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1、突发公共事件的危机突发公共事件的危机管理管理苏州大学 徐 勇1 突发事件危机管理的必要性突发事件危机管理的必要性2 随随着着改改革革开开放放进进程程的的加加快快和和人人员员流流动动频频率率的的增增加加，疫疫病病的的传传播播途途径径和和传传播播速速度度不不断断变变化化，给给公公共共卫卫生生和和人人群群健健康康带带来来日日益益严严重重的的挑挑战战。同同时时，随随着着城城市市化化的的快快速速发发展展，大大城城市市中中人人口口拥拥挤挤和和环环境境污污染染等等因因素素使得对传染病的控制更为困难。使得对传染病的控制更为困难。3l另一方面，中国已经进入安全生产事故的多发另一方面，中国已经进入安全生产事故的多
2、发期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（均国内生产总值（GDP）1000美元美元3000美元）美元）这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。前正处在这个阶段。据国家安全生产监督管据国家安全生产监督管理局理局7月月13日公布的最新数据，日公布的最新数据，2004年年15月，月，全国共发生各类事故全国共发生各类事故366159起，死亡起，死亡52719人，人，其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，起，死亡死亡5693人。人。4l2003年的年的S
3、ARS事件、事件、2004年的禽流感暴年的禽流感暴发事件和北京安徽发事件和北京安徽SARS事件以及各地频事件以及各地频发的导致重大伤亡的灾难，看上去似乎发的导致重大伤亡的灾难，看上去似乎并不相关，但它们在本质上是有联系的，并不相关，但它们在本质上是有联系的，共同预示着当代中国社会因巨大的社会共同预示着当代中国社会因巨大的社会变迁正在进入一个变迁正在进入一个“风险社会风险社会”甚至是甚至是“高风险社会高风险社会”。5l城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。从某种意义上说
4、，城市正在成为落后乡风险。从某种意义上说，城市正在成为落后乡村包围着的村包围着的“孤岛孤岛”，而且，这个，而且，这个“孤岛孤岛”内内部缺乏有机的整合。这种只重视经济增长，而部缺乏有机的整合。这种只重视经济增长，而忽视社会发展的忽视社会发展的“失衡失衡”对城市本身就是巨大对城市本身就是巨大的威胁。总体上看，中国城市社会的风险具有的威胁。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：第一，城市作为人工环境，本身有很强的脆弱第一，城市作为人工环境，本身有很
5、强的脆弱性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。很大。6l 最突出的六大社会安全问题：贫富分化加最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；
6、危机预流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机。危机。7l2004年07月18日:l开封县范村乡境内的中国石油集团东方地球物理公司生活基地院内的化工厂发生氯化氢泄漏事故，376人出现不良反应。8l2004年07月17日:四川省阆中市老观镇一容积为20吨的一卧式储气罐发生严重泄漏，气体四逸蔓延，随时有爆炸的危险，造成周围群众极度恐慌。历时3个多小时抢险，终将险情排除，没有人员伤亡。9l2004年07月16日:l10海淀区西三旗建材城的
7、北京五星青岛啤酒有限公司制冷车间发生氨气泄漏。40分钟后，泄漏阀门被堵住。据调查，事故原因是制冷设备阀门的垫子松弛所致。10l2004年07月11日:l平顶山市城区东部的河南有色地质勘查局第二队院内发生三氯乙氢尿酸钠遇水泄毒事故。周围居民受到惊扰。目前尚未发现有人员伤亡。l 11l2004年07月07日:l辽宁省盘锦市欧式小区M楼发生液化气泄漏事故，瞬间发生大爆炸。l 121314151617 当当前前，我我国国各各级级政政府府普普遍遍都都缺缺乏乏一一个个有有效效的的危危机机管管理理体体制制。因因此此，增增强强风风险险意意识识和和风风险险防防范范的的应应对对建建设设，正正成成为为我我国国现现代
8、代化化建建设设面面临临的重要课题。的重要课题。然然而而，在在现现实实中中，危危机机管管理理是是被被忽忽略略的的关关键键的的管管理理领领域域之之一一。我我国国学学术术界界对对危危机机管管理理的的研研究究还还处处于于探探索索阶阶段段,如如何何借借鉴鉴社社会会学学和和管管理理学学理理论论来来预预防防控控制制突突发发事事件件是是今今后后政政府府管管理理体体系建设的重要内容。系建设的重要内容。18l一、危机管理的内涵一、危机管理的内涵l1 1、危机的含义、危机的含义l 危危机机一一词词来来源源于于希希腊腊语语。目目前前，不不同同学学科科由由于于角角度度不不同同，对对危危机机的的含含义义有有不不同同定定义
9、义。危危机机管管理理理理论论认认为为，危危机机是是事事物物的的一一种种不不稳稳定定状状态态，在在危危机机到到来来时时，当当务务之之急急是是要要实实行行一一种种决决定定性性的的变变革革；企企业业管管理理学学认认为为，危危机机是是一一种种决决策策形形势势，在在此此形形势势下下，企企业业的的利利益益受受到到威威胁胁，任任何何拖拖延延均均可可能能会会失失控控而而导导致致巨巨大大损损失失；组组织织行行为为学学认认为为，危危机机是是组组织织明明显显难难以以维维持持现现状状的的一种状态。一种状态。19l一一般般认认为为，危危机机通通常常是是在在决决策策者者的的核核心心价价值值观观受受到到严严重重威威胁胁或或
10、挑挑战战、有有关关信信息息很很不不充充分分，事事态态发发展展具具有有高高度度不不确确定定性性和和需需要要迅迅速速决决策策等等不不利利情情景景的的会会聚聚。危危机机是是对对组组织织系系统统的的总总体体目目标标和和利利益益构构成成威威胁胁而而导导致致的的一一种种紧紧张张状状态态。危危机机根根据据影影响响时时空空的的范范围围分分为为国国际际危危机机、国国内内危危机机和和局局部部组组织织危危机机。一一般般突突发发事事件件引引发发的的危危机机往往往往是是局局部部的的，如如食食物物中中毒毒、工工厂厂有有毒毒有有害害物物质质的的泄泄漏漏等等往往往往仅仅影影响响局局部部地地区区和和人人群群，但但一一些些局局部
11、部的的突突发发事事件件如如处处理理不不好好，可可引引发发全全国国性性甚甚至至国国际际危危机机，“非非典典”的的爆爆发发流流行行就就是是一一个个典典型案例。型案例。20l危机性事件的分类危机性事件的分类l 政治性危机事件政治性危机事件l 战争战争l 革命或武装冲突革命或武装冲突l 政变政变l 大规模的政治变革大规模的政治变革l 政策变迁政策变迁l （国有经济改革、社保制度改革等）（国有经济改革、社保制度改革等）l 大规模恐怖主义活动大规模恐怖主义活动l 腐败腐败l 其它政治骚乱其它政治骚乱l 21l社会性的危机事件社会性的危机事件l 社会热点问题的变迁社会热点问题的变迁l 社会不安（社会不安（s
12、ocial unrest）l 社会骚乱（社会骚乱（Riots）l 游行示威游行示威l 罢工罢工l 小规模的恐怖主义活动等小规模的恐怖主义活动等22l宏观经济性的危机事件宏观经济性的危机事件l 恶性通货膨胀或紧缩恶性通货膨胀或紧缩l 国际汇率的巨幅波动国际汇率的巨幅波动l 股票市场的大幅度振荡股票市场的大幅度振荡l 失业率居高不下或上升失业率居高不下或上升l 利率的大幅度变化利率的大幅度变化l 23l生产性的危机事件生产性的危机事件l 工作场所安全l 导致人身严重伤害的职业病l 产品安全l 生产设施与生产过程安全等l 自然性危机事件l 雨量的变化（干旱、大水泛滥）l 地震l 台风或龙卷风l 流行
13、性传染病l 其它自然灾害等24l一一般般而而言言，危危机机有有几几个个比比较较明明显显的的特特征征：(1)(1)威威胁胁性性。危危机机的的出出现现会会威威胁胁到到一一个个社社会会或或者者组组织织的的基基本本价价值值或或者者目目标标，当当然然其其威威胁胁程程度度视视决决策策者者的的认认知知程程度度而而定定。(2)(2)不不确确定定性性。由由于于环环境境的的不不确确定定性性、人人类类的的有有限限理理性性以以及及信信息息的的不不对对称称，危危机机往往往往产产生生不不确确定定性性，这这种种不不确确定定性性主主要要表表现现为为状状态态的的不不确确定定性性、影影响响的的不不确确定定性性和和危危机机回回应应
14、的的不不确确定定性性。(3)(3)时时间间的的有有限限性性。决决策策者者对对于于危危机机情情形形的的处处理理，在在决决策策上上只只有有有有限限的的反反应应时时间间，决决策策者者面面临临巨巨大大的的压压力力和和不不确确定定性性。(4)(4)危危机机的的双双重重效效果果性性。危危机机会会带带来来各各种种损损失失，但但危危机机也也是是机机会会和和转转机机，如如果果决决策策者者直直面面危危机机，危危机机可可以以促促进进制制度度的的革革新新和和环环境境的的变革。变革。25l 任任何何国国家家和和政政府府都都不不可可能能免免于于各各种种各各样样的的危危机机，但但是是政政府府危危机机管管理理能能力力有有强强
15、有有弱弱；危危机机固固然然具具有有突突发发性性，但但是是危危机机也也是是可可以以预预防防的的；危危机机固固然然有有不不确确定定性性，但但是是危危机机的的不不确确定定性性是是可可以以降降低低的的；有有些些危危机机是是无无法法避避免免的的，但但是是人人们们可可以以减减缓缓危危机机的的强强度度，缩缩小小和和控控制制危危机机的的范范围围；危危机机固固然然会会造造成成危危害害和和损损失失，但但是是危危机机管管理理可可以以把把危危机机造造成成的的损损失失尽尽可可能能的的减减少少到到最最低低限限度度；危危机机固固然然会会产产生生风风险险，但但是是，危危机机也也是是机会，是改善和发展的机会。机会，是改善和发展
16、的机会。26l2 2、危机管理的含义、危机管理的含义l所所谓谓危危机机管管理理，就就是是指指组组织织为为应应付付各各种种危危机机情情境境所所进进行行的的信信息息收收集集、信信息息分分析析、问问题题决决策策、计计划划制制订订、措措施施制制定定、化化解解处处理理、动动态态调调整整、经经验验总总结结和和自自我我诊诊断断的的全全过过程程。危危机机管管理理的的目目的的就就是是变变危危险险为为机机遇遇，使使之之越越过过陷陷阱阱进进入入新新的的发发展展阶阶段。段。27l从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻危机过程中、危机
17、后所有方面的管理。通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能够通过降低风险和缓冲管理造成的冲击，就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。简而言之，有效的危来更好地进行危机管理。简而言之，有效的危机管理需要做到如下方面：减少危机的来源、机管理需要做到如下方面：减少危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应；完善修复管理，以能迅速有危机冲击的反应；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。效地减轻危机造成的损害。28l二、加强危机管理的意义二、加强危机管理的意
18、义l 首先，危机管理是提高组织管理绩效的决首先，危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行也可以使组织系统在相对稳定的环境下运行也可以使政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴旺发达。旺发达。29l其次，危机管理是提高政府组织管理水其次，危机管理是提高政府组织管理水平的必需。历史和现实已经证明，缺乏平
19、的必需。历史和现实已经证明，缺乏危机意识，必然会导致管理水平低下。危机意识，必然会导致管理水平低下。我国的政府组织和企业目前缺乏一种能我国的政府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。够预防、察觉和化解危机的内在机制。危机管理包容了政府组织在顺境、逆境危机管理包容了政府组织在顺境、逆境之中以及发展过程各阶段的管理内容，之中以及发展过程各阶段的管理内容，是一种具有较强操作性的管理思想，因是一种具有较强操作性的管理思想，因而它是目前较合适的管理模式。而它是目前较合适的管理模式。30l最后，也是最重要的一点，危机管理是防止政最后，也是最重要的一点，危机管理是防止政府组织老化，使政府
20、组织之树常青的关键所在。府组织老化，使政府组织之树常青的关键所在。在经济学中，有个在经济学中，有个“帕金森帕金森”定律，即政府组定律，即政府组织从成立之日起就日渐倾颓，这也就是说，政织从成立之日起就日渐倾颓，这也就是说，政府组织存在的最重要职能便是防止老化。随着府组织存在的最重要职能便是防止老化。随着社会和经济的发展，政府组织的生存威胁越来社会和经济的发展，政府组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来越多，因此，要防止政越大，遇到的危机越来越多，因此，要防止政府组织老化，就必需实施和加强政府组织危机府组织老化，就必需实施和加强政府组织危机管理。管理。31l三、突发事件的危机管理三、突发事件的危机
21、管理l 突发事件是指突然发生、造成或者可能造突发事件是指突然发生、造成或者可能造成社会不稳定、公共财产和公众健康严重损害成社会不稳定、公共财产和公众健康严重损害的重大事件如传染病疫情、群体性不明原因疾的重大事件如传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响社病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响社会的事件。突发事件如果处理不好，不仅会对会的事件。突发事件如果处理不好，不仅会对社会造成严重损害，而且会影响社会经济的发社会造成严重损害，而且会影响社会经济的发展。展。32突发事件前危机管理突发事件前危机管理l危危机机事事件件的的发发生生过过程程可可分分成成为为三三个个阶阶段段：
22、危危机机前前阶阶段段、危危机机阶阶段段以以及及危危机机后后处处理理阶阶段段，各各个个过过程程之之间间体体现现了了危危机机发发展展的的一一个个循循环环周周期期。对对危危机机管管理理过过程程的的各各个个阶阶段段应应当当采采取取什什么么策策略略和和措措施施，有有哪哪些些需需要要注注意意的的问问题题，如如何何尽尽可可能能地地将将危危机机事事件件的的发发生生控控制制在在某某一一个个特特定定的的阶阶段段，使使它它不不向向性性质质更更为为严严重重的的下下一一阶阶段段演演变变，防防止止危危机机扩扩大大，减减少少损损失失，这这是是危危机机管管理理需需要要解解决决的的问问题题。在在危危机机管管理理的的各各个个阶阶
23、段段中中，危危机机发发生生前的管理最为重要。前的管理最为重要。33l一、突发公共危机事件的预警及准备一、突发公共危机事件的预警及准备l 危危机机预预警警及及危危机机管管理理准准备备是是突突发发公公共共事事件件整整个个危危机机管管理理过过程程的的第第一一个个阶阶段段，目目的的是是为为了了有有效效地地预预防防和和避避免免危危机机事事件件的的发发生生。在在某某种种程程度度上上，危危机机状状态态的的预预防防以以及及危危机机升升级级的的预预防防比比单单纯纯的的某某一一特特定定危危机机事事件件的的解解决决显显得得更更加加重重要要，因因为为，如如果果能能够够在在危危机机未未能能发发生生之之前前就就及及时时把
24、把产产生生危危机机的的根根源源消消除除，则则均均衡衡的的社社会会秩秩序序能能够够得得以以有有效效保保障障，我我们们也也可可以以节节约约大大量量的的人人力力、物力和财力。物力和财力。34l戴戴 维维 奥奥 斯斯 本本(Osborne)(Osborne)和和 特特 德德 盖盖 布布 勒勒(Gabler)(Gabler)也也认认为为，政政府府管管理理的的目目的的是是“使使用用少少量量钱钱预预防防，而而不不是是花花大大量量钱钱治治疗疗”。与与危危机机过过程程中中别别的的阶阶段段相相比比较较而而言言，危危机机避避免免是是一一种种既既经经济济又又简简便便的的方方法法，只只是是我我们们在在日日常常的的危危机
25、机管管理活动未能对它给予足够的重视。理活动未能对它给予足够的重视。l避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，由于的方法，显然是最好的危机管理。但是，由于许多管理者将危机看作是日常工作中不可避免许多管理者将危机看作是日常工作中不可避免的现象，因此，避免危机经常被管理者长期疏的现象，因此，避免危机经常被管理者长期疏忽，甚至完全忽略，成为危机管理过程中最不忽，甚至完全忽略，成为危机管理过程中最不受重视的一环。受重视的一环。35l1 1动态预测动态预测l 要要预预防防危危机机，首首先先要要在在日日常常生生活活中中将将所所有有可
26、可能能会会对对组组织织活活动动造造成成潜潜在在威威胁胁的的突突发发公公共共事事件件(灾灾害害源源、灾灾害害体体)一一一一列列举举出出来来，并并加加以以分分类类，考考虑虑其其可可能能造造成成的的后后果果，设设计计应应对对的的预预案案，估估计计预预防防所所需需的的花花费费，并并且且应应当当把把这这样样的的组组织织行行为为变变成成组组织织的的惯惯例例，以以便便事事关关组组织织安安全全的的各各项项信信息息能能得得到到适适时时更更新新。如如果果信信息息及及时时得得以以监监测，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。测，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。36l目目前前在在改改革革力力度度不不断断加加大大的的过过
27、程程中中，在在向向社社会会主主义义市市场场经经济济体体制制整整体体推推进进的的形形势势下下，正正在在或或将将要要暴暴露露出出的的各各类类深深层层次次的的矛矛盾盾和和问问题题都都有有可可能能构构成成引引发发突突发发公公共共事事件件、危危害害人人类类健健康康甚甚至至社社会会稳稳定定的的直直接接因因素素或或潜潜在在因因素素。因因此此，从从宏宏观观判判断断的的高高度度，对对我我国国突突发发公公共共事事件件作作出出及及时时的的预预测测和和预预警警，并并提提出出相相应应的的危危机机处处理理对对策策，对对于于我我国国现现阶阶段段政政府府的的突突发发公公共共事事件件危危机机管管理理具有特别重要的意义。具有特别
28、重要的意义。l 37l2 2避免过分自信和麻痹大意避免过分自信和麻痹大意l 危危机机管管理理过过程程的的几几个个阶阶段段中中，人人们们往往往往把把注注意意力力更更多多地地投投向向危危机机事事件件已已发发生生的的紧紧急急救救援援方方面面，而而对对于于危危机机潜潜伏伏时时期期的的各各种种症症状状却却置置之之不不理理、麻麻痹痹大大意意，未未能能给给予予足足够够的的重重视视，结结果果带带来来很很多多无无谓谓的的损损失失。同同时时，组组织织的的管管理理者者往往往往受受传传统统思思维维惯惯性性和和认认识识盲盲区区的的束束缚缚，过过于于相相信信组组织织抵抵御御各各类类危危机机事事件件的的能能力力，未未能能做
29、做到到居居安安思思危危、防防患患于于未未然然，结结果果很很多多原原本本有有足足够够的的时时间间可可以以避避免免或或是是及及时时采采取取各各种种救救援援措措施施把把危危机机局局势势控控制制在在某某一一特特定定的的范范围围内内的的突突发发公公共共事事件件，由由于于组组织织管管理理者者的的粗粗心心大大意意、过过于于自自信信而而导导致致发发生生严严重重的的危危机机事事件件。我我国国这这次次非非典典型型性性肺肺炎炎爆爆发发流流行行的的例例子子就就充充分分说说明明了了在在危危机机管管理理中过分空虚的自信会带来怎样严重的后果。中过分空虚的自信会带来怎样严重的后果。38l危机意识是危机预警的起点，而在和平稳定
30、时危机意识是危机预警的起点，而在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识。因此，我国的各期，人们往往缺乏危机意识。因此，我国的各级政府的行政部门首先要从关系党和国家的稳级政府的行政部门首先要从关系党和国家的稳定、发展的高度上认识危机处理的重大意义，定、发展的高度上认识危机处理的重大意义，保持高度敏感性，杜绝麻痹大意的思想；同时保持高度敏感性，杜绝麻痹大意的思想；同时要根据时代发展，及时了解非传统威胁形成的要根据时代发展，及时了解非传统威胁形成的各种可能如生物恐怖事件及故意投毒事件各种可能如生物恐怖事件及故意投毒事件(尤尤其是要清醒地看待各类事件的联动性和个体及其是要清醒地看待各类事件的联动性和个体及
31、各类极端组织可能对社会形成的破坏力各类极端组织可能对社会形成的破坏力)，实，实时调整、更新危机应对战略。时调整、更新危机应对战略。39l二构建良性激励机制二构建良性激励机制l 突发公共危机事件与广大人民群众的健康突发公共危机事件与广大人民群众的健康密切相关，任何隐瞒公共危机事件真相的行为，密切相关，任何隐瞒公共危机事件真相的行为，都会产生严重后果。然而，目前我国一些地方都会产生严重后果。然而，目前我国一些地方政府和组织在突发公共危机事件处理过程中呈政府和组织在突发公共危机事件处理过程中呈现出一种普遍的趋势，那就是虚报、隐瞒事件现出一种普遍的趋势，那就是虚报、隐瞒事件真相，相互推诿扯皮，不惜弄虚
32、作假，以保住真相，相互推诿扯皮，不惜弄虚作假，以保住一批人的乌纱帽。一批人的乌纱帽。40l发生这种现象的原因，一方面，现行的干部考发生这种现象的原因，一方面，现行的干部考核体制不完善或过于笼统或指标单一，民主程核体制不完善或过于笼统或指标单一，民主程序流于形式，以致在实际干部考核中无法形成序流于形式，以致在实际干部考核中无法形成良性激励机制，常常出现良性激励机制，常常出现“默默无闻避免危机默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为“英雄英雄”现象；另一方面，我们国家现有的组织体系的现象；另一方面，我们国家现有的组织体系的特点也推波助澜，使得下级管理部门理性
33、地选特点也推波助澜，使得下级管理部门理性地选择择“报喜不报忧报喜不报忧”的策略，于是在危机的发生、的策略，于是在危机的发生、发现及应对中就出现了一些不应该的情况。发现及应对中就出现了一些不应该的情况。41l因因此此，要要纠纠正正突突发发公公共共危危机机事事件件管管理理中中激激励励机机制制和和惩惩罚罚机机制制错错位位所所引引发发的的种种种种弊弊病病，关关键键是是在在日日常常的的公公共共决决策策中中，以以广广大大群群众众利利益益为为先先导导，采采取取科科学学民民主主的的决决策策方方式式，在在源源头头上上降降低低危危机机事事件件的的发发生生可可能能；要要在在应应急急的的非非常常规规决决策策中中制制定
34、定行行之之有有效效、有有的的放放矢矢的的危危机机管管理理计计划划，并并及及时时总总结结，以以修修正正调调整整常常规规性性决决策策，标标本本兼兼治治，建立科学合理的公共治理结构。建立科学合理的公共治理结构。42l三、危机管理预案三、危机管理预案l 当当然然，并并不不是是所所有有的的突突发发公公共共危危机机事事件件都都能能在在事事先先通通过过危危机机预预警警得得以以避避免免，很很多多危危机机是是无无法法准准确确预预测测的的。因因此此，我我们们必必须须为为危危机机做做好好准准备备，加加强强战战略略规规划划、物物资资储储备备、长长期期预预算算和和设设立立意意外外事事故故基基金金。在在为为危危机机做做准
35、准备备的的过过程程中中，危危机机管管理理预预案案的的制制定定，通通信信计计划划以以及及重重要要关关系系的建立等，就显得格外重要了。的建立等，就显得格外重要了。43l1 1、突发公共危机事件应对组织系统建立、突发公共危机事件应对组织系统建立l 从从组组织织的的角角度度而而言言，突突发发公公共共危危机机发发生生后后政政府府及及其其他他组组织织的的快快速速、及及时时、高高效效的的应应对对有有赖赖于于建建立立具具有有综综合合会会商商决决策策功功能能的的现现代代危危机机管管理理体体系系，以以此此作作为为政政府府和和其其他他组组织织具具体体应应对对各各类类突突发发性性危危机机事事件件的的应应急急平平台台，
36、以以提提高高政政府府和和各各类类组组织织在在危危机机状状态态下下非非常常规规决决策策和和紧紧急急救救助助的效率和质量。的效率和质量。44l 就就组组织织目目标标而而言言，完完善善的的危危机机管管理理体体系系不不仅仅要要能能保保证证危危机机应应对对时时各各职职能能部部门门间间协协同同运运作作，还还必必须须制制定定一一整整套套的的危危机机应应对对计计划划，防防患患于于未未然然。一一方方面面，危危机机管管理理体体系系必必须须用用法法制制化化的的方方式式明明确确政政府府危危机机处处理理的的管管辖辖范范围围。从从政政府府管管理理的的分分工工和和职职能能分分析析，现现在在确确实实有有政政府府危危机机处处理
37、理的的管管辖辖范范围围，但但其其界界定定不不十十分分明明晰晰，经经常常有有“重重大大问问题题”究究竟竟属属于于哪哪一一级级的的争争论论，这这一一争争论论的的原原因因是是“重重大大问问题题”的的相相对对性性，它它既既相相对对于于一一级级政政府府管管理理的的地地域域而而言言，也也相相对对于于问问题题的的程程度度而而言言，而而这这些些都都是是模模模模糊糊的的，所所以以明明晰晰政政府府危危机机处处理理的的管管辖辖范范围围有有助助于于政政府府进进行行及及时时、有有效效的的预预警警治治理理。另另一一方方面面，危危机机管管理理体体系系必必须须加加强强反反危危机机的的战战略略规规划划和和长长期期预预算算，使使
38、它它具具有有对对未未来来的的预预测测和和防防范范功功能能，形形成成未未来来可可供供选选择择的的方方案案，为为政政府府危危机机管管理理的的预预警警提提出出建建议议和和目目标。标。l 45l目目前前，对对于于突突发发公公共共事事件件我我国国既既没没有有在在国国家家层层面面上上，建建立立具具有有会会商商决决策策功功能能的的综综合合体体系系和和常常设设性性危危机机管管理理的的综综合合协协调调部部门门，也也没没有有在在国国家家安安全全的的高高度度上上制制定定长长期期的的反反危危机机战战略略和和应应急急计计划划。因因此此，为为加加强强各各地地区区、各各部部门门以以及及各各级级政政府府之之间间的的危危机机应
39、应对对协协同同运运作作，提提高高政政府府在在重重大大突突发发公公共共事事件件中中的的预预见见和和救救援援能能力力，在在中中央央和和地方各级层面相应地设立相关部门至关重要。地方各级层面相应地设立相关部门至关重要。46l2 2、突发公共危机事件的社会模拟演习、突发公共危机事件的社会模拟演习l 既然很多时候突发公共事件的发生是不可既然很多时候突发公共事件的发生是不可避免的，那么，社会情景模拟练习也就是在为避免的，那么，社会情景模拟练习也就是在为危机所做的准备中必不可少的一个极其重要的危机所做的准备中必不可少的一个极其重要的环节。通过模拟危机情势，防患于未然，不仅环节。通过模拟危机情势，防患于未然，不
40、仅可以不断完善危机发生的预警与监控系统，也可以不断完善危机发生的预警与监控系统，也能够使政府和公众培养危机意识，正如应当不能够使政府和公众培养危机意识，正如应当不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养消防人员的消防意识，实战中碰到的问题培养消防人员的消防意识，能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准备。备。19891989年美国旧金山发生的大地震就是由于年美国旧金山发生的大地震就是由于6 6个星期前举行了大规模的社会模拟演习而大个星期前举行了大规模的社会模拟演习而大大减少灾害损害。大减少灾害损
41、害。47l据了解，去年底开县发生井喷事故时，据了解，去年底开县发生井喷事故时，有些群众不是紧急向外跑，而是站在那有些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。这个建在村庄周边的气井，并不动了。这个建在村庄周边的气井，并没有制订出现事故时如何应对、如何组没有制订出现事故时如何应对、如何组织群众撤离的预案。织群众撤离的预案。48l四、学会识别危机四、学会识别危机l 识识别别突突发发公公共共卫卫生生事事件件危危机机其其关关键键工工作作是是通通过过危危机机监监测测系系统统或或信信息息监监测测处处理理系系统统认认识识和和辨辨别别出出危危机机
42、潜潜伏伏期期的的各各种种症症状状。在在这这个个阶阶段段，危危机机已已经经进进入入了了前前兆兆阶阶段段，但但如如果果政政府府及及其其他他组组织织能能够够及及时时处处理理的的话话，则则整整个个危危机机局局势势仍仍可可以以转转危为安。危为安。l 49l 在在突突发发公公共共事事件件危危机机形形势势彻彻底底爆爆发发之之前前，各各个个方方面面会会不不同同程程度度地地反反映映出出一一些些的的迹迹象象，即即引引发发危危机机的的一一些些基基本本条条件件正正在在不不断断地地形形成成、积积累累，并并通通过过一一定定的的方方式式表表现现出出来来，如如一一些些突突发发公公共共危危机机事事件件常常伴伴随随小小规规模模的
43、的泄泄漏漏和和中中毒毒事事件件。这这是是防防范范危危机机发发生生的的最最好好时时期期，政政府府有有关关部部门门和和高高层层决决策策者者必必须须密密切切关关注注这这些些社社会会中中存存在在的的许许多多社社会会问问题题，争争取取在在社社会会问问题题孕孕育育时时期期控控制制问问题题的的发发展展，很很好好地地解解决决问问题题，将将危危机机消消灭灭在在萌萌芽状态。芽状态。50l突发事件过程中危机管理突发事件过程中危机管理l l 突突发发公公共共事事件件虽虽然然大大多多是是局局部部的的危危机机，但但也也有有少少数数事事件件引引发发的的危危机机会会深深化化到到一一定定的的程程度度，使使组组织织赖赖以以运运转
44、转的的结结构构和和机机制制遭遭受受严严重重破破坏坏，社社会会秩秩序序趋趋于于严严重重瘫瘫痪痪和和混混乱乱，组组织织及及其其成成员员的的生生产产、生生活活受受到到严严重重影影响响。在在这这种种情情况况下下，危危机机管管理理人人员员就就要要寻寻求求一一些些可可行行的的办办法法,以以争争取取在在最最短短的的时时间间内内控控制制危危机机，迅迅速速恢恢复复法法律律和和社社会会秩秩序序，将将危危机机造造成成的的破破坏坏和和利利益益损损失失降降到到最低程度。最低程度。51l一、人员调度的管理一、人员调度的管理l 危机情景下，人力资源成为一个重要的约危机情景下，人力资源成为一个重要的约束条件。一方面，威胁生命
45、、健康的危机事件，束条件。一方面，威胁生命、健康的危机事件，容易使正常的宪法和法律秩序趋于瘫痪，受灾容易使正常的宪法和法律秩序趋于瘫痪，受灾民众心理不稳定，这需要组织的最高领导层出民众心理不稳定，这需要组织的最高领导层出面稳定民心；同时，危机事件应对也需要组织面稳定民心；同时，危机事件应对也需要组织各部门和人员的协同运作，动用组织的各种资各部门和人员的协同运作，动用组织的各种资源争取迅速控制危机局势。另一方面，对于那源争取迅速控制危机局势。另一方面，对于那些因工业技术而引起的突发公共事件些因工业技术而引起的突发公共事件(如有毒如有毒有害的危险物品、辐射事故有害的危险物品、辐射事故)，在处理过程
46、中，在处理过程中应当特别注意科学性、技术性，切忌盲目行事，应当特别注意科学性、技术性，切忌盲目行事，这就需要大批技术专家的参与。这就需要大批技术专家的参与。52l首先让主要人物亲赴危机事发现场，发挥领导首先让主要人物亲赴危机事发现场，发挥领导者的人格魅力，不仅表明组织对危机事件的责者的人格魅力，不仅表明组织对危机事件的责任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作人员的自信心，而且组织的主要领导人在危机人员的自信心，而且组织的主要领导人在危机现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。国外的反危机策
47、略极沟通，并实施有效决策。国外的反危机策略专家将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项，专家将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项，人称人称3C3C策略，即命令策略，即命令(Command)(Command)、控制、控制(Control)(Control)和沟通和沟通(Communication)(Communication)。在处理十。在处理十分复杂的危机事件时，组织的决策者和危机管分复杂的危机事件时，组织的决策者和危机管理人员理人员(国家的最高决策机构和领导机关国家的最高决策机构和领导机关)必须必须谨慎从事，认真对待。谨慎从事，认真对待。53l第第二二，在在处处理理突突发发公公共共事事件件时时，
48、需需要要专专家家到到达达现现场场处处理理。一一些些专专业业技技术术性性危危机机事事件件正正是是由由于于得得不不到到专专业业技技术术人人员员的的指指导导和和支支持持，而而常常常常引引发发新新的的灾灾害害。19841984年年发发生生的的印印度度博博帕帕尔尔事事件件(此此事事件件为为人人类类有有史史以以来来最最惨惨重重的的一一次次中中毒毒事事件件)更更是是说说明明了了向向危危机机事事发发现现场场派派遣遣专专业业技技术术人员的重要性。人员的重要性。l 54l案例案例19841984年印度博帕尔事件：年印度博帕尔事件：19841984年年1212月月3 3日日凌晨，位于印度中央邦首府博帕尔市的农药厂凌
49、晨，位于印度中央邦首府博帕尔市的农药厂发生甲基异氰酸酯发生甲基异氰酸酯(MIC)(MIC)储罐泄漏，近储罐泄漏，近4040吨吨MICMIC及其反应物从傅帕尔农药厂冲向天空，顺着每及其反应物从傅帕尔农药厂冲向天空，顺着每小时小时4 4海里的西北风向东南方向的市区飘去。海里的西北风向东南方向的市区飘去。博帕尔市顿时成了一座恐怖之城。此次事故共博帕尔市顿时成了一座恐怖之城。此次事故共有有25002500余人丧生，余人丧生，2020余万人中毒。博帕尔农药余万人中毒。博帕尔农药厂实际上是美国联合炭化公司的子公司联合炭厂实际上是美国联合炭化公司的子公司联合炭化印度有限公司所属的一个工厂，主要生产氨化印度有
50、限公司所属的一个工厂，主要生产氨基甲酸酯类农药西维因，生产的原料、产品及基甲酸酯类农药西维因，生产的原料、产品及中间体中有多种有毒物质，其中包括剧毒的光中间体中有多种有毒物质，其中包括剧毒的光气和气和MICMIC等。但令人遗憾的是，政府各部门对等。但令人遗憾的是，政府各部门对博尔农药厂的潜在威胁一无所知，工厂的管理博尔农药厂的潜在威胁一无所知，工厂的管理人员也无相关的毒物救治知识，事件发生时人人员也无相关的毒物救治知识，事件发生时人们完全处于无助的状态，这是损失如此惨重的们完全处于无助的状态，这是损失如此惨重的重要原因之一。重要原因之一。55l二、紧急决策管理二、紧急决策管理l 由由于于危危机