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1、第五章 公共事业管理部门战略管理战略管理(strategic management)主要发生于较高级别的管理层，是一项重要的管理技术和工具第一节 公共事业管理部门战略管理的价值和特点一、战略管理概述n 1、战略与战略管理的基本内涵 战略与战术源于军事领域：strategy，strategos,“将军指挥军队的艺术”，针对战争全局整体的谋划和指挥，战术是针对一场战争的局部或某一战役。战略：是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，反映了组织在一较长时期所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。H.Mintzberg5P:plan p
2、attern position perspective ploy 战略从军事到私营部门、政府机构以及非营利组织“商场如战场”：沃尔玛和凯马特两大零售连锁企业的战略竞争n 2、战略管理与战略规划的关系n 战略规划：是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。n 从战略规划到战略管理：20 世纪60-70 年代应用于私营部门的战略规划，主要表现为企业战略计划和公司战略计划。战略规划只侧重于规划，而对如何保证规划的落实注意不多。20 世纪80 年代以后，战略的运用不再停留于仅仅进行规划，还要求对整个战略规划的执行、控制和评估，形成一个完整的战略管理过程。n 战略规
3、划成了战略管理的一个组成部分，它与执行、评估合在一起，构成了一个完整的战略管理过程。n 战略管理的基本内涵 是一组重要的管理决策和行动，它决定了组织的长期绩效，它包括几乎所有的基本管理职能 是对组织一定时期全局性发展方向、目标、政策、任务以及资源调配做出决定的过程和管理艺术 是管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为n 战略管理的关键不是战略，而是动态而持续的管理过程n 3、战略管理的基本特征n 战略管理具有强烈的未来导向性：愿景、使命、目标n 战略管理具有长期性、全局性和根本性：全局与局部，长远利益与当前利益n 战略管理具有外向性，是外部环境的管理：是一个
4、组织寻求成长和发展的机会及识别威胁的过程：external opportunities and external threatsn 战略管理是前瞻性思考和一个由外向内的实施过程n 战略管理是直觉和理性分析的结合：理性（内外部多种因素的定性、定量分析）直觉（灵感、顿悟、本能反应）n 战略管理是持续性与循环性的过程：战略管理过程确定组织当前的使命、目标和战略分析环境分析组织的资源和能力识别机会和威胁识别优势和劣势构造战略 战略实施 战略评估12364517 8SWOT分析二、私营部门的战略管理过程n 战略制定过程战略制定（过程）n 确定组织当前的使命、目标n 什么是使命：组织目的、宗旨，回答组织存
5、在的理由是什么，对组织的产品和服务范围的抽象表述 我们的角色是什么？我们的社会和政治需求是什么？我们如何行动去满足这些需求？我们应如何回应利害关系人？我们的主要价值是什么？我们不同于其他组织的条件是什么？内蒙古气象局的使命：“努力、创新、奉献，让决策部门、各界用户、社会公众满意我们的服务”U.S.Federal Bureau of Prisons的使命：“联邦监狱管理局通过监狱和基于社区的设施监视罪犯以保护社会，这些设施是受控制的、安全的、人道的和有保障的，它提供了工作和自我改正的机会，并帮助罪犯成为遵纪守法的公民”使命陈述构成要素l 顾客：谁是组织的顾客？“我们相信，我们的首要责任是对医生、
6、护士和患者，以及对母亲和所有使用我们产品和服务的人负责。”强生公司l 产品和服务：组织的产品和服务是什么？AMAX公司的主要产品是：钼、煤炭、铁矿石、铜、铅、石油和天然气、钾、磷酸盐、镍、钨、银、金和镁l 市场：组织在哪些地区开展竞争？虽然我们也会寻求全球的机会，但我们的重点是北美市场布洛克威公司l 技术：组织的技术状况如何？不连续颗粒涂敷技术是我们各个领域的共用技术-纳舒尔公司l 对生存、成长和盈利的关注：组织对成长和财务稳定作出承诺了吗？这方面，公司将谨慎地从事运营，将通过利润和成长确保胡佛公司的最终成功-胡佛世界l 哲学：组织的基本信念、价值观、追求和道德准则是什么？玫琳凯化妆品公司的全
7、部经营哲学基于下述信条：分享和关怀人们快乐地倾注其时光、知识和体验的地方。玫琳凯化妆品公司l 定位：组织的主要竞争优势与核心能力是什么？皇冠泽勒巴克公司承诺，通过释放每一位雇员的建设性与创造性能力和能量，在未来的1000天内超越竞争对手皇冠泽勒巴克公司l 对公共形象的关注：组织自私影响公众对社会和环境卫生的关注？共同承担世界性的保护环境的义务-道化学公司l 对雇员的关注：组织将雇员看做最有价值的资产吗？巴玛公司寻求愿意在团队氛围中学习和贡献的人们。我们提供安全的工作环境，雇主与雇员具有平等的机会，关注雇员的发展和工作保障，发展相互间的尊重和信任实行内部晋升政策。我们重视每个雇员的意见。n 进行
8、SWOT分析（重新评价组织的使命和目标）n 分析组织外部环境：应当收集哪些信息？收集包括经济条件、法律法规、政府政策、社会发展、技术创新、文化背景、人口数量和质量、人力资源、自然条件状况方面的信息 对收集的信息进行分类、整理与评估 确定哪些是一般环境因素，哪些是具体环境因素，进一步确定哪些是重要的或关键的环境因素 将有关的环境因素在组织内广泛宣传，让更多的组织成员了解组织面临的机会和威胁n 分析组织内部资源和能力：应当收集哪些信息？核心能力 收集与组织内部条件相关的各种信息 对所收集的信息进行分类、整理与评估 确定组织的优势因素和劣势因素 让组织成员广泛认识与了解组织的优势与劣势n 确认组织所
9、面临的战略议题：多个选项n 战略选择：标准 战略组合内部是否具有一致性？战略与环境是否保持一致？战略与组织所拥有的资源和能力是否匹配？战略可能遇到的风险是否适当？战略是否具有明确的时间安排？战略是否切实可行？SWOT分析：识别机会和威胁，优势和劣势n SWOT分析的基本含义和目标 SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指劣势（weakness），O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（threat）.SWOT分析的目的：是通过给出一个有关组织内外环境、问题的有效的信息，清晰地展示出组织的优势与不足，并激励组织调动其优
10、势，从而最大限度地利用机会，规避风险。n SWOT分析法的使用 通常可以通过构建SWOT矩阵图来分析，一般有8个步骤：列出组织的关键外部机会 列出组织的关键外部威胁 列出组织的关键内部优势 列出组织的关键内部弱点 将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略 将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略 将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略 将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略nSWOT分析：识别机会和威胁，优势和劣势 组织内部资源和能力组织外部 环境优势(S)1.2.3.4.劣势(W)1.2.3.4.机会(O)1.2.3.4.SO战略1.2.3.4.WO战略1.2.3.4.威胁(T)1.2.
11、3.4.ST战略1.2.3.4.WT战略1.2.3.4.利用优势利用机会克服劣势利用机会利用优势规避威胁克服劣势规避威胁案例：医院发展战略的SWOT分析 组织内部资源 和能力外部外部 环境优势(S)1.地点遍布全省2.政府公务预算之经费补助，受公务人员法规保障3.负政策性责任劣势(W)1.医院经营缺乏自主性2.缺乏激励员工的动力3.各种法规之纤绊4.经营效率低落、成长停滞机会(O)1.战略联盟、并购2.民间资金充斥3.医疗科技蓬勃发展4.民营化政策的兴起SO战略1.SO1加强医院间相互支持2.SO2有效运用资金3.SO3加强学术交流、鼓励进修4.SO4与绩效优的医院合作WO战略1.WO1引进民
12、间企业化管理理念2.WO2修改现行法规、提拔精英3.WO3:民营化提升经营绩效威胁(T)1.经营良善之医疗院所的冲击2.同业高薪挖角3.全民保健的实施4.民众对医疗品质的需求ST战略1.ST1加强与绩效优的私立及财团法人医院联合经营2.ST2提供较佳薪资，增强员工向心力3.ST3加强服务品质4.ST4市场调查了解民众需求WT战略1.WT1争取人事、会计的自主权2.WT2改善升迁管道3.WT3善用组织弹性，克服法规限制4.WT4建立良好沟通渠道n 战略制定的主要活动 展现愿景和确认、陈述任务 确认重要的环境变化及趋势的议题 选择重大的关切性议题领域 决定部门要强调的主要价值 设定基本的、明确的策
13、略方向 选择恰当的策略 创设执行这些策略方向的行动议程n 战略制定的属性：稀少性、重大性、指导性、长远性n 战略制定的内容：战略范围、资源部署、swot、资源部署与竞争优势n 战略制定在公共部门的应用层次：国家（省）、省（部门）、部门（项目）战略制定总结思考与练习：职业生涯管理 进行个人swot 分析n 评估你个人的长处和短处：列出你喜欢的活动和你擅长的事情，然后识别你不喜欢做的事情和你不擅长的方面。重要的是认识你的短处，从而你能够要么试图改正它，要么在你的职业生涯中避开它。n 识别职业生涯的机会和威胁：列出2-3个你感兴趣的产业，批判性地提出这些产业所面临的机会和威胁。n 描绘未来5年职业生
14、涯的目标，进行你的swot评估：列出4-5个在未来5年中你要实现的目标，可能包括你在毕业后找到一份称心的工作，你打算管理多少个下属，或者你希望工资水平达到多高，等等。n 描绘未来5年职业生涯的行动计划：写出实现你生涯目标的具体行动计划，确切地描述你在什么时候应该做什么。二、公共事业部门战略管理的价值和特点n 公共事业管理部门战略管理的价值n 使公共事业管理部门能适应越来越复杂多变的外部环境，制定合理的规划n 战略管理作为一种新的管理工具和技术，能促进政府公共事业管理改革的深入n 使政府能从战略的高度构建国家或地区的公共事业发展战略，更好地维护和代表公共利益n 公共事业部门战略管理的特点（不同于
15、私营部门）战略管理作为一项管理技术或管理工具进入公共事业管理部门，因而在程序上或步骤上与私营部门战略管理基本相同，同样具有强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等特征。但是公共部门在运用战略管理时所受到的制约因素与影响不同于私营部门，即主要是在宪法规定的范围内完成组织目标，保持社会公平，因而具有不同于私营部门的管理特点：n 第一、在形成战略规划时，必须最大限度地注意公众的要求，图示使规划能得到公众的普遍认同。n 第二、制定战略时必须考虑公共事业管理部门的权限，必须根据法律的授权进行战略决策。n 第三、必须较之私营部门更加努力追求组织任务的明确性，并将任务和目标分
16、解到较低层次。n 第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标，必须首先注意公众需求的满足，对公共利益的维护和促进。第二节 公共事业管理部门战略管理过程和原则n 一、公共事业管理部门战略管理过程n 布莱森的8步骤模式：开始制定战略计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略处理问题、制定有效的未来组织蓝图n 奥斯本和盖布勒的9步骤模式：内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果n 我国公共事
17、业部门战略管理的四个主要环节n 1、环境分析（SWOT分析）：分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部机会和威胁，从而制定战略规划的基础。n 2、战略规划：将战略意图转化为战略决策 确认重要的环境变化及趋势的议题；提出问题和确认目标、任务。主要内容是明确本身是什么组织并且组织将如何发展？组织的服务对象是什么？服务对象需要什么？我们应当进入什么样的的领域进行服务？决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值 通过战略分析，选择组织应当进入的领域，并设定基本的明确的策略方向 通过战略选择，确定组织应当采取的战略类型 设定执行所选择的战略的行动方案，即将战略选择的结
18、果进一步体现在公共服务的品种规格、功能策略和资源分配等方面。n 3、战略实施：将战略规划转化为现实绩效 确定实际目标与实施的具体指标 进行功能战略的选择，强化组织提供公共产品和服务中的关键环节 进行有效的资源配置 根据战略规划的要求，建立有效的组织结构 建立和发展有效的沟通与协调机制 促进变革，克服变革的阻力 通过政府及社会营销，促进战略实施n 4、战略评估 检查战略基础：了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生了变化，发生了什么变化，以及发生这种变化的原因 衡量战略绩效：组织的结构是否与战略的要求相一致？战略是否与外部环境要求相一致？战略规划的制定及实施是否达到了资源的最佳配置？战
19、略涉及的风险程度是否合适？战略实施的时间表是否恰当等？战略的修正与调整：重新决策，通过战略基础检查和战略绩效评估，决定是否继续实施战略，或是调整战略，或是重组战略甚至终止战略n 二、公共事业管理部门战略管理的基本原则n 1、以社会公众的共同需要为出发点n 2、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化第三节 公共事业管理部门战略规划n 一、公共事业管理部门战略规划的基本内容n 1、战略规划的概念和价值 概念：该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。价值：横向上，有助于各项具体的管理工作的开展，如公共事业
20、产品市场的定位、资金筹措、设备购置、人员配置等之间的相互协调 纵向上，有助于正确处理长远需要和眼前需要、长远发展和眼前生存的关系，减少和避免短期行为的干扰，保证组织长期稳定的发展。n 2、战略规划的特点和基本内容 战略规划议题的基本属性：稀少性，重大性和长远性，指导性 战略规划的决策结果包括：战略范围，规定了组织与社会环境因素之间发生作用的范围；确定功能战略；资源配置，阐明如何部署资源；形成最佳协调作用的机制，制定出如何使资源配置与竞争优势相互协调的方向的措施；说明战略范围的机会与威胁，以及环境变化的趋势，同时还要配置必须的应急战略 战略规划的应用层次：最高层次是涉及全国的应用，需要广泛的公民
21、参与，第二类是在地区性如省一级的应用，中长期规划，第三类是以部门为主的应用n 1、形成初步共识：对战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤以及方法等的认同。n 2、明确组织权限：一方面了解法律，知道何者不受法律限制，何者受法律限制；另一方面确认自己作为公共组织存在的使命。n 使命的确立需要回答以下问题：我们是什么样的组织，我们应该做什么，我们追求的主要价值是什么；我们所要满足的社会及政治需要是什么，或者说我们组织的服务对象是什么、服务对象需要什么，我们应当进入什么样的领域进行服务；我们应该通过什么样的方式和行动去满足这些需求；我们应如何处理与战略有利益相关的对象关系 我们进行行动时不同
22、于其他组织的条件是什么。二、公共事业管理部门战略规划过程（主要步骤）n 3、进行SWOT分析，即特定的环境分析 通过对内外部环境进行分析评论，提供组织内外部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织把握环境状况及走势，作出最适宜的回应。n 4、确定组织面对的战略性问题，或战略议题 组织的战略性议题的确定，对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织资源配置和管理等发生直接的影响 5、战略选择：作出适合组织发展的使命具有可能性与可行性的战略三、战略管理在公共事业管理部门应用的正面效果n 提供战略性发展方向n 指导资源配置的优先顺序：行政性配置与“跑部钱进”n 强
23、化组织对环境的适应能力：有知与无知n 设定了追求卓越的标准：愿景、使命、目标、标准n 提供了控制和评估的基础：绩效n 使公共部门管理从专注于组织内部转向首先注重外部环境四、公共事业管理部门战略管理存在的问题n 政府任期的短期性和行动取向：选民“短视”与政治家“短视”n 公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的：政策制定与政策执行，“法无授权即禁止”n 公共决策大部分是在公共部门组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题：需求多样化n 可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析如成本-收益方法也不能抓住那些无形的东西：组织外部环境分
24、析与组织内部资源和能力分析公共部门绩效标准的复杂性（多元理性）n 公共部门对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，尤其政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟：战略管理主体多元化与战略管理过程弹性化n 由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的：政治家“高瞻远瞩”与“曲高和寡”，选民“短视”和预算约束n 与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的：自主性低（Graham S.Toft,1989）n 政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力:立法部门、司法部门、利益集团多元制衡n
25、 政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见：政治与理性n 政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重：多元制衡n 政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂（Robert,1993）五、公共部门战略管理的改进n 公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，发展前瞻性思考:重新制度设计n 公共部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径：弹性化组织、学习型组织n 在重大问题的战略决策和规划中提供政治参与的权利和机会，这不仅有利于获得广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍：战略管理主体多元化n 重视更高层次问题：“掌舵，而不是划桨”n 公共事业改革新政策：允许民间资本进入