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1、 社会保障制度改革 所谓社会保障，是指社会成员在临时或永久丢失工作力量、失去工作时机，或收入不能维持必要生活水公平状况时，获得由国家或社会供应的保障基金。社会保障制度作为对社会保障性财宝的安排制度，是社会产权制度的重要组成局部。因此，社会保障制度改革是社会产权制度改革的重要内容。并且，社会保障制度改革的任务是由社会经济进展、产权制度变迁的要求而打算的。 一、我国传统的社会保障制度的根本特征和局限性 我国传统的社会保障制度是建国以来至改革开放初期数十年中形成的社会保障制度。这种保障制度具有以下三个根本特征：一是社会保障表现为“单位”小社会保障。所谓“单位”小社会保障，就是保障依靠自身所在或在编的
2、“单位”。所谓单位，包括从事生产、经营的独立核算单元（企业、生产队或生产大队）、机关、学校、科研机构等部门。一样的或相像的单位，对所谓人员的保障范围、保障方式一样或相像，不同的单位对所属人员的保障范围、保障方式就有很大的差异。因此，“单位”小社会保障格局导致了传统的另一特征，即阶梯形保障（见下列图）。 由图示可知机关、事业人员人数最少，但受保障程度最高，全民企业职工次之，集体企业职工再次之。农夫人数最多，但受保程度最低。 我国传统的社会保障制度的第三个特征是，失业保险程度很高、所谓失业保险程度很高，就是指社会承诺每一个社会公民有业可就，而且是终身的。受保障最差的农夫，只要他情愿务农，他就不会得
3、不到务农的权利。其他人员，如企业职工、机关、事业单位人员等，往往是一次就业定终身，没有失业之忧。 我国传统的社会保障制度，是规划经济体制的重要组成局部。规划经济排斥商品经济，排斥人员流淌，生产力水平低，可用于社会保障的财宝稀缺，故而产生了等级保障和低失业保障的制度特征。企业职工以上身份的人员，能够从单位获得医疗、养老、丧葬、子女顶职等福利保障；而农夫根本没有养老、丧葬等福利的社会保障，一般要靠子女解决，医疗保障也大打折扣，能够获得生产大队的“合作医疗”就不错了。由此可见，我国传统的社会保障制度存在着明显的局限，即没有形成社会大一统或许会保障体系，社会成员因身份、单位的不同享受极不公平的社会保障
4、待遇。这种状况说明，我国传统的社会保障制度与市场经济体制格格不入，难以充当新形势下的“安全网”或“减震器”，因而必需从根本上加以改革。 二、外国社会保障制度建立中值得借鉴的根本阅历 现代社会保障制度，从其最初在西方国家萌芽至今已有一个半世纪的历史。在这长时期中，西方国家积存了社会保障制度建立的很多阅历，其中有不少值得我国借鉴。我们认为最值得借鉴的是以下三点根本阅历： 1.依靠立法手段，逐步将社会保障掩盖面普及全社会成员。公认的代表社会保障制度萌芽的标志，是英国在19世纪上半叶公布并实施的新济贫法。英国在工业化初期，贫民日益增多。这些贫民主要来自广阔农村地区的无地、无生活来源的农夫、破产的小手工
5、业者和城市失业工人。贫民日益增多，危及工业化所需的正常秩序，为扫除工业化的障碍，19世纪30年月英国政府公布并实行新济贫法，对贫民实行社会救济，安定社会秩序。英国获得19世纪中叶经济高速进展与新济贫法的公布和实施有很大关系。但济贫法究竟只是社会保障制度的萌芽，由于它尚未涉及社会保障的核心社会保险制度。19世纪80年月，西方社会保障制度建立进入飞跃进展阶段。1881年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规工伤事故保险法草案。1882年，德国政府又提出了疾病社会保险法草案。法案规定，对全体从事工业性经济活动的工人，一概实行强制性疾病社会保险（农业工人不在其内）。1889年，德国国会又通过了老年人
6、和残疾人社会保险法，并于1891年1月1日实施。1927年德国国会又通过了失业社会保险法。这样，德国领先形成了一套较为完整的社会保险体系。美国在社会保障立法方面，起步较晚，但它在1935年通过的第一部社会保障法典社会保障法，汲取了英、德等国家的阅历，并有所进展。社会保障法规定的社会保障制度包括五个工程：老年社会保险、失业社会保险、盲人补助（限于贫困的盲人）、老年补助（限于贫困的老人）、未成年人补助（限于失去亲人、出走或残疾而无人扶养的少年儿童）。20世纪中叶以后，社会保障制度进入了新的进展阶段，其标志是通过立法推动“福利国家”即更高层次的社会保障体系的建立。英国于1946年、1948年先后公布
7、了一系列重要法规：国民保险法（1946年）、国民医疗保健法（1946年）、住房法和房租管制法（1946年）、国民救济法（1948年）。这些法案施行后加上历年来的补充修改，使英国建立起一套名副其实的“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。继英国之后，其他西欧国家、北欧国家、北美洲和大洋洲兴旺国家，亚洲兴旺国家也都先后宣布实施以“普遍福利”为际准的社会保障法规。 2.依靠社会保障税的形式征集社会保障基金，纳入预算，专款专用。社会保障税主要是对薪金和工资课征的税。自从1889年德国创立了社会保障税以后，英国于1908年，法国于1910年。瑞典于1913年，意大利于1919年，美国于1935年先后开证了该税种
8、。依据国际货币基金组织的不完全统计，征收不同形式的社会保障税的国家已有80多个。它们几乎包括全部兴旺国家，也包括一些进展中国家，如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯达、黎加、巴拿马等国。 为什么要以社会保障税的形式征集社会保障基金呢？主要缘由有三点：（1）社会保障基金的用途符合赋税用途的标准。依据赋税原理，税收是用以供应社会安全与保障这种公共“产品”的。而社会保障基金正是为了供应社会安全和保障。（2）税收的法定性可以使社会保障基金的来源牢靠、相对稳定。由于法律高于政府的政策，更高于部门或单位的临时性规定，以法律为后盾征收社会保障税，削减了讨价还价或人为的不确定因素，使征集社会保
9、障基金的工作效能大大提高。（3）有利于专款专用，提高实施社会保障制度的效能。社会保障税作为实施社会保障制度主要的、稳定的基金来源，可以确保专款专用。社会保障制度一旦实施，就不能中断，这就需要社会保障基金源源不断，并且不得挪作其他用途。 3.社会保障基金的征集要与社会生产力水平相适应。无论是兴旺国家，还是进展中国家，其社会保障基金占国民生产总值的比重都是逐步提高的。这一点可以从社会保障税占政府总税收的比重变化推想而来。例如，美国1940年的社会保障税占总税收的比重为13.3，1979年这一比重已升为24.1%.巴拿马1985年社会保障支出占政府总支出的比重为13.5，1990年这一比重已升至20
10、.26。固然，假如社会保障基金占国民生产总值或总税收的比重过高，就会“公正”有余，效率缺乏，影响社会生产力的进展。例如，瑞典社会保障开支占国民生产总值的比重在1983年到达65，高出其他兴旺国家几十个百分点，以致瑞典早已消失经济停滞或慢性增长症。 三、我国社会保障制度改革的现状、目标及其实现途径 1.我国社会保障制度改革的现状。改革开放以来，我国对传统的社会保障制度逐步加以改革，以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容的新的保障体系正在构建之中。截止1995年，在养老保险改革方面，全国国有企业已全部实行退休费用社会统筹，5个省建立了省级调剂金制度，全国建立企业补充养老保险的职工已达300多万人
11、，参与个人缴纳根本养老保险费的职工已达6000万人以上。集体企业的养老保险社会统筹已达2024个市县。此外，近I000个市县开展了外资企业、私有企业（合个体户）职工退休费用社会统筹。全国共有8750万职工和2032万离退休人员参与了退休费用社会统筹。农村养老保险方面，到1995年全国已有1000多个县（市）开展了农村社会养老保险工作，有200多个县（市）已经在全县（市）范围内建立了农村社会养老保险制度。据不完全统计，全国已有5000万农夫参与了农村社会养老保险，积存保险基金近20亿元。在失业保险方面。截止1995年初，全国参与失业保险的职工总数已达9500万人，全年共救济失业职工187万人次。
12、为了解决特困企业职工生活困难，失业保险机构为360万人发放了一次性困难补助，一些地方还使用局部失业保险金，对企业安置充裕职工赐予支持。 各项保险基金的征集和使用趋向社会统筹，说明我国社会保障制度已从“单位”或“小社会”保障制向“大社会”保障制过渡。但从目前社会保障制度改革的总体状况看，与我国产权改革进一步深入的状况不够协调，也就是说，社会保障制度改革的深度与广度还很不够。详细表现在以下几点：（1）社会保障掩盖面仍旧过小，保障功能差。目前，各项社会保险主要是在国有企业及城镇区县以上大集体企业中实行。区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中方职工的社会保险很不健全；私有企业职工、个体劳动者和广
13、阔农夫根本上还没建立社会保险。并且，社会保险基金的调剂范围很小，在城镇仍以“单位”为主。这种状况不适应我国多种全部制长期并存、共同进展的经济格局，不能对全部劳动者的根本生活供应保障，限制了劳动力在各种全部制生产单元之间的流淌，阻碍了各种企业公正参加市场竞争。（2）政出多门，缺乏完整的立法和统一治理方法。目前，我国的社会保障事业仍实行多头分散治理的方法：劳动部负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村如城乡社会救济；等等。由于缺乏国家统一的立法、不同地区、不同部门制定的社会保障方法五花八门，社会保险的强制性和权威性难以发挥。（3）社会保障意识明显淡薄。
14、由于多年来缺乏有关社会保障方面的学问教育，很多公民不能熟悉到建立社会保障制度的重大意义，不情愿缴纳任何保障费用，好像与已无关。很多政府部门工作人员对社会保障也缺乏正确的理解，没有熟悉到社会保障是社会的一种崇高的社会责任和政府行为。 2.我国社会保障制度改革的根本目标。依据社会保障的一般原理和我国产权改革的总体趋向（多种全部制合理分工、共同进展），并借鉴外国社会保障制度建立的根本阅历，我们认为，我国社会保障制度改革应确定以下根本目标：（1）全方位的保障功能，所谓全方位的保障功能，即依据人的生命周期的不同阶段的不同保障需要设定保障对象。凡人都有生老病死，都会遇到一些影响正常生活的不测大事。因此，要
15、将全部涉及人身这个“财产”的风险纳入保障范围。我国奉行社会主义原则，外国能做到“从摇篮到坟墓”的全过程、全方位保障，我国也要逐步做到，并且要做得更好。（2）全社会的保障范围。所谓全社会的保障范围，是指将社会每个成员都纳入保障体系。要制造条件，逐步打破身份、地域界限，对全部公民一视同仁。（3）社会保障基金（税）专款专用，并与经济进展保持动态平衡。要以社会保障税的形式统一征收保障基金，并将其纳入财政预算，明确特地机构，专款专用。为确保社会保障基金与经济进展水平保持动态平衡，社会保障税征收要具有相当的弹性：在经济增长势头较好的年度，社会保障税率可以适当调高一点，支出少一点，而在经济增长势头较平缓的年
16、度，社会保障税率可以调低一点，支出增加一点。通过以丰补歉，就可以做到既有充分的社会保障基金，又能爱护或促进经济的进展。 3.我国社会保障制度改革根本目标的实施措施。依据我国现实状况，要实现以上所说的社会保障制度改革的三大目标，需要相当一段时期，不行能一蹴而就。因此，既要明确目标，又要循序渐进，我们认为，关键的步骤或措施有以下几点；（l）抓紧制定、公布较为完备的社会保障法，明确社会保障的根本目标和治理方法。我国的社会保障法应充分汲取外国社会保障法规中的合理内容，并结合我国国情，做到既完备、又简明、公正。（2）逐步以税务部门统一征收 保障税的方法取代以单位、部门扣缴各项保险费用的做法。保障基金的来
17、源，在初期阶段，由于收入水平仍不高，要从几个方面获得：一是对各种劳动酬劳，包括各类企业、机关、事业单位职工的工资、农夫家庭的各项经营性收入征税（职工可以个人为纳税对象，农夫可以家庭为纳税对象。明确收入起征点，低于肯定收入的免征，对高收入者应当实行累进税率；农夫交纳保障税可在兴旺地区试行，然后普及到欠兴旺地区，并且农夫交纳保障税的同时，要转变或削减以往的农夫负担）；二是对各类企业经营收入征税（征收方法可以依据企业正常使用职工人数，按人头计征，税额打入经营本钱；个体户可按户计征，低于肯定收入的免征）；三是国家以往财政支出的有关社会福利、救济金（这意味着从以往税收中割让一块用于社会保障）；四是国有企业改制过程中出售股权的局部收入（国家积存的国有资产中有相当一局部是从劳动者劳动收入的扣除形成的；全国国有经营资本约有三万亿元，其中可以出售三分之一左右即一万亿元左右，这局部基金可逐步进入社会保障体系的起动基金）。需要指出的是，以上几种来源的社会保障基金，必需专户储存，由国家指定的特地机构统一治理，除日常开支外，其余投入各种“共同基金”，以保值增值。（3）协作社会保障立法过程，大张旗鼓地进展宣传发动，对公民普遍进地社会保障学问教育，以调动全部公民参加社会保障体系建立的自觉性、积极性，从而为施行新的保障制度制造良好的舆论气氛，削减改革的阻力。