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1、一、建立全市公共突发事件危机管理体系的必要性一、建立全市公共突发事件危机管理体系的必要性n（一）建立公共突发事件危机管理体（一）建立公共突发事件危机管理体系是柳州市经济社会全面、协调、可系是柳州市经济社会全面、协调、可持续发展的需要持续发展的需要。1、中国正处于安全生产事故多发期。2、我市在发展过程中也毫不例外的受到各类公共突发事件的影响。n（二）建立公共突发事件危机管理体（二）建立公共突发事件危机管理体系是贯彻落实以人为本的科学发展观系是贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现。的具体体现。（一）建立公共突发事件危机管理体系是柳州市经济社会全面、（一）建立公共突发事件危机管理体系是柳州市经济社
2、会全面、协调、可持续发展的需要。协调、可持续发展的需要。1 1、中国正处于安全生产事故多发期。、中国正处于安全生产事故多发期。国际经验表明，人均国内生产总值在10003000美元的区间，是公共安全事故的多发期，而中国及柳州市正处于这个区间。工业化、城市化进程的不断加快与公共突发事件危机管理体系的相对薄弱之间的矛盾越发突出，城市公共安全形势不容乐观。（一）建立公共突发事件危机管理体系是柳州市经济社会全面、（一）建立公共突发事件危机管理体系是柳州市经济社会全面、协调、可持续发展的需要。协调、可持续发展的需要。2 2、我市在发展过程中也毫不例外的受到各类公共突发事件的、我市在发展过程中也毫不例外的受
3、到各类公共突发事件的影响。影响。其中1988年3月31日，柳州地区普降暴雨，水位高达89.04米，全市100条街道、100个村屯、15060公顷耕地受淹，337家企业、33445户25万人受灾，倒塌房间3900间，死4人，伤21人，经济损失2.3亿。1989年6月上旬，受北京6.4政治风波影响，在柳的大中专院校上万人上街游行，造成交通阻塞，妨碍正常的社会秩序，6月7日晚有数十人在柳江河堤秘密集会，图谋举行悼念北京6.4政治风波的追悼会，影响全市的政治稳定。1995年发生在我市的用甲醇勾兑白酒出售致人伤亡案件，造成人中毒、人死亡、人重伤的严重后果；1996年“7.19”特大洪灾，造成市区90%的
4、地域被淹，99%的企业被迫停产，全城80多万人受洪水围困，受灾人口136.7万，直接经济损失97.39亿元；1998年1月24日上午，壶西大桥人行道连同护栏突然整体坍塌而坠入江中，造成市民唐玉珍和16岁的孙女姚慧及另外5人坠入江中，唐和另外两人当场死亡，另有3人受伤，两艘运砂船被砸沉，这场事故对死者家属造成了巨大的精神打击。2000年7月7日夜一辆满载乘客的公交车行驶至壶东大桥（也称三桥）时，与大桥养护工施工停止作业时遗留在桥面的水泥隔离墩发生相撞，致使公交车偏离行驶方向，冲出人行道桥边护拦，坠入距桥面27.1米的柳江河中，78名乘客和司机全部遇难，直接经济损失约20万元。这些事件不仅造成了重
5、大人员伤亡和重大经济损失，更给我市的经济社会稳定带来很大影响，其中少数事件引发的后遗症至今尚未消除。此外我市农村畜牧业疫情，工交建筑业的事故灾害，生态环境的污染等几乎每年都有带来影响社会经济健康发展的隐性危机。（二）建立公共突发事件危机管理体系是贯彻落实以人为本的（二）建立公共突发事件危机管理体系是贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现。科学发展观的具体体现。党的十六届三中全会指出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济与社会的全面发展”，并“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。在现代社会评价政府行为的标准，不能仅看其廉洁与高效，还要看其是否“以人
6、为本”，因为生命与安全是人最根本的权利，任何漠视人的生命财产安全的管理目标都是枉然的，安全减灾应成为现代政府行政理念中最重要的目标之一。也就是说，一个城市的经济增长再快，也不能因此而代之高安全性，任何事故灾害的扩大化都将从根本上减弱GDP的作用。二、国外公共突发事件危机管理体系建设的经验二、国外公共突发事件危机管理体系建设的经验西方发达国家很早就重视公共突发事件危机管理体系的建立，在西方发达国家，社会（城市）应急联动系统等危机应对机制已经成为城市公共事业建设的标准配置。国外公共突发事件危机管理建设具有如下特点。1、重视机构建设，理顺管理体制。、重视机构建设，理顺管理体制。美国早在1979年就组
7、建了国家层面的危机应急管理机构联邦应急管理局（FEMA），下设减灾局、抢险应变与复原局、行动支援局等7个局和10个地区分部；日本各级政府均设有“防灾会议”（灾害发生时自动转为灾害对策本部），并下设防灾中心；英国于2001年成立了非军事行动意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动，下设评估部、行动部和政策部；俄罗斯于1994年成立了俄罗斯联邦民防、应急和救灾部又称特别情况部（Ministry of Extraordinary Situation）是俄罗斯国家一级危机应对机构。该部由人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学与技术和管
8、理司等若干部门组成。救灾部还下辖若干个委员会来协调某些任务。国外这些危机（灾害）应急机构实际上是一个综合性很强的应急管理部门，在危机（灾害）发生时能够起到统一指挥、协调各方的职能，平时则进行信息收集、分析、预测，并提供决策参考。二、国外公共突发事件危机管理体系建设的经验二、国外公共突发事件危机管理体系建设的经验2、注重法制建设，确保依法防灾。、注重法制建设，确保依法防灾。法制建设十分重要，通过法制建设可以确保危机发生时，各部门能够依法履行职责，而不是过多地依靠行政命令。美国既制订了综合性的应急法律紧急状态法，也有斯塔福特救灾与紧急援助法等专业法律，构成了一整套应对危机的法律体系。韩国政府结合本
9、国实际确立了以民防为主体的灾害应急法律体系，包括民防基本法、自然灾害对策法、灾害管理法、灾害救护法、农渔业灾害对策法等。3、平战结合，充分利用资源、平战结合，充分利用资源国外公共突发事件危机管理体系大多考虑平战结合，很多国家的公共突发事件应急管理力量来自于人防部门。如瑞典建立了包括控制和报警体系、防护和疏散体系和防灾救援体系在内的平战结合的城市民防防灾管理体系。其他韩国就把危机应对与城市民防系统结合起来，形成了中央民防委员会中央灾害对策本部地方政府灾害对策本部的体系；俄罗斯成立的特别情况部也是民防、应急、救灾 “三位一体”的模式。这种模式利用战争灾害与一般灾害的共性，实现了资源的有效利用，通过
10、平时危机应急增加战备能力，实现平战的有机结合。n 三、柳州市公共突发事件危机管理体系建设情况三、柳州市公共突发事件危机管理体系建设情况（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状n自然灾害频繁，种类繁多。n工业生产安全任务繁重。n反恐斗争形势不容乐观。n群体性事件数量持续上升，参与人数不断增多，暴力性、对抗性程度加剧，严重影响了社会稳定。n交通、火灾事故处于高发状态，严重威胁公共安全。n此外我市的公共卫生、动物疫病安全形势也不容乐观。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状p重视程度不够。p管理体制不健全。p应急预案不完善。p运行机制不健全。
11、p救援力量不足。p社会动员能力不足。p基础设施建设不牢。p财力投入不足。（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状自然灾害频繁，种类繁多。自然灾害频繁，种类繁多。自然灾害主要是洪水、干旱、风灾、雹灾和雷暴等，其中柳江洪水是最主要的自然灾害，平均不到三年就会出现一次81.5米（防洪警戒水位）以上的水位。自然灾害对我市的可持续发展构成严重威胁。工业生产安全任务繁重。工业生产安全任务繁重。我市是以重工业为主的城市，是广西的工业中心，我市工业约占全区工业的四分之一强；全市工业企业达4000多家，因此，我市的工业生产安全责任重大。尽管近两年来我市的生产安全形势总体趋于好转，但是由于我市厂矿企业多尤
12、其是冶金、化工企业多且布局不合理，工业危险源也多，而且不少企业位于人口密集的市区。如柳化、东化等化工企业位于人员密集的市区，一旦发生化学品危险事故，后果不堪设想。（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状柳州市主要自然灾害种类及发生频率表柳州市主要自然灾害种类及发生频率表灾害种类灾害种类发生频率或季节发生频率或季节典型事件及损失情况典型事件及损失情况备注备注洪水平均不到三年出现一次81.5米（警戒水位）以上的洪水。1996年“7.19”洪灾。 不 含 鹿寨 、 融安 、 融水 、 三江四县。 旱灾15月总降水量比常年偏少30%以上的春夏大旱平均6.2年一次；其中比常年偏少40%的春夏特大
13、旱每15.5年一次。 1990年910月，市郊区降水量仅2.4毫米，全市晚稻受旱面积18373公顷，其中枯死4012公顷，损失严重。 风灾各季节均有发生但以夏季出现概率最大。1991年3月柳城县六塘、冲脉等乡镇遭受8级大风，全县受灾乡镇7个，损坏房屋14296间，造成损失折合人民币330.78万元。 雹灾多出现于34月，平均5年一遇。 1989年4月柳城县西安等4个乡镇先后遭受冰雹袭击，受灾235户1420人，受灾农作物306.67公顷。 雷暴属全国多雷暴区，年均雷暴日65天，几乎每年都有雷击事件发生。 1987年6月，柳州市百货商场河南桥头仓库遭雷击引起火灾，直接经济损失20多万元。 注：资
14、料来自柳州市志（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状反恐斗争形势不容乐观。反恐斗争形势不容乐观。当前，国际国内的反恐斗争面临的形势十分严峻、复杂，从我市目前的情况看，虽然恐怖犯罪活动尚不严重，但受美国 “9.11”事件诱发，也出现了一些新的情况和问题:一是一些对社会不满的人员扬言制造恐怖事件的恐吓案件不断发生，2002年以来全市共发生散布恐怖信息案件6起；二是危害公共案件比较突出。近年来，我市危害公共安全案件呈逐年上升趋势，2002年我市共发生危害公共安全案件119起，2003年发生130起，上升9.2%。今年1至5月共发生该类案件129起，同比上升55.4%，其中发生放火案31起，
15、同比上升63.2%。三是严重暴力犯罪活动仍时有发生。2002年发生我市首例BP机爆炸勒索案，此外还发生了佳用公司“天天见”超市、穗柳饼家、聚宝大厦暴力恐吓案件等一些性质恶劣的大案，造成了严重后果；四是因人民内部矛盾问题扬言采取暴力恐怖手段制造影响的苗头突出，近年来我市已发现不少此类苗头；五是仍有不少爆炸、剧毒等危爆物品流失于社会，一旦被用于恐怖活动，对社会稳定危害极大。（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状群体性事件数量持续上升，参与人数不断增多，暴力性、对抗性群体性事件数量持续上升，参与人数不断增多，暴力性、对抗性程度加剧，严重影响了社会稳定。程度加剧，严重影响了社会稳定。改革的深
16、化，政策的变化，引起社会矛盾明显化。近年来随着国企改革的力度加大和大规模城市建设改造，企业改制、农村“三大纠纷”、拆迁、征地所引发的社会冲突不断，这些问题处理不好，就可能成为影响我市稳定大局。据统计，2002年我市共发生群体性事件164起，参与人员8651人；2003年发生326起，参与人员20988人，发生起数和参与人数较2002年分别上升96.4%和137.4%。今年以来群体性事件继续呈高发态势，今年1至5月共发生群体性事件140起，参与人员9864人，分别比去年同期上升24.1%和3.4%。群体性事件规模不断扩大，在今年1至5月发生的群体性事件中，百人以上的群体性事件有22起，与去年同期
17、相比增多6起，上升37.5%。带有明显暴力对抗性的群体性事件不断增加，其中聚众围堵冲击党政机关和其他要害部门、聚众阻塞交通、打砸抢烧等暴力性、对抗性突发事件为48起，与去年同比增多42起，并造成多人受伤，严重影响了社会公共安全。（一）柳州市公共安全现状（一）柳州市公共安全现状交通、火灾事故处于高发状态，严重威胁公共安全。交通、火灾事故处于高发状态，严重威胁公共安全。2003年全市共发生道路交通事故1728起，造成256人死亡，939人受伤，经济损失476.7万元，与上年相比分别下降11.5%、4.1%、27.9%和5.5%。今年1至5月，发生道路交通事故605起，造成131人死亡，208人受伤
18、，经济损失169.5万元，除死亡人数与去年同期相比略有上升外(上升0.8%)，交通事故起数、受伤人数和经济损失分别比去年同期下降20.8%、59.5%和20.5%。虽然近年来交通事故四项指数总体而吉呈下降趋势，但仍继续在高位上运行。火灾事故方面，近年来全市火灾事故呈高发态势， 2003年发生火灾事故525起，造成10人死亡，11人受伤，直接经济损失63.5万元，比上年相比分别上升40.6%、150%、37.5%和34.1%。2004年1至5月，共发生火灾事故251起，造成9人死亡，10人受伤，直接经济损失765.3万元，同比分别上升21.3%、350%、25%和213.3%。（一）柳州市公共安
19、全现状（一）柳州市公共安全现状此外我市的公共卫生、动物疫病安全形势也不容乐观，前不久此外我市的公共卫生、动物疫病安全形势也不容乐观，前不久发生在长塘镇的副伤寒给我市的公共卫生安全敲响了警钟。发生在长塘镇的副伤寒给我市的公共卫生安全敲响了警钟。而且改革的市场化趋向引起各项政策的变迁，各项社会热点问题的演变，宏观经济政策的调整引起就业和利率的变化等潜在性的突发事件及危机也大量存在。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状经过多年努力，我市的公共突发事件危机管理体系建设具有了一定的基础。目前全市已经建立起了110、119、120、122等报警救助系统和
20、水、电、气、防洪、防震、防空等应急救助系统，其中110、120、122已经实现了应急联动。据不完全统计，在我们调查的30个部门（单位）中29个单位制定有应急预案；29个部门（单位）成立有各类应急指挥（协调）机构（含临时性的领导小组等）；30个部门（单位）设立了专线或专门电话；其中安全生产、防汛、卫生、公安等部门还不定期开展了演练；在应急救援力量方面初步形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍。在基础设施建设方面目前由市信息产业局牵头着手建设城市应急联动指挥体系共享平台（CERS），该平台利用现代通信系统与信息系统集成的平台，把110、119、120、122等报警救助
21、系统和水、电、气、防洪、防震、防空等应急救助系统纳入统一的指挥调度系统，统一协调为市民提供快速、及时的各种救助和相应的服务，该平台的建成将极大提升我市应急联动指挥能力。在生产安全事故应急救援方面，市安全生产监督管理局也正在着手完善各类重特大事故的应急救援预案、应急救援预案组织结构和相应程序，并着手筹建“安全事故应急救援指挥中心”。尽管我市的公共危机应对机制建设取得了一些成绩，但也存在不少问题亟待解决。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状1、重视程度不够。、重视程度不够。政府的危机意识不强，政府对公共突发事件危机管理体系建设缺乏长远、系统、全面
22、的规划和组织，没有将其纳入到国民经济和社会发展总体规划；公共突发事件的管理及应对在政府的职能设置上没有形成综合协调的平台或日常的工作机制。一些部门对公共突发事件认识不足，对事件产生的后果存在侥幸心理，所制定的预案只限于一般性部署，缺乏科学论证和可操作性的防范性措施，没有研究应急性的对策机制；一些部门对于在公共突发事件中应当承担的职责模糊不清。政府对公众的危机教育欠缺，广大公众普遍缺乏危机意识。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状2、管理体制不健全。、管理体制不健全。首先缺乏高效统一的公共突发事件危机管理综合协调指挥机构。我市各部门基本成立有各
23、类公共突发事件危机管理机构大多为虚设的领导（协调）小组，下设办公室挂靠某个部门，虽然这种临时机构能够起到一定的作用，但是其缺点非常明显：平时对公共突发事件的动态分析和预警缺位，无人对潜在危机作分析预警；工作不具有延续性，经验不能有效保留；需要处理政府各部门的合作，大量时间浪费在部门间的协调上；工作人员都是抽调的往往不能很快进入角色，影响工作效率；由于事先没有专业人员研究政策和组织进行专家预警和预测，领导小组很难在短期内获取所需信息。在这种体制下的危机处理容易形成多中心、多环节，不利于统一指挥。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状其次缺乏有效的
24、部门协调机制。由于我市的公共突发事件危机管理体系建设基本是以部门为主，造成一些部门各自为战，“条条分隔”现象严重，设施、设备、信息不能共享，重复建设、资源浪费严重。如我市的紧急救助服务系统大致包括：以应急救助为主的公安系统110匪警、119火警、122交通报警和卫生系统地120医疗急救，以及以“12345市长热线”为龙头的，由政府各有关部门和单位的值班电话或服务电话组成的“居民生活服务电话网络”。这些电话号码多而杂，不利于群众报警，而且多数救助系统互不隶属，网络不能互联互通，资源不能共享，一旦发生突发事件，很难快速协调，造成处置效率低下。又如在信息监测网络方面，卫生、民政、安全生产、畜牧都建立
25、有覆盖到县、乡（街道）甚至村（社区）的监测网络，并有专人负责，配有专线电话（网络）和专项资金保障，由于使用频率不高，设施大多闲置。这种以部门为主，缺乏统一规划的公共突发事件危机管理体系建设不仅投资大且效率不高，不利于资源共享。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状3、应急预案不完善。、应急预案不完善。一是没有形成完整的应急预案体系。缺乏一个全市性的指导各级各部门和单位应对公共突发事件的工作意见和总体方案。虽然一些部门和县区从局部、行业的角度出发，制定了不少具体的应急方案，但是缺乏系统性、全面性，没有形成完整的体系。二是全市应急预案的结构不合理。
26、从初步调查结果来看，各部门制定的预案中，关于生产性、自然性的突发事件应急预案较多，而关于政治性、宏观经济性方面的应急预案则很少，有些领域甚至是空白。如在应对防洪、应对突发公共卫生事件等方面我们制定了比较完备的预案，但是在政治突发事件、政治变迁、政治骚乱、游行、罢工，宏观经济的通货膨胀或紧缩、失业等方面尚属空白。三是现有的应急预案质量普遍不高。一方面公共突发事件应急预案是由政府各部门分头做的，缺乏统一的标准和综合管理，各部门所作的预案无法对接，造成预案无法落实。另一方面多数部门的预案，缺乏科学的论证和专家指导，造成很多预案制定出来过于粗线条，不具可操作性，有的预案本身就不科学，注定无法实施。（二
27、）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状4、运行机制不健全。缺乏有效的危机预警机制。、运行机制不健全。缺乏有效的危机预警机制。良好的预警机制可以起到“用少量的钱预防，而不是用大量的钱治疗”的作用，我市各部门虽然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏全市统一的信息收集网络，无法实现信息共享，而且由于没有专门的机构对信息进行分析处理，没有转化为预报，无法发挥应有的作用。缺乏综合性的危机决策机制。不仅缺乏其核心作用的协调机构和辅助性的研究机构，而且缺乏辅助决策所需的专家库和危机事件案例库。缺乏有效的奖惩机制。由于缺乏有效的激励和惩罚机制，使得有些部门和单
28、位选择“报喜不报忧”，或者是在事件发生后相互推诿责任。缺乏有效的经验积累机制。由于缺乏一个稳定的机构，每次事件处置就成立“救火式”的临时指挥部，事件处置完，指挥部也解散了，经验没有得到总结保存。缺乏良好的公共沟通机制。我市在以往发生公共突发事件时不太注意处理好与公共媒体的沟通，关键时候缺乏权威的、主流的声音，造成在公众对事件性质、程度等的猜疑。缺乏公共突发事件后处理机制。如如何治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快恢复其生理和心理健康；对原有工作机制和体制进行反思和检讨，发现问题，加以修正。缺乏具有第三方性质的独立调查制度。我市的每一次突发公共事件后，有的没有认真加以调查，有的只是在
29、行政机关内的调查，没有形成一个独立于行政之外的独立调查制度，以确保调查的客观公正，真正查找出事件原因，避免类似事件发生。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状5、救援力量不足。、救援力量不足。目前我市形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍，这支队伍处置一般性的危机尚能应付，但是在处置特大规模危机时则显得力量不足；对于一些特殊种类的危机，缺乏处置事件所需的专业知识和技能，存在处置力量盲区；一些非专业救援力量如预备役部队、基层民兵组织等由于缺少应付危机所需专业救援知识，无法发挥其应有的作用。6、社会动员能力不足。、社会
30、动员能力不足。过去计划经济条件下我们主要依靠政治优势和组织保证，一呼百应，确保了危机状态下的社会动员，现阶段市场经济条件下，随着国有企业改制、基层组织建设也面临种种问题，进行社会动员的难度加大，政府对各类非政府组织、基层单位、私营组织和民众个人的动员能力明显下降。城区反映，以前紧急状况下征用国有企业的车辆、物资，企业二话不说，非常配合；现在改制为民营企业后，需要征用车辆、物资时，民营企业往往以影响生产等理由拒绝。（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状（二）柳州市公共突发事件危机管理体系建设现状7、基础设施建设不牢。、基础设施建设不牢。我市各部门的各套应急指挥系统技术建设水平普遍不高，新的
31、技术没有应用到工作中来。除110、122、120外，其他系统设施简陋，功能有限；缺乏一个统一的指挥调度平台，不能保障政府统一管理、统一指挥，不利于应对突发事件、大型灾难；缺乏一个完整的公用的综合数据地理信息系统，不利于直观地获取危机发生区域的地理信息。8、财力投入不足。、财力投入不足。由于我市的公共突发事件危机管理体系处于创建阶段，如果没有必要的财力投入是不行的。我市的市、县（区）两级财政在预算上未设公共突发事件危机处置专项预算。目前一些专业救援队伍救援设备不足，由于资金缺乏，救援物资储备不足，种类不全；尤其是县（区）及乡镇（街道），由于资金缺乏，人员不足，预案没有资金支持，缺乏必要的演练经费
32、，而成为白纸一张，无法落实。五、柳州市公共突发事件危机管理体系的建设目标及原则五、柳州市公共突发事件危机管理体系的建设目标及原则n（一）建设目标（一）建设目标通过加强规划，整合资源分步骤有重点地加快我市公共突发事件的危机管理体系建设。用三到五年的时间，逐步建立起具有高效的危机决策机制、良好的危机预警机制、完善的部门联动机制、科学的预案演练机制、快捷的信息传递机制、权威的公众沟通机制以及弥补损失、变革提高的危机后处理机制；建设好协调一致的危机应对机构、界面友好的信息平台、统一高效的应急指挥系统、训练有素的应急救援队伍、充分有力的财力支撑等硬件设施。实现柳州市公共突发事件危机管理的科学化、系统化。
33、n（二）原则（二）原则1、系统性原则。2、加强规划，整合资源。3、循序渐进、分步实施。4、属地管理，分级负责。5、预防为主，平战结合。（二）（二）柳州市公共突发事件危机管理体系的建设原则柳州市公共突发事件危机管理体系的建设原则借鉴国外城市公共突发事件危机管理体系建设的经验，结合我市实际，在建立我市公共突发事件危机管理的过程中应该坚持如下原则：1、系统性原则。、系统性原则。我市公共突发事件危机管理体系要前后统筹，以一贯之，即对任何全市新的公共突发事件的预案都要强调三个环节的紧密联系。第一，突发事件危机前的管理，对事件的分析预警和有关预案的准备；第二，公共突发事件危机过程中的管理，有关紧急决策的作
34、出、实施，人员物质的调度，公共关系及媒体管理等；第三，公共突发事件危机后的管理，弥补损失，纠正混乱，恢复重建，调查问责，处理后遗，学习变革，组织调整等。2、加强规划，整合资源。、加强规划，整合资源。我市的公共突发事件危机管理已经有了一定的基础，但是由于没有进行统一规划，各部门的进展参差不齐，标准不一，重复建设现象时有发生，因此，必须加强规划，整合现有资源，才能使我市的公共突发事件危机管理体系建设走上规范、有序的发展轨道。（二）（二）柳州市公共突发事件危机管理体系的建设原则柳州市公共突发事件危机管理体系的建设原则3、循序渐进、分步实施。、循序渐进、分步实施。由于受经济发展水平和财力限制，根据外地
35、经验，公共突发事件危机管理体系建设不可能一蹴而就，必须结合本地实际，有计划分步骤进行。如在信息平台建设方面，应该先接入110、119、120等业务量大、与群众日常生活密切相关的子系统，然后再逐步接入其他子系统。4、属地管理，分级负责。、属地管理，分级负责。在市直部门科学指导下，合理确定市、县（区）、乡镇（街道办事处）在公共突发事件应对方面的职责分工，按照责权利相一致的原则，将责权利下放到位，实行属地化管理，分级负责，真正做到一级抓一级，层层抓落实。5、预防为主，平战结合。、预防为主，平战结合。由于公共突发事件具有的突发性，所以抓好公共突发事件危机管理体系建设，其目的一方面是为了在事件发生时，能
36、够从容应对，建少损失，另一方面通过运用现代科学技术对所收集的信息进行分析，排查隐患，将一些可能发生的事件消除在萌芽期，从而减少事件的发生或降低其危害。平战结合是当前国内外公共突发事件危机管理体系建设的共同特点，它不仅有利于充分利用资源，而且也有利于增强演练的质量和数量，为应付包括战争在内的各类危机提供经验。五、可供选择的公共突发事件危机管理体系建设三种方案五、可供选择的公共突发事件危机管理体系建设三种方案综合我国各地经验，主要有以下三种方案：n（一）深圳模式（一）深圳模式1、主要做法2、深圳模式的优缺点n（二）鞍山模式（二）鞍山模式1、主要做法2、鞍山模式的优缺点n（三）南宁模式（三）南宁模式
37、1、主要做法2、南宁模式的优缺点（一）（一）“深圳模式深圳模式”1、主要做法：、主要做法：深圳市高度重视紧急事务管理体系建设的基础，成立了深圳市处置紧急事件委员会，作为全市紧急事务处置的常设综合协调机构，办公室设在市委市政府的总值班室。建立市一级的应急总指挥中心，各相关单位也成立了自己相对独立的应急指挥中心，与总指挥中心实现了互联互通，各部门的分中心均由专门机构和人员负责对该中心的管理，如日常接警、处理、上报、统计和指挥中心的技术维护和人员培训。（一）（一）“深圳模式深圳模式”2、深圳模式的优缺点：、深圳模式的优缺点：优点：优点：（1）重视投入，加强硬件建设。投入大量资金修建了市级应急指挥中心
38、大楼和各相关单位的应急指挥中心；（2）健全组织机构，加强队伍建设。深圳市已经建立了较为完善的经济事务处理管理体系，“深圳市处置紧急事务委员会”为深圳市处置紧急事务的最高层面，各相关单位也成立由专门机构，配置了专人对本单位应急指挥中心进行管理，有利于全市统一指挥协调；（3）加强制度建设，力求规范运作。深圳市城市政府到各部门都建立了各自的管理制度，各部门还根据深圳市处置紧急事件工作总预案编制了各自的分预案，有利于统一标准，相互衔接。缺点：缺点：（1）资金投入量大。深圳市新建市级指挥中心和改善各指挥分中心等硬件设施需要很大的财力投入，非一般城市所能承受。（2）由于成立新的机构，需要增加大量的人员，容
39、易造成机构膨胀。（二）（二）“鞍山模式鞍山模式”1、主要做法、主要做法: 抓住民防试点这一契机，按照“平战结合、军政结合、防教结合、分级管理、联合救援、 社会参与、资源共享”的原则，把人防部门作为防灾救援的工作的综合协调部门，依托地方防空系统的战时人民防空指挥体系、保障体系、专业队伍体系，整合地方政府各部门资源，构建起“政府和军事机关统一领导，民防部门负责综合协调，各有关部门分工协作，对重特大灾害事故实行综合预防和联合救援，实现战时防空抗毁与平时防灾救援一体化”的民防体制。（二）（二）“鞍山模式鞍山模式”2、鞍山模式的优缺点、鞍山模式的优缺点:优点：优点：（1）投入不大，建设成本低。由于人防系
40、统经过50多年的建设，已形成比较完善的指挥领导体系，稳定可靠的通信保障体系，覆盖全市的警报报知体系，训练有素的救援力量体系。以此为基础只需稍加投资就可以形成一套比较完善的危机应对机制。（2）有利于最大限度发挥现有资源的作用，避免重复建设，尤其是救援力量方面可以发挥民防专业队伍、现役部队、预备役部队、消防、基层民兵的作用，为重大公共危机应对提供强大的支援力量。（3）与深圳模式相比无需新设机构，人员编制增加较少。人防系统从上到下组织结构体系比较完善，只需要适当增加编制即可。缺点：缺点：人防部门与其他部门的关系比较难处理。这一体制把人防部门摆到综合协调部门的位置，容易让其他部门产生“揽权”的误解，政
41、府必须对人防部门充分授权才能解决。（三）（三）“南宁模式南宁模式”1、主要做法：、主要做法：南宁市的城市应急联动系统通过成立城市应急联动中心 ，负责全市社会联动系统的整体协调和运作。他们以原110报警服务台为基础，利用先进的信息技术，对各种分离的信息与通信资源进行系统集成，搭建统一的信息接收和处理平台，将110匪警、119火警、122交通事故报警、120急救电话以及12345市长热线，纳入统一指挥调度系统，做到信息资源和通信手段的共享，实现了跨部门、跨警区、跨警种的统一指挥协调，实现了统一应急、联合行动。（三）（三）“南宁模式南宁模式”2、 南宁市模式的优缺点：南宁市模式的优缺点：优点：优点：
42、（1）将各部门的分离的信息系统进行了集成，使部门间实现了真正意义上的信息共享，实现了资源尤其是警力的最佳配置；（2）将分散在各部门的指挥系统进行集成，形成了一个全市统一的指挥调度中心，提高了指挥的高效，增强了应急处理的能力；（3）该系统将各部门的特别服务号码如110、 119、 120等统一为一个固定号码，市民只须记住其中一个号码就可以接通所有的服务电话，方便了市民，也提高了救援的效率和准确性。缺点：缺点：（1）公安机关平时承担了维护治安、打击犯罪、确保道路交通安全以及内保等大量日常工作，任务繁重，而警力有限，无法承担因对全市公共突发事件应急处置的协调和指挥工作。（2）由于城市应急联动中心属于
43、新兴事物，上下均无对应单位，其法律地位相对模糊，且与其他职能部门的关系缺乏明确界定，影响其职能的发挥；（3）应急联动指挥中心的成立解决了原体制下报警、接警和处警，但却无法解决危机决策、预警，危机处理过程中公共沟通以及经验总结等方面的问题；（4）投入大，财力难以支撑。五、可供选择的公共突发事件危机管理体系建设三种方案五、可供选择的公共突发事件危机管理体系建设三种方案综合上述三种模式，我们认为鞍山的平战结合模式，投资少，人员、机构调整不大，建设成本低，实践证明效果也不错，建议我市在建设突发事件应对机制时可在吸纳“南宁模式”在接、处警和硬件设施建设等方面的经验的基础上采用“鞍山模式”。六、加快建立公
44、共突发事件危机管理体系建设的对策与建议六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议当前加强公共突发事件危机管理已经势在必行，其他国家和我国其他城市的公共突发事件危机管理体系建设经验为我市提供了借鉴，我们应该结合柳州实际加快建设公共突发事件危机管理体系的步伐。建设过程中应该把握以下几个重点问题：六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议当前加强公共突发事件危机管理已经势在必行，其他国家和我国其他城市的公共突发事件危机管理体系建设经验为我市提供了借鉴，我们应该结合柳州实际加快建设公共突发事件危机管理体系的步伐。建设过程中应该把握
45、以下几个重点问题：1、加强公共突发事件应对的机构建设，形成上下对应的组织结构体系。2、做好全市公共突发事件的预案设计。3、抓好公共突发事件的预警机制建设。4、建立高效统一的指挥保障系统。5、加强公共突发事件处置硬件设施建设。6、建设应急救援力量体系。7、建立完备的物资保障体系。8、建立多元化的公共突发事件经费保障体系。9、建立健全公共突发事件公共关系及新闻媒体沟通机制。10、建立和完善突发公共事件的危机后管理机制。六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议1、加强公共突发事件应对的机构建设，形成上下对应的组织结构体系。、加强公共突发
46、事件应对的机构建设，形成上下对应的组织结构体系。无论采取何种模式，在市县（区）两级都应该设立常设的公共突发事件应对综合协调机构，如采用“鞍山模式”可直接设在人防办，要充分授权、明确职责、充实队伍、完善机构，同时应明确该机构和政府有关部门的职责，确保机构到位和科学分工；成立公共危机应对专家委员会，作为市政府在公共突发事件应对的“智囊团”，成员由各有关部门和行业精通各类公共突发事件处理的专业人员和高级管理人员组成，为全市公共突发事件应对提供科学的意见建议，参与预案的制定规划的制定、修订；建立专家库，根据我市可能发生的各种灾害、事故，选取全国公共安全、防灾减灾、危机应对等方面的专家，以便在危机发生时
47、及时得到专家的指导。2、做好全市公共突发事件的预案设计。、做好全市公共突发事件的预案设计。首先要制定一个全市公共突发事件危机管理的指导性文件（总预案），强调制定各类预案的指导思想，工作原则，工作程序，分析预警管理、过程中的管理、突发事件后的管理等关键环节，各项支持保障系统等。其次要整合现有的预案资源，对于需要进一步完善的要进行完善，对于结构残缺不全、可操作性不强的要重新制定，对于一些处于空白的领域如政治突发事件、经济性的突发事件等，要抓紧时间组织力量制订预案。第三所有制定出的预案必须经过专家评审。六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策
48、与建议3、抓好公共突发事件的预警机制建设。、抓好公共突发事件的预警机制建设。“凡事预则立，不预则废”，良好的预警机制可以将危机防患于未然，解决在萌芽。预警机制包括两个方面的内容：一是建立覆盖全市的信息收集网络，及时收集掌握市内、国内及国外相关信息；二是建立信息分析处理系统，负责处理所收集的信息，并做出判断，提出预案和对策。4、建立高效统一的指挥保障系统。、建立高效统一的指挥保障系统。以信息产业局正在建设的城市应急联动指挥体系共享平台（CERS）为基础，建设设施配套的应急指挥中心、危机应对指挥自动化系统和多元化，互补式的通信、警报系统，确保指挥系统的高效、统一。5、加强公共突发事件处置硬件设施建
49、设。、加强公共突发事件处置硬件设施建设。在搞好规划的前提下，按照统一标准，完善各专门部门的应急救援系统，尽快建成全市综合的地理信息系统。6、建设应急救援力量体系。、建设应急救援力量体系。在各专业应急救援力量的基础上，充分利用民防能调动的军事力量的优势，建设“以专职应急救援力量为基础，以基干民兵组织为补充，以驻我市的预备役部队和现役部队为支援，广泛发动群众，组成志愿者队伍，建设社区的自救互救队伍”，形成具有广泛基础、较高专业素质、组织相对紧密的应急救援力量体系。六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议六、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策与建议7、建立完备的物资保障体系。、建
50、立完备的物资保障体系。要结合我市实际，采用建设物资储备库与财政补贴企业储备相结合的方法，整合各类救灾物资储备设施，以应对我市常发的公共突发事件为重点，应对其他公共突发事件为补充，建立我市的应对公共突发事件物资储备保障体系，确保物资保障及时。8、建立多元化的公共突发事件经费保障体系。、建立多元化的公共突发事件经费保障体系。加快公共财政体制改革，建立公共突发事件应急资金，政府应每年从财政收入中拿出一定数量的资金充实政府应急资金，确保应对公共突发事件的财力保障；开展经常性的社会募捐等活动，筹集资金；在条件成熟时，通过开展利用GPRS全球定位系统为金融运钞车、出租车提供安全监控服务等收费服务，弥补资金