年数据库中属性未标注“P”而地方又认定为“往年批而未用”的图斑。（如果标注PJ,数据库检查不通过）二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 (9)对于“边报边用”等项目用地，如果2011年未取得合法用地手续，无论是否为国家的民生工程、基础设施、生态环
15、境等项目，都应按照实地现状调查为建设用地，属性标注为“本年未批先建”（W）(10)对于实地已建设的土地置换和增减挂钩土地置换和增减挂钩等项目用地，如果2011年仍未依法依规取得土地置换和增减挂钩等用地批准文件的，应按照实地现状调查为建设用地，属性标注为“本年未批先建”（W）。(11)由于大型工程的需要，临时建设的工棚、活动板房、堆料场、构件厂、搅拌站等取得合法手续的临时性用地，保留原地类，可不变更为建设用地。二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题 （12）对对2010年度各种类型疑似新增建设用地的处理原年度各种类型疑似新增建设用地的处理原则。（对则。（对2010年度部卫片执法检查中，查处的建
16、设用地年度部卫片执法检查中，查处的建设用地结果，应纳入结果，应纳入2011年度土地变更调查成果。）年度土地变更调查成果。）对土地卫片执法检查中已经依法查处并拆除的2010年度疑似新增建设用地的图斑，本年不变更；对已经依法查处并拆除且去年已变更为建设用地的图斑，按现状变更。对未拆除的2010年度疑似新增建设用地，属性标注为“本年未批先建”（W)对已经依法补办手续的2010年度新增建设用地图斑，属性标注为“本年批准本年建设”（B）二、地二、地类变更中的相关更中的相关问题（四）不合理的（四）不合理的变更流向更流向水浇地变为内陆滩涂，影像判读地类为耕地旱地变更为其他草地，影像判读地类为耕地有林地变为水
17、浇地，影像判读地类为城镇村及工矿用地（四）不合理的变更流向（四）不合理的变更流向（四）不合理的变更流向（四）不合理的变更流向举例说明流量审查情况举例说明流量审查情况1.有林地有林地变变成村庄，集中在一个成村庄，集中在一个县县2.城市城市变变成沟渠成沟渠3.内陆滩涂变成水浇地面积较大单位：亩单位：亩单位：亩强调 省、国家内省、国家内业业核核查时查时将将对对增量数据增量数据库库中的相中的相关关汇总汇总数据数据进进行行详细详细分析，分析，对对数据流向不合理、数据流向不合理、流量异常的区域确定流量异常的区域确定为为重点区重点区县县，进进行非建行非建设设用地重点地用地重点地类类核核查查，并将，并将变变更
18、更调查调查增量与基增量与基础础数据数据库库叠加套合，叠加套合，对对照最新遥感影像，提取非照最新遥感影像，提取非建建设设用地疑用地疑问图问图斑，并制作非建斑，并制作非建设设用地疑用地疑问图问图斑核斑核查记录查记录表下表下发发各地复核。各地复核各地复核。各地复核时时需需认认真填写，如有真填写，如有变变更的充分理由并能提供出相更的充分理由并能提供出相应应的的证证明材料，可以明材料，可以变变更。否更。否则则，应维应维持原地持原地类类，不不进进行行变变更。更。三、地方复核过程中的问题三、地方复核过程中的问题 地方复核的目的目的是进一步核实原外业调查及内业核查中各类数据和信息的真实性、准确性，并对错、漏进
19、行全面及时的纠正。由于采用国土资源部内业核查结果作为疑问图斑下发各地复核，各地在进行外业核实调查中较为重视，问题问题主要表主要表现现在在相关表格的填写上相关表格的填写上。由于对绝大部分基层国土部门和作业单位工作人员大多均为初次接触该项工作，对相关监测疑问图斑核查记录表不熟悉，相关填报要求不了解，部分地方导致对复核结果、修改类型、情况说明等填报上逻辑关系混乱，并出现多种错误。该记录表主要针对原外业调查上报数据信息及国土资源部内业核查信息进行核对，原上报地类信息正确的一般均可不作修改，但特殊情况是内业核查信息与实地及原上报信息不一致的应根据实际按相应的填表说明进行修改更正。常常见见的的问题问题主要
20、是复核修改类型填报错误，未修改的情况说明不详细、明确，只是简单的以伪变化为由。（详见各种相关疑问图斑核查记录表填表说明），另外另外问题较问题较多的反映多的反映为为原上报地类信息错误，但在“复核结果”栏仍填报原上报地类而未做修改更正。四、其他相关注意四、其他相关注意问题 （一）地籍管理系（一）地籍管理系统统内部内部调查队调查队伍注意的伍注意的问题问题 2010年度变更调查完全是按照新机制、新方法，利用各种数据库软件采用增量更新的方式，实现各级土地调查数据的变更、上报汇总与更新。由于目前多数单位缺乏专业人才，因此在内业建库过程中遇到了各种各样的问题，造成变更调查成果无法通过国家检查，进而反复修改上
21、报，造成本需几个月的时间完成的一年一度的变更最后却用了将近一年的时间。建议在今后年度变更工作中，注重培养一支本系统内责任强、技术高、信誉好、长期稳定的技术队伍，不要养成依赖作业单位的习惯，习惯一旦养成，对本系统长久稳定的发展是极其不利的。（二）考核指（二）考核指标标的的约约束性束性 1.占补平衡问题 若2011年度变更后某些地方达不到占补平衡，处理原则同2010年一致，利用本地第二次土地调查中增加的耕地，作为2011年度的补充耕地。但前提条件是各地要根据第二次土地调查结果，对1999年1月1日土地管理法修订施行后，由单位和个人自行开垦、且未在第二次全国土地调查前纳入耕地统计范围、也未在相关图件
22、上标示过新增耕地，并确保本地耕地和基本农田保有量不低于全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）规定的指标，通过土地整治达到相关规定的质量，经申请确认可用于本年度耕地占补平衡。同时要建立第二次土地调查增加耕地可用于占补平衡统计台账（见表1）。台账中可用于占补平衡的新增耕地按原地类填报。四、其他相关注意四、其他相关注意问题表1 *县（市、区）第二次土地调查增加耕地可用于占补平衡统计台账填表填表单位：（公章）位：（公章）单位：公位：公顷 （二）考核指（二）考核指标标的的约约束性束性 2.违法比例问题 15号令中规定一年内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15以上，严格执行“
23、问责制”。个别地方考虑到问责问题存在着擅自改动数据、不据实上报或延报成果，影响了省级、国家级数据汇总分析，更失去了调查成果的本质意义。综上所述，往年变更调查地籍部门除了考虑耕地占补平衡、违法用地比例更得顾虑到耕地目标责任考核、基本农田目标责任考核、新增建设用地下达计划执行情况等，因此有的地方对国家提出的土地变化信息以“伪变化”为由，不进行实事求是变更，有的地方甚至以二次调查错误为由，将耕地直接变为未利用地，以增加后备资源数量和可以使用的建设用地指标。实质上，这些做法在国家严格的审查制度下都是徒劳的。四、其他相关注意四、其他相关注意问题五、改进建议五、改进建议 针对以上问题，在以后的工作中，应该
24、切实加强领导，按组织分工开展工作，认真熟悉土地变更调查业务知识，不断加强业务能力，严格按照土地变更调查与遥感监测的实施意见规定进行外业调查和各类信息填报。（一）（一）严严格按照格按照组织组织分工开展工作分工开展工作 要充分认识变更调查工作的重要性，切实加强组织领导，严格按照相关职能部门的分工，建立明确的目标责任制进行考核，由分管领导负总责、责任到人，并严格把好质量关。只有通过本级土地调查主管部门质量检查合格的调查成果，方可向上一级报送提交。豫国土资发【2011】118号文及豫国土资办【2011】64号文对全省国土资源系统内部各相关部门的职责进行了明确分工，各相关部门应加强内部协调，各负其责，全
25、面查清年度各地类变化情况，共同配合写好年度土地利用情况分析报告。五、改进建议五、改进建议 （二）加（二）加强强责责任心，任心，严严格按格按实实施意施意见见规规定要求开展工作定要求开展工作 在开展工作前，要加强对有关调查人员包括作业单位工作人员进行培训，明确要求，熟悉规程，并加强对有关工作的监督检查，确保不错不漏。要重视土地变更调查记录表、遥感监测图斑信息核实记录表等表格的填写上报，严格依照实施意见开展实地调查，保证每一监测图斑都进行实地核实，对含有线状地物、零星地物、未上图的田坎等情况应采用多种补测方法开展补充调查，对内业解译的属性信息进行调整和补充，并将实地补充调查的内容，依照“填表说明”的
26、要求填报，确保这一更新数据库的唯一数据源真实、准确。五、改进建议五、改进建议 疑问图斑复核要根据实际情况，具体情况进行具体分析，查找与核实内业解译与实际现状的差异的原因，再据此有针对性地进行各种疑问图斑核查记录表的填报。复核情况及备注说明要具体、真实，不能虚而不实，如2010年度变更中有的地方对不作变更的图斑全部在“修改说明”一栏中仅仅标注为“伪变化”，该说明说明不了该图斑具体情况，在内业数据库更新时也不易进行相应的统计，是临时用地、未建成暂不变更、还是按其他农用地进行变更均不明确，易导致变更结果错误。总之，只有严格按照规程、规范的要求，通过认真细致的工作，实事求实开展调查，才能将该项工作以较高质量完成的，从而保证土地利用现状图的及时、准确更新，确保现势性、准确性，为“一张图”建设奠定良好的基础。谢谢