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1、浅析我国地方政府土地财政问题成因及治理-以陕西省为例浅析我国地方政府土地财政问题的成因及治理-以陕西省为例 摘 要 随着我国城市化日益加快的步伐，楼市风险、房地产泡沫等现象起先在我国出现，伴随着房地产行业的风险日益加大，地方政府土地财政问题受到广泛的关注。近几年来我国对土地规划方面的欠缺越来越明显，造成土地资源的严峻奢侈的同时，房价却在不断上涨。再加上不合理的土地收益安排制度，将大多数收益流归政府，使得农夫和拆迁户的利益得不到保障。所以对土地财政问题的探讨就具有非常重大的现实意义。本文从三个方面入手，首先找出由土地财政引发的问题，然后针对问题找出问题的症结所在，最终对症下药提出切实可行的对策。
2、关键词：土地财政；地方政府；土地资源；农夫利益 Abstract With the increasing pace of urbanization in China, the property market risk, real estate bubble and other phenomena began to appear in our country, with the increasing risk of the real estate industry, local government land finance issue has been widespread concern.
3、In recent years, Chinas land planning aspects of the lack of more and more obvious, resulting in a serious waste of land resources at the same time, housing prices are rising, coupled with unreasonable land income distribution system, the majority of proceeds flow to the government, making The inter
4、ests of farmers and relocated households are not guaranteed. Therefore, the study of land finance has very significant practical significance. This paper starts from three aspects, first find out the problems caused by land finance, and then find out the crux of the problem, and finally put forward
5、the feasible countermeasure according to the reason. Keywords: Land Finance; Local government; Land Resources; Farmers interests 书目 二、陕西省土地财政现状 . 2 三、造成陕西省土地财政问题的缘由 . 3 （一）、土地制度的缺陷为土地财政供应了发展基础 . 3 （二）、分权财政打破了原有的财政格局 . 3 （三）、分税制改革加速土地财政形成 . 4 （四）、土地收益安排不合理 . 6 四、土地财政问题的治理对策 . 6 （一）、改革土地制度形成基础，打破土地市场的
6、垄断格局 . 6 （二）、改革行政体系，促进政府向服务型政府转型 . 6 （三）、改革财税体制，完善预算监督体系 . 7 （四）、改革土地收益安排格局，提高农夫利益占比 . 7 引言 1980 年财政放权之后，随着中心政府对地方税收政策的放宽，地方政府发展经济的主动性被调动起来。利用土地发展经济成为地方政府的首选，我国城市化的脚步也因此起先明显加快。1随之而来除了不断高涨的经济发展速度，农夫利益被侵占、一般居民买房难等问题也接踵而来。但是政府为了发展却并没有停下征地用地的步伐，不合理的规划用地，造成土地资源严峻奢侈的同时，楼市风险、房地产泡沫等现象起先在我国出现。土地财政就成为发展中必需要面临
7、的问题，并且作为一个客观存在的事实被越来越多的学者和社会人士所关注，土地财政的问题从何处来，到何处去也引发了特别热情的探讨，究竟应当用什么样的眼光去看待土地问题；究竟应当用什么样的看法去理解土地问题。我们在看到经济不断发展的同时，也必需要注意发展过程中引发的问题。二、陕西省土地财政现状 （一）、土地财政侵占了农夫的利益 随着城市化的脚步不断加快，越来越多的农村土地被纳入征收范围。地方经济在不断发展，但农夫的利益却被不公允的征地制度严峻侵占。甚至危及到农村经济的健康发展。首先，是在征地环节，政府扩大对农村土地的征收，却没有考虑农村人口再就业的问题。农村土地被纳入政府的规划的同时，大量农夫因没有土
8、地用来耕作而面临失业的问题。其次是在土地征收后的利益安排环节，农夫所占的比例被各级政府和开发商严峻侵占，农夫的利益占比不到 5%。大量失去土地的农夫，没有得到妥当的支配，只能待业。而得到的征地补偿又不足以维持长期生存开支。最终，由于我国地方政府对土地的垄断权，给相关政府及机构供应了寻租的空间和机会，造成各级官员以权谋私，弃为人民服务的宗旨于脑后，从而引发行政腐败风险。而加剧恶化土地财政的现状。（二）、土地财政加速了财政风险的累积 近几年来，陕西省政府用于城市扩张的巨额资金，主要是以土地为抵押物，以地方政府信用作为担保，向金融机构进行融资。但房地开发商的投资资金，也是以银行贷款为主。绝大部分居民
9、也是通过银行贷款按揭买房。如此，各个环节又都与银行相连接，而银行系统本身就存在着巨大的金融隐患，贷款也就暗藏了较大的风险。而且土地作为一种资源其本身是有限的，而亲密依靠土地的地方土地财政也因其财源的有限而不行持续日积月累就会引发财政风险。有专家指出土地财政在本质上就是一种通过对社会将来收益的透支，来谋求眼前的发展和利益的一种方式。2但这种方式，是有一个限度的。地方政府若接着过度依靠土地来实现收益势必会造成财源的波动，牢靠性极度缺乏。一方面，是由于土地本身的有限性和稀缺性。另一方面，房地产行业的不稳定性也与地方经济亲密相关，堪称牵一发而动全身。而地方政府的土地融资，又是以政府信用为担保的，其融资
10、风险究其根由也就是国家的财政风险。、土地财政抬高了地价和房价 依据陕西省统计局 2016 年 6 月份的调查显示，2016 年上半年陕西省的房价平均上涨幅度为4.9%。其中宝鸡市最高达到 7.9%。一个公职人员一个季度的退休金也才只能买到一平方米。如表 1-1 所示：表 1-1 2007-2014 陕西省各地区房价收入比 年份 房价收入比 西安 铜川 宝鸡 咸阳 渭南 汉中 安康 商洛 延安 榆林 20072008200920102011201220132014 6.837.156.576.635.735.476.566.08 3.204.173.522.743.614.034.414.63
11、3.324.013.403.194.364.014.154.32 4.134.134.684.814.634.414.974.29 3.874.153.883.793.032.883.893.98 4.004.064.564.814.054.834.915.01 3.934.534.704.553.914.935.375.60 3.803.683.733.513.804.394.464.51 5.314.044.743.954.374.405.175.47 5.095.195.814.945.765.866.416.20 资料来源：陕西省 2015 年统计年鉴 从 2007 年到 2014 年
12、陕西省各地区的房价收入比虽然稳定在合理范围内但大体成上升趋势。所以一般居民买房的压力还是在不断上升，买房对一般市民还是相对困难的。可是在土地财政不断抬高地价和房和居民的购房难度得同时，地方政府的效用却越来越高，对房地产业的依靠程度也越来越大。而地方政府就会因为要追求更高的效用以各种方法来抬高地价。从而带动房价加速上涨，实现地方财政收入的提高。有关专家分析了 2008 年以来陕西省政府在楼市危机中不作为的看法，认为其背后的渊源就是土地财政。因为房价假如上涨，地方政府的效用就会变大，内在激励就越明显。而一般居民的购房难度也就越来越大，造成了恶性循环。（四）、土地财政降低了资源配置效率 土地财政降低
13、了土地资源配置的效率，造成了城市规模的无序扩张和土地资源的奢侈。尤其是从上世纪 90 年头到本世纪初，我国耕地土地削减的速度特别快。仅仅十年间我国耕地面积足足削减了 1 亿亩。如图 1-2 所示：表 1-2 2010-2015 年我国耕地面积（单位：千公顷）地区 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 地方合计 135268.3 135238.6 135158.4 135163.4 135057.3 134998.7 陕西省 3991.7 3989.9 3985.5 3992.0 3994.8 3994.2 资料来源：中国统计年鉴 2016 近几年来
14、我国耕地面积削减的幅度有所降低，但也在不断削减。长此以往，我国的粮食平安和经济平安势必受到影响。而且近几年来，地方政府随意圈占农夫土地、滥建开发区的现象在我国范围内屡见不鲜，这与我国国土面积短缺的现状严峻不符。导致国土资源管理的混乱，土地资源配置扭曲和利用低效。三、造成陕西省土地财政问题的缘由 （一）、土地制度的缺陷为土地财政供应了发展基础 我国地方政府土地财政建立在我国土地制度的二元结构之上。3地方政府对土地资源在一级市场上具有垄断权。我国土地管理法中明确指出在我国现行的土地全部制下，城市土地属国家全部，农村土地属集体全部。对城市土地实行有偿运用。对农村土地，国家可以基于公共利益的须要，在做
15、出补偿的条件之下征为国有。但是对公共利益的裁定基本由地方政府主导。导致对建设用地，不管是存量还是增量，一级市场就完全的驾驭在地方政府手中。许多集体土地就是打着公共利益的幌子却被经营性项目所征用的。国务院关于加强国有土地资产管理的通知更是强调：为增加政府对土地市场的调度限制实力，地方政府要对建设用地试行收购储备。人民政府可以划拨部分土地收益用来作为土地收购的资金，商业银行也要依法供应信贷支持。建立土地收储的地方政府机构,为了获得利益的最大化,土地储备机构起先土地全部权转移的时机,通过人工限制土地转让价格。此外，土地储备制度也为政府土地融资供应了便利。政府必需从银行获得贷款，而土地是抵押。4但结果
16、是，政府为了支付到期的还款，在地方政府之后获得银行贷款也只能以这种方式土地融资来偿还债务。雪球越来越大，地方政府的土地融资也越来越多。简而言之,我们当前系统的缺陷的法律,法规和政策地方政府的土地收入的运用打开天窗,当地政府也在当前土地制度,使土地财政模式能够运行。（二）、分权财政打破了原有的财政格局 安排经济时期，地方政府没有独立的预算体系。税收的征收和安排缺乏自主权，确定了地方政府没有独立的利益，也没有动力去追求自己的利益。为了调动地方政府发展经济的主动性,。1980 年中心政府在全国范围推行划分收支,分级包干的承包制。这一制度,承认了地方财政的利益和地位,打破了原有的财政格局。也标记着分权
17、财政的起先。我国财政走上了 全面包干的道路。财政包干的起先意味着，地方政府只要完成中心上缴的任务,就可以通过各种各样的方法发展地方财政,用来增加地方财政收入。此时，地方政府的自利性就渐渐体现出来。中心与地方的博弈就此绽开。5为了避开中心对地方企业税收的争夺，地方政府在发展地方企业的同时，并将利润从系统中转移出去。地方政府对收入增长和收入空前增长表现出极大的热忱和创建力。地方政府的实际资源已经大大增加，地方政府也不再那么依靠中心政府了。地方政府从对中心高度依靠的行政组织,转变为具有独立经济利益目标的经济主体。这就意味着地方政府必定会同其他理性行为主体一样,追求自身利益的最大化。而土地财政就是政府
18、自利性中极具代表性的产物。（三）、分税制改革加速土地财政形成 1994 年分税制改革实施以后，地方财政收入占比极速下降。如表 3-1 所示。表 3-1 19782015 我国中心及地方财政收入及所占比例 年份 全国财政收入（亿元）中心财政收入（亿元）地方财政收入（亿元）中心所占比重（%）地方所占比重（%）19781980198519901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015 1132.261159.932004.822937.1314
19、9.483483.374348.955218.16242.207407,998661.149875.9511444.0813395.2316386.0418903.6421715.2526396.4731649.2638760.251321.7861330.3568518.3683101.56103847.46117253.52129209.64140570.03152269.23 175.77284.45769.63922.42938.25959.51957.512906.53256.623256.624226.9248925849.216989.178582.7410388.6411865
20、.2714503.116548.5320456.6227749.1632680.5635915.7242488.5351327.3256175.2360198.4864493.4569267.19 956.49875.481325.191944.682211.232503.863391.442311.62985.583746.924424.224983.955594.876406.067803.385159849.9811893.3715100.7618303.5823572.6228649.7932602.6440613.0352547.1461078.2969011.1675876.5883002.04 15.