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1、 论海事行政处罚自由裁量权的程序控制 ，究竟应如何打算惩罚的对象、种类呢？依据惩罚法定原则，固然要依据法律、法规的规定来打算。现行海事法律规定了三种类型： 第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了惩罚对象、种类，应赐予某种行政惩罚。如中华人民共和国船舶登记条例第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”其次，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定惩罚对象、幅度。如水上安全监视行政惩罚规定第三十一条：“有以下行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至1
2、0000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定惩罚对象，又规定了可同时选定另一种行政惩罚或不惩罚。如水上安全监视行政惩罚规定其次十一条：“有以下行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节赐予警告或处以100元至500元罚款。”此外，在对罚款数额的详细规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如防止船舶污染海疆治理条例第四十七条：“对船舶全部人的罚款，最高额为人民币十万元。但对以下状况之一者，罚款的最高额为人民币一千元”；又如水上安全监视行政惩罚规定其次十六条：“外国籍船舶未经批准
3、，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是全部行政惩罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。4、选择行为时限的自由裁量。海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未详细规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如海上交通安全法其次十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进展其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主
4、管机关有权责令其全部人限期搬迁或撤除”等规定。在这种状况下，海事部门就必需依据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、详细的规定，规定的期限必需切实可行而又能表达严格执法，过短或过长都是不适当的。三、行政程序在海事行政惩罚自由裁量权运行中的价值意义如前所述，行政惩罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和掌握负效应的消失，必需对自由裁量权进展掌握。即所谓“自由”是相对的，不存在肯定的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和推断力，而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政惩罚自由裁量权的运行态势说明，自由裁量权消失负效应是由于它的逆向运行或越
5、轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是治理和打算的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。” 这些都说明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。要正确理解行政程序在行政惩罚自由裁量权运行中的价值表达，必需首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、挨次构成的行政行为的过程。 这是国内较全都的看法，这种观点对于讨论行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政惩罚自由裁量中的价值表达，其主要表现在：1、行政程序是限制随便行政的前提。行政
6、程序是规制行政惩罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必需遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要担当违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的”行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避开行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政惩罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随便性。2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是
7、为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公正、公正的保障，“公正理念使行政主体及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化供应了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格根据行政程序自由裁量，好像是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是全都的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为当然需要快速、准时，但是，假如行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么
8、，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正值行政程序后，即使消失行政行为结果不利于行政相对人或不能满意其要求，由于程序已给他们充分的防卫时机，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满心情就会被淡化或消退，他们能给行政主体充分的理解，从而削减事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政惩罚自由裁量权动作的程序中，给予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来到达爱护自己的实体权利，进而实现对行政惩罚自由裁量权予以有效掌握的目的。在行政机关行使自由裁量权时
9、，赐予相对人同等充分的时机来了解状况、陈述理由和要求，给予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无限的权利，标准自由裁量权的合法、正值的拓展，而且还是保证行政惩罚自由裁量权在“自由”范围之内表达合理性的一种安全阀。应当说，如何使行政相对人既懂得以实体规章爱护自己的合法权益，又学会运用程序规章不使自己的权利被侵害、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。四、掌握海事行政惩罚自由裁量权的程序机制法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不行能实现。行政惩罚法、行政复议法实施以来，成效
10、显著，在标准行政机关的惩罚行为、惩罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。行政惩罚法具体规定了行政惩罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，行政惩罚法及在其根底上制订的水上安全监视行政惩罚规定、交通行政惩罚程序规定等明确的惩罚程序也存在着瑕疵，详细条文操作性不强，给予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间 与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是实行电话告知还是实行其他
11、方式，从条款来看好像都是允许的。 2、关于一般程序的规定。在行政惩罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。假如对行政惩罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件绽开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出打算的期限规定。行政惩罚法第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当依据不同的状况分别作出惩罚、不予惩罚、移送司法机关的打算。但是，对作出是否予以惩罚或其他的打算却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是特别不合理的。3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求进行听证的规定；没有关于行政机关进行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规
12、定。行政惩罚法第43条规定：“听证完毕后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出打算”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出打算而无关于依据听证记录作出相应打算的规定。完整、连续、合理的羁束性程序标准的欠缺，严峻影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政惩罚自由裁量权，应建立健全多元化的掌握机制，在法律程序上进一步完善、标准对行政惩罚自由裁量权进展监控。借鉴别国阅历，结合我国实际状况，掌握海事行政惩罚自由裁量权的程序机制应由以下程序制度构成：1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任
13、何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、具体的规定。但有关法律已作了局部规定，如行政惩罚法第4条规定，对违法行为赐予行政惩罚的规定，必需予以公布，未经公布的规定，不得作为行政惩罚的依据。情报公开制度公开了行政主体据以作出行政惩罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。2、告知并说明理由制度。这是一项根本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政惩罚打算时，应当告知行政相对人行政惩罚打算的内容，并说明其事实依据和法律依据。（1）说明身份
14、程序。说明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，对说明自己享有进展某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对掌握行政惩罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵害，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定根底。（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主体在进展某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、担当哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而患病损害，则应担当相应
15、的法律责任的程序制度。行政教示制度的详细内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种敏捷的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但个体选择哪一种方式，要结合当时的主客观状况，作出最有利于相对人、最能到达教示目的选择。教示的时间，可以依据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进展。（3）行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特殊规定外，必需向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进展自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习
16、惯等因素。行政主体在作出行政惩罚打算时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正值行使行政惩罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的详细内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政惩罚打算之时，必需给以合法、合理的解释，以到达以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避开恣意行政，损害相对人的合法权益。3、回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参加该行政
17、行为的过程的制度。回避制度最早源于英国一般法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规章。对于掌握行政惩罚自由裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政惩罚的公正性和增加行政惩罚的合理性。因此，在行政惩罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参加该事项的处理，应当回避。4、听证制度。听政制度作为表达行政惩罚公开、公正、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于标准行政惩罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展现证据、相互质证和辩论，有利于发觉案件的真实状况，使行政惩罚自由裁量权的运用奠定在真实状况
18、的根底之上，促进展政惩罚打算的相对合理性。由于听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参加权利，进展“防卫”或“抵挡”，以反抗行政机关的违法或不当行政惩罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不公平所造成的巨大反差。5、时效制度。时效制度是指规定行政惩罚行为开头或完毕的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政惩罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。行政惩罚法共64条，其中关于时效、时限的规定有7条，可见，时效制度在行政活动中的重要性。6、海事机构内部监视制度。除了行政复议机关的监视外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核
19、心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能由于行政不当不属于违法就不予追究。标准海事行政惩罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。海事机构可在内部建立肯定的惯例作法，以肯定规章或标准性文件的形式确定本行政机关在行政惩罚中详细应考虑的一些因素以及这些因素的详细标准。行政惩罚法第四条规定的根本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可依据上述根本因素、各因素之主次状况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政惩罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政惩罚案件的制度，以优秀的行政惩罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。此外，职能分别制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政惩罚自由裁量权的错位起着肯定程度的掌握作用。上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对掌握海事行政惩罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，掌握海事行政处 罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应相互协作，方能到达有效掌握之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将集合成巨大的力气，以抗衡行政惩罚自由裁量权的滥用，从而增加行政主体的自律意识，正确行使行政惩罚自由裁量权。