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1、第二章 公共管理理论与实践的发展公共管理学的理论渊源 公共管理学科的发展历程 新公共管理 主 要 内 容 管理理论 当代经济学理论 古典学派理论 行为学派理论 决策学派理论 系统学派理论 新管理主义理论 公共选择理论 政府失败论 委托代理理论 交易费用理论 第一节 公共管理学的理论渊源2一、管理理论（一）古典学派理论 1、人性的界说：人之初，性本懒，要他做，制度管人之初，性本勤，激励他，土成金2、关注焦点：“效率”和“经济”3一、管理理论（一）古典学派理论 泰勒开创的科学管理思想及其管理主义的影响最大。其基本理论观点是：1.管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；2
2、.用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日测量工作标准就多付报酬。4启示？管理作为一种纯手段性的活动具有共性，既可用于私营企业，也可用于公共部门。一、管理理论（一）古典学派理论 5一、管理理论（二）行为学派理论 行为学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。20世纪20年代末30年代初，通过梅奥的著名的霍桑试验，证实了人不单纯是追求经济效率的，生产效率主要取决于士气的高低。6一、管理理论（二）行为学派理论 马斯洛“需要层次论”、赫兹伯格双因素理论等 1、满足的顺序是由低级到高级需要；2、人的行为主要受优势需要的支配；3、任何一种满足了的低层次需要并不因为高层次需要的发展而消失，
3、只是对行为的影响比重减轻，不再是行为的主要激励力量而已；4、在所有需要中，只有未满足的需要才有激励作用，已满足的需要只能提供满意感。7一、管理理论（三）决策学派理论 决策学派以赫伯特西蒙为开端。管理就是决策。决策在管理的各个层面上存在，但在领导高层尤为重要。8一、管理理论（四）系统学派理论 系统学派以切斯特巴纳德将组织视为一个社会系统而得名。巴纳德认为，组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。9一、管理理论（五）新管理主义理论 新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。1.企业再造理论 2.虚拟企业 3.学习型组织 4.团队精神10第一节 公共管
4、理学的理论渊源二、当代经济学理论（一）公共选择理论 公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。这是一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题的经济学说和政治学说。代表人物：詹姆斯布坎南。11公共选择理论的基本假设人是自利的、理性的、追求效用最大化的12公共选择理论的主要内容 1、认为人类社会由两个市场组成 a 经济市场：消费者（需求者）*厂商（供给者）货币选票最大满足的私人物品 经济决策13 b 政治市场：选民、利益集团（需求者）政治家、官员（供给者）民主选票 给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。政治决策公共选择理论的主要内容
5、14 2.公共选择理论认为：在经济市场和政治市场上活动的是同样的人，没有理由认为一个人只是由于场所的不同就以两种完全不同的动机进行活动。公共选择理论的主要内容 15 3、政治市场交易和经济市场交易的区别：a 经济市场交易的是私人物品 媒介是货币 政治市场交易的是规章、政策、议题等公共物品 媒介是：投票、利益集团、代议制、政党和政府等。公共选择理论的主要内容 16 3.政治市场交易和经济市场交易的区别：b 经济市场：单个厂商和个人之间的交换 政治市场：集团、政党之间的交换c 经济市场：自愿、平等、等价交易 政治市场：某种程度的非自愿性、不平等性和强制性 比如，少数服从多数 以公共的名义谋私利公共
6、选择理论的主要内容 17公共选择理论对公共管理学的理论启示 1、用经济学的方法和假设来研究政治，提供了经济学的研究视野和新的研究途径。2、通过对民主政治过程的矛盾性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发对政府干预行为局限性的反思。3、强调规则、立宪和立宪限制的重要性，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律政治失灵的分析，使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。18二、当代经济学理论（二）政府失败论 所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府
7、的活动达不到预期的目的这样一些情况。19政府失效表现滥用权力倾向严重官僚主义较大盲目性内在的扩张冲动组成政府的政治个体的自利性，决定了政府部门有内在超编和超支的倾向。政府科学决策的前提是信息的完备准确，而对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。公务人员追求公共资源的局部目标和扩大权利运用的倾向不断强化。政府调节是“事前”调节，调节决策是“集体”决策，对决策后果无需承担相应责任。政府失败的表现20政府失败原因及补救政府失败原因政府失败原因公共决策失效政府工作机构的低效率政府的内部性与扩张政府的寻租活动补救政府失败的政策性主张市场化改革宪法制度改革21（1）需求方面的原因 从需求方面来看，对政府提
8、供服务的需求存在被夸大的状况。市场缺陷的存在强化公共意识政治组织与公民参政权力的变化政治报酬的结构政治角色的高时间贴现率负担与义务的分离政府失败原因及补救22（2）供给方面的原因 从供给方面来看，政府活动供给中存在的一些问题导致政府失效。确定和度量产出的困难单一的生产来源生产技术的不确定性缺乏“基准线”和终止机制政府失败原因及补救23二、当代经济学理论（三）委托代理理论（合同理论）委托一代理理论委托代理理论起源于对私人部门所有者与经营者或雇员之间关系的研究，但后来人们发现代理问题普遍存在于包括公共组织在内的一切具有科层结构的组织中。委托人与代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。24
9、委托代理理论 1、授权者：委托人（依据代理人服务的数量和质量提供报酬；决定支付代理人报酬的规则或方案）被授权者：代理人。2、委托代理关系的典型：雇主与雇员 律师与当事人 选民与政治家25委托代理理论 3、这一理论所关注的是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，即如何既能够保证委托人的利益得以实现又能够满足代理人的合理要求。与私人部门相比，公共部门中的代理问题更为严重，代理成本也更高昂。因为，公共部门的委托代理关系更为复杂。26委托代理理论 委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择
10、和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。27委托代理理论对公共管理的影响 1、选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府提供2、政府的报酬制度 公共服务制度的安排28二、当代经济学理论（四）交易费用理论 交易费用理论作为新制度经济学的一个组成部分，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用，是指所有与制度或组织的建立、变迁和适用有关的费用。29交易费用理论 科斯1937年在企业的性质一文中提出。运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交
11、易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。30第二节 公共管理学科的发展历程主 要 内 容公共行政时期公共管理时期31 公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期1887年-20世纪70年代末公共管理时期1880年-至今传统的公共行政新公共行政时期32 公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。33第二节 公共管理学科的发展历程（一）传统的公共行政（18871960）1.就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有变化
12、的一、公共行政时期 2.管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想34（二）新公共行政时期（19601980）一、公共行政时期 1.价值问题在公共行政中受到更多重视 2.韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评 3.公共行政受到多学科的影响 4.公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势35 公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。二、公共管理时期 36 在实践上，公共
13、管理主要是力图解决三个问题：公共管理时期 第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；37 在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：公共管理时期 第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。38第三节 新公共管理“新公共管理”（New Public Management，NP
14、M）一般是指20世纪80 年代以来在英美等国出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做 法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”，是公共行政向公共管理转型的开始。39第三节 新公共管理 新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行
15、改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。40第三节 新公共管理“新公共管理运动”的核心内容生产率市场化服务导向分权政策对政策效果的负责41新公共管理主要思想o 1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨o 2.政府服务应以顾客或市场为导向o 3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理o 4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验o 5.政府应在公共管理中引入竞争机制o 6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量o 7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制o 8.公务员不必保持中立42第三节 新公共管理主 要
16、内 容u 主要工业化国家的新公共管理实践 u 对新公共管理的评析43第三节 新公共管理（一）英国新右派的政府改革（二）美国的新治理一、主要工业化国家的新公共管理实践（三）其他西方国家的实践 1.澳大利亚和新西兰 2.欧洲大陆各国（四）各国新公共管理实践的共同特点44（五）当前西方政府改革的新动向 1.在政府与市场之间作公共选择 2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动 3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动 4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善 一、主要工业化国家的新公共管理实践45主要特点：1、视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市
17、场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。2、创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。3、扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（一）英国新右派的政府改革46主要特点：4、将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。5、对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。6、由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者
18、对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。7、弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。（一）英国新右派的政府改革BACK47（二）美国的新治理特征：1、强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。2、鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。3、强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强
19、调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。4、在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。BACK48（三）其它西方国家的实践1.澳大利亚和新西兰 新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。49（三）其它西方国家的实践（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选
20、择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。BACK50（四）各国新公共管理实践的共同特点各国行政改革的共性：1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2
21、.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。51（四）各国新公共管理实践的共同特点 3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。52（四）各国新公共管理实践的共同特点 4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5.治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。6.重视工作的结果与产出，重视效率追求。7.以顾客为
22、政府服务的导向。8.放宽行政规制，实行绩效管理.BACK53（一）新公共管理的时代特征 1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物 2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局 3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势二、对新公共管理的评析第三节 新公共管理54（二）新公共管理的“解题”特色 新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。二、对新公共管理的评析55 在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务
23、效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。新公共管理的“解题”特色56 如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。新公共管理的“解题”特色57“如何进行管理”的基本思路：1.广泛采用私营部门成功的管
24、理手段和竞争机制。2.政府服务以顾客为导向。3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。6.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。7.重视公共人力资源管理。新公共管理的“解题”特色58（三）新公共管理的理论困难与受到的批评 2.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。二、对新公共管理的评析 3.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义。1.私人部门与公共部门是两种不同性质的领域，工商管理与行政管理毕竟是两种不同性质的活动。59把政府与公众的关系完全等同于企业与顾
25、客的市场关系，实际上对现实复杂问题的简单化，是对“市场价值”和市场机制的崇拜。企业的追求目标利润最大化（提供个性化商品）政府的追求目标公共利益（提供公共服务）60 案例分析：个性化车牌叫停2002年8月，公安部将北京、天津、杭州、深圳四城市作为第一批试点，率先启用“二二”式机动车号牌，即私家车个性化牌照，车主可以自选字母和数字排列组合。可仅仅10天后，4个试点城市皆相继因“系统故障”暂停发放新式车牌。对于暂停发放的原因，一些评论认为，是由于出现了一些“另类”车牌、有违“公序良俗”的车牌。例如，有“有伤风化”之嫌的“SEX”号牌；有借驰名商标之嫌的“IBM”、“BMW”等；有利用国家名称简称或著
26、名国际组织英文缩写的“CHN”、“FBI”、“WTO”、“USA-911”等。这些情况的出现，在社会上引起了很大的争议。6162新公共管理改革忽视公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门的管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。63新公共管理主张的对目标管理、绩效管理、预算控制等进行的主观界定、测量和量化评估是难以付诸实施的。64案例说明：政府政策绩效评估的复杂性和难以量化的特点欧洲福利政策从摇篮到坟墓的全面照顾带来的负面社会效应：1、失业情况严重。2、经济的全球竞争力减弱。（工时限制与长时间的带薪旅游假期，使企业成本高昂。）3、年轻专业人才外流。4、社会动力缺失。65666768国高福利制度
27、成经济负担 法国被誉为“欧洲发动机”，经济总量仅次于德国和英国、在欧洲排名第三。但是最近几年、普通的法国人认为，他们的经济并不好，这问题到底出在了哪里？法国是欧洲第二大国家，也是欧洲吸引外资最多的国家，全欧洲50家最大的企业中，有十家是法国企业，GDP总量排名欧洲第三，人均GDP超过2.5万美元。尽管如此，法国经济总量在过去25年里，从世界排名第7下降到了第17位，特别是希拉克当政的后期，法国却遇到了前所未有的困境，经济增长率持续维持在2%左右，失业率却高达10%。其中一个重要的原因就是在年轻人就业和老年人养老之间，法国失去了平衡。69法国驻中国大使馆公使郁白：有一些人说我们应该全部报销医疗费
28、，有些人说不应该，人们应该自己出钱来提供自己的保费，所以在这个方面，不管左派右派的政府应该找到一个适合公民要求的体制不是简单的。过去10年间，法国的最低工资上涨了38%，每周的最高工作时间从39小时降低到35小时，社会保障开支占整个财政预算的40左右，每年的财政赤字都在400亿欧元以上，沉重的包袱压的法国经济车轮前进的很慢。此外，就在老年安享晚年的时候，大批的年轻人却找不到工作，每年有80多万大学生毕业后就失业。70（四）新公共管理的借鉴意义 1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面 二、对新公共管理的评析 2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个
29、有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率 71案例：南京长江大桥的改建与重建问题72在市场经济突飞猛进的今天，南京长江大桥因净空高度分别只有米和米，理论上仅能通过吨级船舶，直接导致长江中上游大量出口货物选择公路、铁路运输而舍弃长江水运。改革开放以后，政府投资数十亿元人民币，在南京以上的芜湖、重庆等港口建成数十座吨级外贸码头和集装箱码头，却鲜有大型外轮靠泊。航运专家认为，长江干线各航段的实际利用率为左右，长江运能的发挥仍然不及其实际运能的十分之一，应该说与长江大桥等缺乏长远规划有很大关系。73 大桥改建，巨额费用如何筹集？重庆市领导与南京市领导因为大桥的存废问题发生过争吵，也有政协委员向“两会”递交提案，建议有关部门研究改建碍航的南京长江大桥。桥梁专家通过媒体建言：“与其花数十亿改建，不如干脆炸掉南京长江大桥，彻底疏通长江黄金水道，带来的经济效益不到年就能超过上千亿。”一时间，南京长江大桥的生死存废，成了专家、学者以及网民们争论的焦点，也成了海内外媒体竞相关注的热点。下游地区的领导也提出，一旦大桥改建，巨额的建设费用由谁来出？74 3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系 新公共管理的借鉴意义 4.注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变 75