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1、社会保障制度改革所谓社会保障，是指社会成员在暂时或永久丧失工作能力、失去工作时机，或收入不能维持必要生活水平等状况时，获得由国家或社会提供的保障基金。社会保障制度作为对社会保障性财富的分配制度，是社会产权制度的重要组成部分。因而，社会保障制度改革是社会产权制度改革的重要内容。并且，社会保障制度改革的任务是由社会经济发展、产权制度变迁的要求而决定的。一、我国传统的社会保障制度的基本特征和局限性我国传统的社会保障制度是建国以来至改革开放初期数十年中构成的社会保障制度。这种保障制度具有下面三个基本特征：一是社会保障表现为“单位小社会保障。所谓“单位小社会保障，就是保障依靠本身所在或在编的“单位。所谓
2、单位，包括从事生产、经营的独立核算单元企业、生产队或生产大队、机关、学校、科研机构等部门。一样的或类似的单位，对所谓人员的保障范围、保障方式一样或类似，不同的单位对所属人员的保障范围、保障方式就有很大的差异。因而，“单位小社会保障格局导致了传统的另一特征，即阶梯形保障见下列图。由图示可知机关、事业人员人数最少，但受保障程度最高，全民企业职工次之，集体企业职工再次之。农民人数最多，但受保程度最低。我国传统的社会保障制度的第三个特征是，失业保险程度很高、所谓失业保险程度很高，就是指社会承诺每一个社会公民有业可就，而且是终身的。受保障最差的农民，只要他愿意务农，他就不会得不到务农的权利。其别人员，如
3、企业职工、机关、事业单位人员等，往往是一次就业定终身，没有失业之忧。我国传统的社会保障制度，是计划经济体制的重要组成部分。计划经济排挤商品经济，排挤人员流动，生产力水平低，可用于社会保障的财富稀缺，故而产生了等级保障和低失业保障的制度特征。企业职工以上身份的人员，能够从单位获得医疗、养老、丧葬、子女顶职等福利保障；而农民基本没有养老、丧葬等福利的社会保障，一般要靠子女解决，医疗保障也大打折扣，能够获得生产大队的“合作医疗就不错了。由此可见，我国传统的社会保障制度存在着明显的局限，即没有构成社会大一统或许会保障体系，社会成员因身份、单位的不同享受极不平等的社会保障待遇。这种状况表明，我国传统的社
4、会保障制度与市场经济体制格格不入，难以充当新形势下的“安全网或“减震器，因此必须从根本上加以改革。二、外国社会保障制度建设中值得借鉴的基本经历当代社会保障制度，从其最初在西方国家萌芽至今已有一个半世纪的历史。在这长时期中，西方国家积累了社会保障制度建设的很多经历，其中有不少值得我国借鉴。我们以为最值得借鉴的是下面三点基本经历：1.依靠立法手段，逐步将社会保障覆盖面普及全社会成员。公认的代表社会保障制度萌芽的标志，是英国在19世纪上半叶公布并施行的新（济贫法）。英国在工业化初期，贫民日益增加。这些贫民主要来自广大农村地区的无地、无生活来源的农民、破产的小手工业者和城市失业工人。贫民日益增加，危及
5、工业化所需的正常秩序，为扫除工业化的障碍，19世纪30年代英国政府公布并实行新（济贫法），对贫民实行社会救济，安宁社会秩序。英国获得19世纪中叶经济高速发展与新（济贫法）的公布和施行有很大关系。但（济贫法）毕竟只是社会保障制度的萌芽，由于它尚未涉及社会保障的核心社会保险制度。19世纪80年代，西方社会保障制度建设进入飞跃发展阶段。1881年，德国政府出台了世界上第一部社会保险法规工伤事故保险法草案。1882年，德国政府又提出了疾病社会保险法草案。法案规定，对全体从事工业性经济活动的工人，一概实行强迫性疾病社会保险农业工人不在其内。1889年，德国国会又通过了老年人和残疾人社会保险法，并于189
6、1年1月1日施行。1927年德国国会又通过了失业社会保险法。这样，德国率先构成了一套较为完好的社会保险体系。美国在社会保障立法方面，起步较晚，但它在1935年通过的第一部社会保障法典（社会保障法），吸收了英、德等国家的经历，并有所发展。（社会保障法）规定的社会保障制度包括五个项目：老年社会保险、失业社会保险、盲人补助限于贫穷的盲人、老年补助限于贫困的老人、未成年人补助限于失去亲人、出走或残疾而无人扶养的少年儿童。20世纪中叶以后，社会保障制度进入了新的发展阶段，其标志是通过立法推动“福利国家即更高层次的社会保障体系的建设。英国于1946年、1948年先后公布了一系列重要法规：国民保险法1946
7、年、国民医疗保健法1946年、住房法和房租管制法1946年、国民救济法1948年。这些法案施行后加上历年来的补充修改，使英国建立起一套名副其实的“从摇篮到坟墓的社会保障体系。继英国之后，其他西欧国家、北欧国家、北美洲和大洋洲发达国家，亚洲发达国家也都先后公布施行以“普遍福利为际准的社会保障法规。2.依靠社会保障税的形式征集社会保障基金，纳入预算，专款专用。社会保障税主要是对薪金和工资课征的税。自从1889年德国创立了社会保障税以后，英国于1908年，法国于1910年。瑞典于1913年，意大利于1919年，美国于1935年先后开证了该税种。根据国际货币基金组织的不完全统计，征收不同形式的社会保障
8、税的国家已有80多个。它们几乎包括所有发达国家，也包括一些发展中国家，如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯达、黎加、巴拿马等国。为什么要以社会保障税的形式征集社会保障基金呢？主要原因有三点：1社会保障基金的用处符合赋税用处的规范。根据赋税原理，税收是用以提供社会安全与保障这种公共“产品的。而社会保障基金正是为了提供社会安全和保障。2税收的法定性能够使社会保障基金的来源可靠、相对稳定。由于法律高于政府的政策，更高于部门或单位的暂时性规定，以法律为后盾征收社会保障税，减少了讨价还价或人为的不确定因素，使征集社会保障基金的工作效能大大提高。3有利于专款专用，提高施行社会保障制度的效能
9、。社会保障税作为施行社会保障制度主要的、稳定的基金来源，能够确保专款专用。社会保障制度一旦施行，就不能中断，这就需要社会保障基金源源不断，并且不得挪作其他用处。3.社会保障基金的征集要与社会生产力水平相适应。无论是发达国家，还是发展中国家，其社会保障基金占国民生产总值的比重都是逐步提高的。这一点能够从社会保障税占政府总税收的比重变化揣测而来。例如，美国1940年的社会保障税占总税收的比重为13.3，1979年这一比重已升为24.1%.巴拿马1985年社会保障支出占政府总支出的比重为13.5，1990年这一比重已升至20.26。当然，假如社会保障基金占国民生产总值或总税收的比重过高，就会“公平有
10、余，效率缺乏，影响社会生产力的发展。例如，瑞典社会保障开支占国民生产总值的比重在1983年到达65，高出其他发达国家几十个百分点，以致瑞典早已出现经济停滞或慢性增长症。三、我国社会保障制度改革的现状、目的及其实现途径1.我国社会保障制度改革的现状。改革开放以来，我国对传统的社会保障制度逐步加以改革，以养老保险、失业保险、医疗保险为主要内容的新的保障体系正在构建之中。截止1995年，在养老保险改革方面，全国国有企业已全部实行退休费用社会统筹，5个省建立了省级调剂金制度，全国建立企业补充养老保险的职工已达300多万人，参加个人缴纳基本养老保险费的职工已达6000万人以上。集体企业的养老保险社会统筹
11、已达2024个市县。此外，近I000个市县开展了外资企业、私有企业合个体户职工退休费用社会统筹。全国共有8750万职工和2032万离退休人员参加了退休费用社会统筹。农村养老保险方面，到1995年全国已有1000多个县市开展了农村社会养老保险工作，有200多个县市已经在全县市范围内建立了农村社会养老保险制度。据不完全统计，全国已有5000万农民参加了农村社会养老保险，积累保险基金近20亿元。在失业保险方面。截止1995年初，全国参加失业保险的职工总数已达9500万人，全年共救济失业职工187万人次。为了解决特困企业职工生活困难，失业保险机构为360万人发放了一次性困难补助，一些地方还使用部分失业
12、保险金，对企业安置充裕职工给予支持。各项保险基金的征集和使用趋向社会统筹，表明我国社会保障制度已从“单位或“小社会保障制向“大社会保障制过渡。但从目前社会保障制度改革的总体情况看，与我国产权改革进一步深化的状况不够协调，也就是讲，社会保障制度改革的深度与广度还很不够。详细表如今下面几点：1社会保障覆盖面仍然过小，保障功能差。目前，各项社会保险主要是在国有企业及城镇区县以上大集体企业中实行。区县下面小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中方职工的社会保险很不健全；私有企业职工、个体劳动者和广大农民基本上还没建立社会保险。并且，社会保险基金的调剂范围很小，在城镇仍以“单位为主。这种状况不适应我国多种所
13、有制长期并存、共同发展的经济格局，不能对全部劳动者的基本生活提供保障，限制了劳动力在各种所有制生产单元之间的流动，阻碍了各种企业公平介入市场竞争。2政出多门，缺乏完好的立法和统一管理办法。目前，我国的社会保障事业仍采取多头分散管理的办法：劳动部负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村如城乡社会救济；等等。由于缺乏国家统一的立法、不同地区、不同部门制定的社会保障办法五花八门，社会保险的强迫性和权威性难以发挥。3社会保障意识明显淡薄。由于多年来缺乏有关社会保障方面的知识教育，很多公民不能认识到建立社会保障制度的重大意义，不愿意缴纳任何保障费用，似乎与已
14、无关。很多政府部门工作人员对社会保障也缺乏正确的理解，没有认识到社会保障是社会的一种崇高的社会责任和政府行为。2.我国社会保障制度改革的基本目的。根据社会保障的一般原理和我国产权改革的总体趋向多种所有制合理分工、共同发展，并借鉴外国社会保障制度建设的基本经历，我们以为，我国社会保障制度改革应确定下面基本目的：1全方位的保障功能，所谓全方位的保障功能，即根据人的生命周期的不同阶段的不同保障需要设定保障对象。凡人都有生老病死，都会碰到一些影响正常生活的不测事件。因而，要将所有涉及人身这个“财产的风险纳入保障范围。我国奉行社会主义原则，外国能做到“从摇篮到坟墓的全经过、全方位保障，我国也要逐步做到，
15、并且要做得更好。2全社会的保障范围。所谓全社会的保障范围，是指将社会每个成员都纳入保障体系。要创造条件，逐步打破身份、地域界线，对所有公民一视同仁。3社会保障基金税专款专用，并与经济发展保持动态平衡。要以社会保障税的形式统一征收保障基金，并将其纳入财政预算，明确专门机构，专款专用。为确保社会保障基金与经济发展水平保持动态平衡，社会保障税征收要具有相当的弹性：在经济增长势头较好的年度，社会保障税率能够适当调高一点，支出少一点，而在经济增长势头较平缓的年度，社会保障税率能够调低一点，支出增加一点。通过以丰补歉，就能够做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。3.我国社会保障制度改革基本
16、目的的施行措施。根据我国现实状况，要实现以上所讲的社会保障制度改革的三大目的，需要相当一段时期，不可能一蹴而就。因而，既要明确目的，又要循序渐进，我们以为，关键的步骤或措施有下面几点；l抓紧制定、公布较为完备的社会保障法，明确社会保障的基本目的和管理办法。我国的社会保障法应充分吸收外国社会保障法规中的合理内容，并结合我国国情，做到既完备、又简明、公正。2逐步以税务部门统一征收保障税的办法取代以单位、部门扣缴各项保险费用的做法。保障基金的来源，在初期阶段，由于收入水平仍不高，要从几个方面获得：一是对各种劳动报酬，包括各类企业、机关、事业单位职工的工资、农民家庭的各项经营性收入征税职工能够个人为纳
17、税对象，农民能够家庭为纳税对象。明确收入起征点，低于一定收入的免征，对高收入者应当实行累进税率；农民交纳保障税可在发达地区试行，然后普及到欠发达地区，并且农民交纳保障税的同时，要改变或削减以往的农民负担；二是对各类企业经营收入征税征收办法能够根据企业正常使用职工人数，按人头计征，税额打入经营成本；个体户可按户计征，低于一定收入的免征；三是国家以往财政支出的有关社会福利、救济金这意味着从以往税收中割让一块用于社会保障；四是国有企业改制经过中出售股权的部分收入国家积累的国有资产中有相当一部分是从劳动者劳动收入的扣除构成的；全国国有经营资本约有三万亿元，其中能够出售三分之一左右即一万亿元左右，这部分基金可逐步进入社会保障体系的起动基金。需要指出的是，以上几种来源的社会保障基金，必须专户储存，由国家指定的专门机构统一管理，除日常开支外，其余投入各种“共同基金，以保值增值。3配合社会保障立法经过，大张旗鼓地进行宣传发动，对公民普遍进地社会保障知识教育，以调动所有公民介入社会保障体系建设的自觉性、积极性，进而为施行新的保障制度创造良好的舆论气氛，减少改革的阻力。