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1、我国地方政府信用问题探析胡婧* 作者简介：胡婧，陕西西安人，汕头大学2004级行政管理在读研究生。【摘要】 大量的社会学研究表明，中国正经历着一场普遍的信任危机，而地方政府的信用问题在新形势、新环境下的地位和作用则显得格外重要。我国当前地方政府信用缺失的原因主要表现在地方保护主义色彩过浓、缺乏稳定的公共政策、腐败现象盛行、行政道德的匮乏等几个方面，所以地方政府信用的构建需要以服务价值的选择、道德“制度化”的方向为保证，并需要通过建立地方政府信用监督机制、制定稳定的公共政策、加大公民参与力度等措施以及完善相关的制度安排得以实现。【关键词】 政府信用； 信任危机； 道德“制度化” 在公共行政领域，
2、对信用问题的研究一直同政府与公众(the public)的关系联系在一起，尤其是在20世纪70年代以来的政府改革浪潮中，重建政府信用在许多国家被提升到非常重要的地位。信用是稳定社会关系的基本因素。正如巴伯所说，“虽然信任只是社会控制中的一个工具，但它是一切社会系统中无所不在和重要的一种。在社会控制中，权力若要充分或最大程度的有效发挥作用，就必须有信任包含其中。”1 巴伯，信任、信任的逻辑与局限，福建人民出版社，19891如果政府的承诺是空头支票，必然损伤公众对政府的信任，进而导致全社会信用体系的低下。近年来，政府信用问题之所以成为中国市场经济发展过程中的一个热门话题，一个重要原因就是目前政府信
3、用特别是一些地方政府的信用存在着严重不足、弱化和缺失的情形。大量的社会学研究也表明，中国正经历着一场普遍的信任(trust)危机。更有学者指出，中国目前最稀缺的资源就是信用。2 张维迎，2001，5中国目前最稀缺的资源是信用，中国改革，第9期2个人、企业、社会组织和权力机构以及整个社会都普遍存在着失信行为。 “人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”。因此，在信用危机日益严重的形势下，加强我国政府特别是地方政府信用建设成为当前我国社会日益迫切的问题。一商鞅“立木取信”的启示“信”是儒家伦理道德的精髓，它不但规范个人行为，维护社会秩序，而且还是统治者治国理政的基本准则。“国无信不立”、“取信于民”就
4、是这个道理。商鞅把信用视为治国三件法宝之一。商鞅变法图强起草了新的法令，为了取信于民，他采取了立木取信的方法，史记商君列传第八中记载“令即具，未布，恐民之不信，已乃立三丈之木于国都市南门，寡民有能徒置北者予十金。民怪之，莫敢徒。复曰能徒者予五十金。有一人徒之，辄予五十金，以明不欺，卒下令。”此举令百姓相信商鞅是个一诺千金之人，这为他后来在秦国变法打开了诚信的渠道，同时，也为国家信用深植于民心起了巨大的作用。秦遂政行令通，民富国强。这就是“立木取信”的典故。可见，守信用是政府取信于民的关键。政府守信用，公众才能信任政府，政令才能实施，政令信者强，政令不信者弱。政府信用是社会组织、民众对政府信誉的
5、一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会、民众中所形成的心理反映。当前，我国正处于社会结构调整和体制优化的过程，政府信用在新形势、新环境下的地位和作用显得格外重要。政府官员的一言一行，无时无刻不在展示着政府的形象，体现着政府的信用观和守信度，进而影响每个公民对政府的认同。如果政府不守信用，就可能引起政府部门公信力或威望下降，从而引起人们对政府部门的失信，影响政府政策措施的顺利实施和正常运行，长期下去有可能引起人们对政府合理性、合法性的质疑，引发统治危机。因此，政府取信于民是一个严肃而重要的问题。二当前我国地方政府信用缺失的原因分析（一） 地方保护主义色彩过浓地方保护主义是
6、各地方政府在地方狭隘利益思想的影响下制定一些政策来保护本地企业的行为。在现实中，一些地方政府为了本地区的局部利益，无视市场规则，对当地社会经济生活中的缺德失信、扰乱市场经济秩序的行为，睁一只眼闭一只眼，实行地方保护。无论上面制定什么法规、政策，下面总能根据自己的利益需要找出相应对策。地方保护行为不仅助长了假冒伪劣、走私贩私、骗汇骗税等违法犯罪行为的发生和蔓延，严重扰乱市场经济秩序，彻底毁掉了公平、公正、公开等市场经济法则，它默许甚至纵容社会不良信用主体的不良行为。地方保护主义，虽然一时“造福一方”，但实际上，他们已经破坏了本地方的长远经济发展，从而大大地损害了政府的形象，降低了政府的威信。（二
7、） 缺乏稳定的公共政策政府出台一项政策，意味着与社会订立一个约定。一方面政府本身必须与其他市场主体一样共同遵守约定，如果政府把自己排除在约定的约束之外，就会使政府丧失公信力。另一方面，政府政策在适用对象上要一视同仁，在适用期限上不宜太短，否则，政策随意性越大，越不稳定。社会公众对政府的信任度就越低。如果政府政策朝令夕改，势必导致现有利益格局的改变，使人民对政策、目标的实现缺乏信心，有时会感到无所适从。但现实中常出现这样的情况：形势变了，决策就变，政策也跟着变化，而且与先前的政策缺乏连续性。一些官员和政府为了自身的利益常随意改变政策，“新官不理旧事”、“一届政府一朝政策”的现象也时有发生。据报载
8、，贵阳新源公司原是国有小型商业企业，根据政府政策，新源公司改制成为部分职工持股的非国有企业，并于2000年签订了产权转让合同。改制后公司管理水平效益逐年提高，部分职工、股东出现了心理不平衡，开始到公司闹事，最后迫使政府调查，最后政府认为转让无效，决定收回国有股，并强行派代理人。原公司经理张洁一位积极配合改制救活了一个企业的民企女老板，被迫成为“流亡法人”。3 王良，社会诚信论，中共中央党校出版社，2003，P2763这一事件表明政府政策的随意性且不顾法律和事实。决策的盲目性和政策的多变性不仅破坏了政府的形象，而且侵害决策或政策对象的合法利益，致使人民对政府信任度的下降。（三） 腐败现象盛行由于
9、受封建传统思想和过去计划经济体制的影响。政府公务员权欲观念较强，尤其是地方政府官员，“官本位”意识浓厚，服务观念、法制观念淡薄，尤其在拜金主义、享乐主义、个人主义等错误思潮的冲击下，地方官员的腐败现象日益严重。腐败本质上就是权钱交易问题，即政府官员利用手中权力所进行的寻租行为。从政治角度看，腐败泛滥不但在公共资源和成本的分配过程中引入了低效和不公，而且它还表明国家政治系统在运行时几乎毫不顾及公众的利益。同时，它还大大限制了政府功能的正常发挥。如果政府容许少数人以牺牲他人利益为代价来为自己赚取超量的收益，那么政府的合法性就会遭到破坏，政府和百姓的距离就会逐渐拉大。 （四） 行政道德的匮乏公务员行
10、政道德的匮乏是引发政府信任危机的直接原因，它不仅直接影响行政管理的效率和成果，还对公共行政构成直接的挑战。具体地说：其一，政策领域存在的道德问题导致政策执行走样。目前，行政领域“上有政策，下有对策”的现象极为普遍，一些地方政府和公务员从自己的特殊利益出发去诠释政策，在配置人力、物力资源时假公济私，部门与部门之间相互扯皮，这些不道德的行为直接对政策的有效执行造成负面影响。其二，行政领域存在的道德问题致使行政效率低下。目前，一些公务员出于私利瞒上欺下，在干部任用中搞裙带之风，任用、提拔不称职的人，这一切都必然使政府职能的发挥受到影响，产生低效率、负效率。三我国地方政府信用的构建（一）构建的价值取向
11、文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在行政管理领域即表现为行政文化。所谓行政文化，是指“特定国家行政人员的意识建构、思考方式、价值观、态度以及一般人对行政的整体价值意识。”特定的行政文化总是根植于一定的行政实践，与该社会的政治职能紧密相连，受到该社会所处的历史发展阶段的经济水平、文明程度、国民素质、价值信仰、生态环境的制约。同时，发展变迁的行政文化又积极作用、塑造政府行政实践。可以说，行政文化的历史变迁跟行政实践的历史发展是相依附的。从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了统治、管理和服务三个阶段，与之相适应，同样也存在着三种形态的行政文化。以下是对行政文化
12、历史变迁特征的总结： 表一：历史上的三种行政文化类型统治行政文化管理行政文化服务行政文化目的维护既定的社会秩序维护法定的社会秩序维护并造就尽可能优良的社会秩序形式政治行政不分政治行政相对分离行政社会化基础专制、权利自由不平等民主、（政治）权利平等、自由普遍民主、平等、自由（政治、经济、文化、社会）架构封闭性、社会流动极少开放性、社会流动较普遍开放性、社会流动普遍频繁性质行政权力（公共性）模糊价值理性（中立）公众取向、行政权力公有依据传统、习俗、惯例（人治）宪政、法律（法治）公众认同的规范，协商形成的原则维持高代价（暴力）、高成本（毁灭）低代价（非暴力）、高成本（庞大的官僚体系）低代价（和平）、
13、低成本（社会自主自治）功能强化对立、固化矛盾缓和冲突、化解矛盾利益协调中心统治秩序、稳定管理的科学化、效率化、民主化公众、服务的公众满意、认同行政人员治者、蒙昧状态（治者代表）管理者、理性状态（治者代表）服务者、各方面发展状态公众被治者、蒙昧状态（治者）被管理者、理性状态（治者）被服务者、各方面发展状态历史阶段前资本主义社会资本主义社会后资本主义社会及资本主义后社会如上表所示：服务行政文化以公众认同为规范，协商形成的原则为依据，以普遍的民主、平等、正义为价值基础，它盛行的是这样一种价值信仰：公共行政主要是满足社会的需要、便利公众生活、促进社会健康发展而存在的一支力量；它以公共利益代表者之面貌出
14、现，从而必须积极服务于社会、服务于公众，它的运行方式、作用范围必须取得社会公众的认同，否则就将失去其存在的理由。 公众的信任，即公众的认同、忠诚与合作是通过政府及其行政人员自己对社会公众的忠诚换来的。政府只有在行政人员对公众利益的忠诚中才能应得普遍的公众信任。政府必须告别统治者或者管理者的角色，当它以服务于整个社会的姿态出现，在公众中才会有一个良好的政府形象。塑造良好的政府形象，是政府组织不断地顺应社会道德标准、公众的道德要求和最大限度地满足公众利益的过程，包含于其中的是理解、服务的伦理理念，寻求的是政府与公众关系的高度和谐。（二）构建的方向政府的道德化是政府信用的基点。政府本来是作为社会公共
15、利益的代表者的身份而存在的。但是当“有权不用，过期作废”的观念盛行时，权力便成了行政人员实现个人利益的工具。行政人员的滥用权力腐败最具危害性，虽然它经常表现在个体层面上，却是存在于政府中的腐败，是政府担负公共职责过程中的腐败，是政府道德价值因素的缺失。只要存在着腐败，就会严重影响政府承担的社会责任和义务。由于腐败，政府完全可能成为破坏社会公正和社会秩序的因素，进而丧失社会对它的信任。既然腐败是由于道德因素的缺失所造成的，那么消除腐败的根本出路也就在于政府的道德化。同时，政府要担负起一个共同体中善的护卫者的角色，它自己就必须首先是善的代表。总是，只有进入道德的境界，政府才可能避免信任危机。或者说
16、，“公共行政如果是道德的，就必然是属于全社会的，就能够得到一切社会成员的认同、赞赏和支持。”4 张康之，寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社，P2054当代美国伦理学家罗尔斯认为，信任关系的出现有这样一个逻辑进程：当人们最初就某一正义原则达成一致时，单个人与所有人之间的相互承诺与互相信任就确立了起来，进而，通过普遍化的方式而演化为所有人对达成共识的正义原则的承诺与信任，在这种普遍化过程中，相互间承诺与信任所指向的正义原则被客观化为制度性存在，演化为制度性承诺与制度性信任。这种制度性承诺既包含个人对这种正义制度的承诺与信任，同时亦指个人从制度中所获得的承诺。正是这种制度性承诺使得生活在现代
17、性多元开放社会中的个人获得某种可以依赖的客观性依据，行为具有可预期性，进而拥有安全感。也正是制度性承诺及制度性承诺的可信任性，与个人承诺及个人承诺的可信任性的交互作用，才能构成现代社会的现实信任关系。因此，要从根本上克服政府特别是地方政府信任危机的现象，进而建立起普遍的信任关系，一方面需要社会成员个体道德素质的提高；另一方面，是要确立起一种能为社会成员普遍信任的制度性安排与制度性承诺，即道德“制度化”。这样，地方政府才能起到率先垂范的作用。（三）构建的制度安排1. 建立地方政府信用监督机制建立地方政府信用监督机制有利于增强行政人员的公仆意识，保障行政机关、行政人员正当地行使权力，也有利于减少现
18、实社会中一定范围内存在的伦理道德失范问题。现行的行政管理体制未能从制度层面有效地落实政府对公众的责任，各主体对地方政府的监督制约能力，是地方官员的失信行为难以得到及时、有效制止的重要原因。地方政府信用监督的主体不仅要涉及垂直领导关系的行政机关之间及其自身，而且还应包括政党组织、权力机关、社会团体和普通公民等，是一个广泛的社会系统，从不同的角度，对地方官员的行政失信行为进行监督、只有通过多种形式、多元主体参与行政信用的监督，才能更大程度地实现行政管理的社会参与，也才能最终实现行政管理的社会化，使政府的失信行为能够得到及时的确认、制止和惩治。2. 制定稳定的公共政策制定稳定的公共政策并对其加以实施
19、，是政府行政的基本方式，要提高地方政府的信用能力，就必须通过制定安排，实现公共政策制定和实施的科学化、民主化，以增强公众对公共政策的信任从而达到公众对当地政府的信任。第一，政策应当是最优政策，能够适应经济、社会发展的内在要求，符合社会人民的整体利益。第二，政策一旦出台，需要保持相对的稳定和连续性。政府行为的随机性越大、政策越变化无端，社会公众对政府的信心和信任度就越低。第三，应建立公共政策的评估、反馈和纠错机制，使地方政府能够及时发现公共政策的漏洞、缺陷，采取必要的补救措施。3. 加大公民参与力度公开与透明是现代民主政治的必然要求。列宁曾指出：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开
20、性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，很难重新提升地方政府的信用，公民参与就更无从谈起。我国地方政府应着力许多活动的不公开状态，使切实关系百姓利益政策的制定、实施等一系列活动公开，从而消除政府工作的神秘性，消除人民群众的不信任感。公开的内容应包括两个方面：一是行政机关的行政决策活动及其过程公开；二是行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。因此，地方政府信用的构建必须拓宽政务公开的渠道，提高政策的透明度，让广大人民群众及社会各界了解政策法规及政府工作的动态等。与此同时，建立听证制度，对关系群众利益的重要决策事项，请人民群众代表参加，充分听取他们的意见，力求切合实际。这样既有利于吸纳群众意见，有利于群众的监督，取信于民。