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1、第五章第五章 公共部门战略管理公共部门战略管理第一节 公共部门战略管理概述n n(一)战略与战略管理n n 战略战略(strategy)(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。相对于战术或策略战争胜利的目标。相对于战术或策略(tactics)(tactics)而言，策略而言，策略意指赢得局部或某一战役的低层目标。意指赢得局部或某一战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内
2、带动全局发展的方针、主要政策与任务。发展的方针、主要政策与任务。n n 从某种程度上讲，从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标战略是运用和管理所有资源达成目标战略是运用和管理所有资源达成目标战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，的艺术，的艺术，的艺术，而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。目标中部分目标的达成。对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。n n有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控
3、制组织战略的过程战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(ThompSOn(ThompSOn，J J1995)1995)n n 有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况：决策通常指四种情况：(1)(1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；动；(2)(2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；(3)(3)
4、关注组织目标以及发展方向的战略选择；关注组织目标以及发展方向的战略选择；(4)(4)促进战略的有效执行。促进战略的有效执行。n n一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。学。（二）战略管理与非战略管理 n n行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异：(1)(1)战略管理认定
5、未来要达到的目标战略管理认定未来要达到的目标战略管理认定未来要达到的目标战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述愿景陈述愿景陈述愿景陈述)；(2)(2)具有目标达成的时间框架；具有目标达成的时间框架；具有目标达成的时间框架；具有目标达成的时间框架；(3)(3)有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；(4)(4)有对组织环境的评估；有对组织环境的评估；有对组织环境的评估；有对组织环境的评估；(5)(5)比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成；比较各种备选方案
6、后选择一战略，以求目标的达成；比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成；比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成；(6)(6)围绕这一战略整合组织的努力与行动围绕这一战略整合组织的努力与行动围绕这一战略整合组织的努力与行动围绕这一战略整合组织的努力与行动。（三）战略管理与战略规划n n 战略规划在管理领域流行于20世纪6070年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。（四）战略管理与功能管理n n战略管理看重战略目标的实现，而功能管理(Funct
7、ional Management)(Functional Management)强调做何事的内容以及具体的目标;n n功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理;战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。二、战略管理的基本特征n n(1)战略管理是未来导向的。战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。n n(2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。n n(3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识战略管理是一个
8、组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(extemal oppOrtullitieS)(extemal oppOrtullitieS)和化解或回避外部威胁(extemal threats)(extemal threats)。n n(4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战
9、略管理不是一种采用精密、明晰、一加作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。对于制定良好的战略决策至关重要。n n(5)战略管理是持续性与循环性的过程。战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组
10、织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。作出反应。(6)战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学n n前瞻性思考，依行政学家莫根的看法，其特征为：1.1.向前看；2.2.寻找问题和机会；3.3.寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径；4.4.把握、形成和发展机会使其能够实现。n n “由内而外的管理哲学”，即脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。三、公共部门重视战略管理的原因三、公共部门重视战略管理的原因 n
11、n战略管理，原本在私部门的管理中受到重视。但是自战略管理，原本在私部门的管理中受到重视。但是自2020世世纪纪8080年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视。年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。公共部门之所以将战略管理作为重要的管理工具，乃是出于公共部门之所以将战略管理作为重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因：以下方面的原因：n n(1)(1)更加复杂和不确定的环境。
12、更加复杂和不确定的环境。更加复杂和不确定的环境。更加复杂和不确定的环境。在现代社会，公共部门管理在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。战略管理能够保证面临的环境正在变得更加动态和不确定。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。n n(2)(2)公共部门角色的变化。公共部门角色的变化。公共部
13、门角色的变化。公共部门角色的变化。政府的角色政府的角色政府的角色政府的角色(特别是中央政府特别是中央政府特别是中央政府特别是中央政府)发发发发生了变化，即要成为领航者而非划桨者生了变化，即要成为领航者而非划桨者生了变化，即要成为领航者而非划桨者生了变化，即要成为领航者而非划桨者（steering Rather steering Rather than Rowing)than Rowing)。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规划的作用更为重要。划的作用更为重要。划的作用更为
14、重要。划的作用更为重要。n n（3)3)国际化和国际竞争力的挑战。国际化和国际竞争力的挑战。国际化和国际竞争力的挑战。国际化和国际竞争力的挑战。为了应付国际化和国家为了应付国际化和国家为了应付国际化和国家为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。定国家发展的战略，制定提升国家竞争力
15、的战略。n n(4)(4)公共利益的挑战。公共利益的挑战。公共利益的挑战。公共利益的挑战。政府是公共利益的代表者。公共利益政府是公共利益的代表者。公共利益政府是公共利益的代表者。公共利益政府是公共利益的代表者。公共利益不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，整体利益与局
16、部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。第二节第二节 公共部门战略管理过程公共部门战略管理过程n n 战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步战略管理可以视为一种客观、逻辑和系
17、统的过程和步战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬管理学家斯蒂芬管理学家斯蒂芬管理学家斯蒂芬 罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：1.1.确定组织当前的宗旨、目标和战略；确定组织当前的宗旨、目标和战略；确定组织当前的宗旨、目标和战略；确定组
18、织当前的宗旨、目标和战略；2.2.分析环境；分析环境；分析环境；分析环境；3.3.发现机会和威胁；发现机会和威胁；发现机会和威胁；发现机会和威胁；4.4.分析组织的资源；分析组织的资源；分析组织的资源；分析组织的资源；5.5.识别优势和劣势；识别优势和劣势；识别优势和劣势；识别优势和劣势；6.6.重新评价组织的宗旨和目标；重新评价组织的宗旨和目标；重新评价组织的宗旨和目标；重新评价组织的宗旨和目标；7.7.制定战略；制定战略；制定战略；制定战略；8.8.实施战略；实施战略；实施战略；实施战略；9.9.评价结果。评价结果。评价结果。评价结果。一、环境分析一、环境分析n n 环境分析的主要任务在于
19、运用系统思考去识别环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。会和威胁。二、战略规划二、战略规划n n 战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。n n一般而言，它包括以下几个方面的主要活动。(1)展现愿景和确认、陈述任务；展现愿景和确认、陈述任务；(2)确认重要的环境变化及趋势的议题；确认重要的环境变化及趋势的议题；(3)决定机关要强调的主要价值；决定机关要强调的主要价值；(
20、4)选择重大的关切性议题领域；选择重大的关切性议题领域；(5)设定基本的、明确的策略方向；设定基本的、明确的策略方向；(6)选择恰当的策略；选择恰当的策略；(7)创设执行这些策略方向的行动议程创设执行这些策略方向的行动议程 三、战略实施n n 战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同：1.1.战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；动中管理和运用力量；2.2.战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率；战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率；3.3.战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；战略制定是一种思维过程
21、，而实施是行动过程；4.4.战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。泛的行动者之间的协调。n n 战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动：(1)明确实际目标与进展的指标；明确实际目标与进展的指标；(2)进行有效的资源配置；进行有效的资源配置；(3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；配；(4)建立和发展有效的沟通与协调机制；建立和发展有效的沟通与协调机制；(5)促进变革，克服变革的阻力；促进变革，克服变革的阻力；(6)通过社会及政府营销，促进战略实施。通过社会
22、及政府营销，促进战略实施。四、战略评估n n 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。n n 战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：n n(1)检查战略基础，以了解构成现行战略的机会检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。种变化，因何发生变化。n n(2)衡量战略绩效。衡量战略绩效。
23、将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。n n(3)战略的修正与调整。战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。五、战略管理原则五、战略管理原则n n公共管理学者波兹曼和史陶斯曼提出了战略管理公共管理学者波兹曼和史陶斯曼提出了战略管理的四个原则：的四个原则：(1)关注长期趋势；(2)将目的与目标整合成一贯的层级体系；(3)战略管理与规划不是自我执行；(4)强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁 第三节第三节 公共部门战略管理规划管理公共部门战略管理规划管理
24、n n 一、战略规划的性质n n 战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。如管理学家明茨伯格所言，战略规划是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。n n一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性：(1)稀少性。稀少性。战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循；(2)重大性。重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题；(3)指导性和长远性。指导性和长远性。战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方
25、针 n n 战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：(1)战略范围，战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明了要达到那一方面的目标；(2)资源部署，资源部署，要阐明如何部署资源；(3)战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；(4)最佳协调作用，最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。二、战略规划的过程二、战略规划的过程(1)(1)发展初步共识。发展初步共识。发展初步共识。发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的
26、价值，需要介入的单位和人员；特定的共识，如战略规划的价值，需要介入的单位和人员；特定的步骤以及方法等。的步骤以及方法等。(2)(2)确认组织的法规及使命。确认组织的法规及使命。确认组织的法规及使命。确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。(3)(3)进行进行进行进行SwOTSwOT分析。分析。分析。分析。SwOTSwOT分析的主要目的在于提供组织内分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作出最部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作
27、出最好的回应。好的回应。(4)(4)确认组织所面临的战略议题。确认组织所面临的战略议题。确认组织所面临的战略议题。确认组织所面临的战略议题。战略议题，乃是组织根本的战略议题，乃是组织根本的政策选择政策选择 (5)(5)战略选择。战略选择。战略选择。战略选择。在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组织发展的使命，具有可能性与可行性的战略。织发展的使命，具有可能性与可行性的战略。三、三、SWOT分析与战略规划分析与战略规划n n 1、SWOT分析的基本原理n n SWOTSWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的
28、分析工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。n n SWOTSWOT分析乃是通过了解自己组织的优势分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)(strength)与与弱势弱势(weakness)(weakness)，掌握外部机会，掌握外部机会(Opportunity)(Opportunity)，规避威胁，规避威胁(thrends)(thrends)，从而制定良好战略的方法。，从而制定良好战略的方法。SWOTSWOT分析的主旨分
29、析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。2、SWOT分析的应用n nSW()T分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难为部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略三配和选择。n n(1)优势优势机会（机会（SO）战略。）战略。是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望可以利用自已的优势，并
30、抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用WO、ST或WT战略达到能够采用SO战略的状况。n n（2）弱点机会）弱点机会(wO)战略。战略。wO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。n n（3）优势威胁）优势威胁(ST)战略。战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。n n（4）弱点威胁弱点威胁(wT)战略。战略。wT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略，一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织的确出于不安全或不确定的境地。第四节第四节 公共部门战略管理中的问题和对策公共
31、部门战略管理中的问题和对策n n 战略管理作为一种管理工具，受到许多政府部门、非营利部门的重视，并得到广泛应用。从实务方面来看，战略管理在公共部门的应用的确产生了许多正面的效益，同时也有一些负面的缺点。一、战略管理在公共部门应用的正面效果n n(1)提供战略性发展方向。提供战略性发展方向。n n(2)指导资源配置的优先顺序。指导资源配置的优先顺序。n n(3)强化组织对环境的适应能力。强化组织对环境的适应能力。n n(4)设定了追求卓越的标准。设定了追求卓越的标准。n n(5)提供了控制和评估的基础。提供了控制和评估的基础。二、公共部门战略管理的问题以及限制二、公共部门战略管理的问题以及限制
32、n n学者托夫特认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要学者托夫特认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括：包括：n n(1)(1)政府任期的短期性和行动取向政府任期的短期性和行动取向政府任期的短期性和行动取向政府任期的短期性和行动取向n n (2)(2)公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。也就是也就是说，法律确定了政府机关在什么时候、什么地点将如何做。说，法律确定了政府机关在什么时候、什么地点将如何做。战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，的确该阐明立
33、战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，的确该阐明立法意图。法意图。n n(3)(3)公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。了战略的焦点议题。了战略的焦点议题。了战略的焦点议题。n n (4)(4)可靠性分析通常是费力又
34、费钱的。可靠性分析通常是费力又费钱的。可靠性分析通常是费力又费钱的。可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分更重要的是，定量分析方法如成本一效益方法也不能抓住那些无形的东西。析方法如成本一效益方法也不能抓住那些无形的东西。n n(5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。中还不成熟。n n(6)由于预算约束和短期观念，公共战略规划者由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的
35、工作通常很难证明是合理的。的工作通常很难证明是合理的。n n(7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。n n公共行政学者罗伯特公共行政学者罗伯特(R0bert(R0bert，N N，1993)1993)认为，政府采用认为，政府采用战略管理至少有四个困难：战略管理至少有四个困难：(1)(1)政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动政府管理者在他们进行决策时，必须与其他
36、重要的行动者分享权力。者分享权力。者分享权力。者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府部门如立法或司法机构，或者利益团体。部门如立法或司法机构，或者利益团体。(2)(2)政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。无法就适当绩效方案取得一致意见。无法就适当绩效方案取得一致意见。无法就适当绩效方案取得一致意见。某一纳税团体往往认为某一纳税团体往往认为政府的社会方案很慷
37、慨，但受惠者可能视为有所不足。政府的社会方案很慷慨，但受惠者可能视为有所不足。(3)(3)政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，与控制力，与控制力，与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。难重重。(4)(4)政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为政府的战略决策环境由于
38、上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。困难和复杂。困难和复杂。困难和复杂。三、公共部门战略管理的对策三、公共部门战略管理的对策n n对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的。略管理是十分重要的。n n(1)(1)公共管理者必须树立长期观公共管理者必须树立长期观公共管理者必须树立长期观公共管理者必须树立长期观(long_termism)(long_termism)，打破短期主，打破短期主，打破短期主，打破短期主义义义义(shOrt_termism)(shOrt_termism)的思考，发展前瞻性思考。的思考，发展前瞻性思考。的思考
39、，发展前瞻性思考。的思考，发展前瞻性思考。n n (2)(2)政府部门必须打破职责的限制，克服政府部门必须打破职责的限制，克服政府部门必须打破职责的限制，克服政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视功能性短视功能性短视功能性短视”，打破部门主打破部门主打破部门主打破部门主(departmentalism)departmentalism)的限制，发展一种全局观，的限制，发展一种全局观，的限制，发展一种全局观，的限制，发展一种全局观，强调整合强调整合强调整合强调整合(integration)integration)的管理途径。的管理途径。的管理途径。的管理途径。n n(3)(3)在重大问题的战
40、略决策和规划过程中提供政治参与的权在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。施战略管理的障碍。施战略管理的障碍。施战略管理的障碍。n n (4)(4)重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利益。就会发现很多短期利益可以让位于长远利益。n n (5)(5)追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可以接受的战略实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有以接受的战略实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好得多。实现最佳结果要好得多。n n (6)(6)殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可能的。得到成功构结果远比规定得到这一结果的方法更为重能的。得到成功构结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。要。(本讲完谢谢本讲完谢谢)