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1、 第五章 政府层次的消长之路与现行制度设计第一节、郡县中国的秦汉（一）秦汉的郡县制 从秦后汉朝一直到清代，每个新建立政权基本上都继承了秦代地方行政制度的基本框架郡县制。二、对郡县的监管 郡县的官吏之设，秦称郡之长官为守，汉景帝时称太守，王莽时称“大尹”，东汉时又称太守。此外，秦郡还设监、尉，西汉时置尉而不置监。太守辖有属官丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。县之长官为令、长。令、长之下设丞和尉。县以下置乡，有三老掌教化，啬夫听讼和收赋税，游檄以禁盗贼。第二节 州郡县制的魏晋南北朝一、州的出现和演变二、屯田政区三、州郡县的全面推行第三节 道路制的唐宋 一、隋唐的地方行政（一）隋文帝进行机构改革，通
2、过废郡，实行州县两级制，以州辖县，在全国范围内实行了州县两级制。隋炀帝时期，改州为郡，把州县制恢复为秦汉的郡县制。（二）唐高祖武德元年，改郡为州，恢复州县两级制。贞观年间，又因山川形势，分天下为十道，演化为“开元十五道”，为监察区。（三）安史之乱后，节度使道逐渐成为在州之上的一级行政区，州则退而居其次，县则降为三级了。这种道、州（府）、县三级政区制度，一直延续到五代。二、辽金的地方行政 三、两宋的地方行政 第四节行省制的元明清民国至当代 一、元代的地方行政 元代中央行政机构名称为中书省，其地方行政制度的最大特点是在全国遍设中书省，简称行省。行省以下，为路府州县，边区并设有军，为二级行政区划，县
3、为第三级。元代各级地方政府中还遍设一种叫达鲁花赤的特殊官职，只准蒙古人或上等色目人担任。元代还在边远地区设道和土司。二、明清的地方行政 朱元璋上台后，撤中书省，改称承宣布政司，后来废除丞相，将其权力分归六部，由六部尚书直接对皇帝负责。清承明制，有所改革。康熙时，改明15省为18省。省下设府、厅、州、县。厅相当于特区，一般设在边防和少数民族地区。乾隆时期规定一省一巡抚，布、按二司为其下属，都司撤销，清代总督与巡抚正式成为地方一级官员。1907年，清朝行省达到22个。三、民国的地方行政 民国时代除22省外，其它未设省的地区仍采取特殊制度。一是京兆、热河、绥远、川边为特别行政区；二是宁夏为“宁夏护军
4、使辖地”，青海、内蒙、外蒙、西藏地区；三是东北铁路沿线为“东省特别行政区”。道是介于省和县之间的地方政区，民国继续沿用。1915年全国分93道，一直到1924年裁撤。1913年，民国政府将原来的府、直隶、厅、州等名称改为县，县的行政长官称县知事。1929年，南京国民政府对市的建制作了改进，直隶于行政院的市称特别市，地位相当于省；隶于省政府的市称省辖市，地位相当于县。1930年全国直隶行政院的市有5个。四、当代的地方行政（一）1949年至1953年中国地方政府实行大区、省、县乡四级或大区、省、县、区、乡五级制。由于中间环节太多不利于经济建设，1954年撤销了大区行政建制，19541957年成立自
5、治区，定北京、天津、上海为直辖市。（二）1958年乡镇实行人民公社制，1959年推行直辖市和较大的市可以领导县和自治县，到1966年全国有25个市实行这一体制。因此19581969年中国地方行政成为省、县、人民公社三级建制或省、市、县、人民公社四级建制。（三）1970年，中央指示将全国各地的专员公署一律改称地区，改变了原来专员公署派出机构性质，设立革委会作为一级地方政权对下领导县革委会，从此中国地方行政建置进入了省、地（市）、县、人民公社四级制，随着1982年宪法的颁布，1983年人民公社恢复为乡镇，中国地方行政建制便开始稳定在省、地（市）、县、乡（镇）四级制上。n n三、连续的历史，循环的怪
6、圈三、连续的历史，循环的怪圈n n经典里说经典里说读书时为了读书时为了“修身齐家治国平天下修身齐家治国平天下”，而而蒙学作品蒙学作品神童诗神童诗的大实话是的大实话是：“书中自有书中自有千钟粟千钟粟”，“书中自有黄金屋书中自有黄金屋”，“书中有女颜书中有女颜如玉如玉”；n n经典上将性善论，蒙学作品经典上将性善论，蒙学作品增广贤文增广贤文的大实的大实话是：话是：“知人知面不知心知人知面不知心”、“放人之心不可放人之心不可无无”，“逢人只说三分话，不可全抛一片心逢人只说三分话，不可全抛一片心”，“守口如瓶，防意如城守口如瓶，防意如城”，“山中有直树，世上山中有直树，世上无直人无直人”，“人善被人欺
7、，马善被人骑人善被人欺，马善被人骑”。n n黄宗羲：黄宗羲：“后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗于其遗于下，下，福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私，福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私，而又用一人制其私。行一事焉则虑其可欺，而又设而又用一人制其私。行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在，吾亦一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在，吾亦鳃鳃然惟筐箧是虞。故其法不得不密，法愈密而天鳃鳃然惟筐箧是虞。故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓非法之法也下之乱即生于法之中，所谓非法之法也。”n n法家法家“性恶论性恶论”下的疑人之心
8、，防人之法：下的疑人之心，防人之法：“分权分权制制”，分相权，分外官之权，分朝官之权，分兵、，分相权，分外官之权，分朝官之权，分兵、民、财、法诸权。甚至出现民、财、法诸权。甚至出现“监察之监察，特务之监察之监察，特务之特务特务”：锦衣卫，东厂，西厂，内行厂。：锦衣卫，东厂，西厂，内行厂。内朝外朝秦 汉 隋 唐 宋 元、明初清初三公（丞相）丞相尚书尚书省 尚书省同平章事同中书门下中书省内阁（首辅）内阁军机处（一）“分权循环”：1.内外朝的循环。正式地方行政秦 汉 唐 宋 元 明 清初郡县 郡县 州 路（安抚使）行省（平章）布政使司巡抚、总督中央巡视员州刺史 道按察使行中书省巡抚、总督钦差n n 2.2.中央巡视员与地方 中央巡视员与地方“诸侯 诸侯”的循环。的循环。n n3.3.地方分权与地方集权的循环地方分权与地方集权的循环。郡守郡尉监御史东汉-唐州刺史宋路安抚使路转运使路提点刑狱使仓司、饷司元行省明布政使按察使都指挥使清巡抚北宋前期的中枢机构枢密院与中书对持文武二柄，号为“二府”。凡边防、军旅之常务，与三省分班禀奏；事干国体，则宰相、执政官合奏。三司置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省。位亚执政，目为计相。宋史职官志二