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1、上海交通大学硕士学位论文电力体制改革和政府监管研究姓名：宋晓东申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：李炯200706104电力体制改革和政府监管研究摘 要本文在分析电力行业特征和电力商品特点的基础上，回顾了中国电力工业发展的历程和电力产业市场化改革的基本走势。由于电力工业在国民经济中的特殊重要地位，文章对中国宏观经济的基本特点作了分析，试图探求宏观经济走向与电力工业发展之间的内在联系。通过分析经济过热现象，指出了中国经济过热的制度原因。本文对电力体制改革的动因作了比较详细的论述，对电力工业自然垄断的属性和在自然垄断行业引入竞争的理论依据作了阐述。文章对电力产业市场化改革的内容和实质提出了看
2、法，在此基础上分析了电力体制改革进程中政府监管的重要性和政府实施有效监管的必要条件。作者试图说明电力产业市场化改革是全球范围电力工业发展的潮流，但是电力市场化改革同样蕴藏风险，需要支付高昂的改革成本。既要坚定不移地坚持改革的方向，又不能盲目乐观，对改革的风险要有清醒地认识。中国电力体制改革已经取得阶段性成果，改革正在朝着既定的目标稳步推进。关键词：电力，市场化改革，政府监管，宏观经济5STUDY ON INSTITUTIONALRESTRUCTURING AND GOVERNMENTREGULATION OF POWER INDUSTRYABSTRACT On the basis of ana
3、lyzing the features of power industry and itsproduct-electricity,this thesis gives a retrospective view of thedevelopment process of Chinese power industry.For its unique status inthe national economy,this paper elaborates on the internal relationshipsbetween power industry and macro-economy.By anal
4、yzing overheatedsectors in the economy,the author give out his view of various causes ofeconomic overheating in which institutional defects top the list.This thesisalso put forward the driving forces behind the institutional restructuringcampaign in the power industry.It is of high importance to str
5、engthengovernment regulation.The necessities of an effective governmentregulation is also included in this article.To ensure this aim,theorganizational structure of government regulation should be well designedin advance.Although its a global trend to initiate a market-oriented6reform in power indus
6、try,special attentions should be given to ward offrisks which originated from market failures and the conflicts between theinnate attribute of power industry and market-economy mechanisms.Taking power industry as the representative of natural monopoly,We haveno other choice but stick to the road of
7、reform,at the same time,we shouldkeep a clear mind and never be over optimistic.According to foreignexperiences,its only natural to pay some money as the cost of reform dueto high risks in the process of power industry restructuring.Now thereform process in the field of power industry in china has s
8、tepped into anew stage,we have full confidence in expecting a bright future for thepower industry in china.A surge in power industry investment in the past 5years has inevitably created a surplus in power generating capacity,theturning point of the whole industry now has emerged.KEY WORDS:electricit
9、y,market-oriented reform,government regulation,macro-economy2上海交通大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：宋晓东日期：年 月 日3上海交通大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论
10、文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于：保密保密，在 年解密后适用本授权书。不保密不保密。（请在以上方框内打“”）学位论文作者签名：宋晓东 指导教师签名：李炯日期：年 月 日 日期：年 月 日上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 1 前言 随着电力供应紧张局面的逐步缓解，电力体制改革的步伐又开始加快。自从 2002 年国务院批准电力体制改革方案至今，时间已经过去整整五年。在这五年中，中国经济继续高速发展。中国电力伴随着中国经济的
11、发展而腾飞。但是前进的道路并非一帆风顺，2004 年，中国大地遭遇了建国以来最严重的电力紧缺局面，先后有 27 个省份出现拉闸限电，迎峰度夏期间全国电力最大缺口超过 3000 万千瓦。这一轮电力紧张局面恰好出现在中国电力体制改革迈开实质性步伐的时刻，因此引来了对电力产业市场化改革的诸多质疑之声。电力价格的持续上涨，垄断行业的高福利，以及电力资产长期的低收益引发了众多媒体对电力产业的口诛笔伐，一时间电力系统风声鹤唳。文章希望从分析电力产业现状和电力产业市场化发展趋势入手，指出电力垄断区别于其他自然垄断行业的地方；从分析电力产业与国民经济的内在联系入手，论述宏观经济对电力产业发展的影响；从学界对自
12、然垄断现象认识的深化和政府管制理论的发展，解释在电力产业引入市场竞争的可能性；从政府管制手段和方式的变化，描述适应市场机制的政府监管体制。笔者作为电力系统的一份子，比常人更加深刻地认识到电力产业的良性发展对整个国民经济健康的重要意义，对电力产业长期以来低于正常水平的资产盈利能力表示担忧。但是电力产业也并非象某些人认为的那样，只要引入市场竞争，一切问题就迎刃而解。事实情况是，打破传统的垄断体制，全面引入市场竞争是一项任务艰巨的系统工程，一路上危机四伏。改革不是免费的午餐，需要支付巨大的改革成本，改革的收益往往被人为的臆想扩大，改革的风险和成本却被民众过于乐观的情绪所稀释。2007 年刚刚开始，中
13、国电力供应过剩的局面已经浮现，随着在建机组的陆续投产，电力过剩的局面将进一步加剧。按照传统的看法，电力过剩的局面将有助于在某些环节引入竞争，通过市场机制实现优化资源配置的改革初衷，这样的设想能否尽如人意？！笔者希望自己的思考和对电力体制改革问题的研究有助于厘清一些模糊的认识。但是由于能力的制约，这种尝试无疑是初步的，希望起到抛砖引玉的作用。上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 2第一章 电力产业及其市场化发展方向 第一节 电力产业特征和电力商品特点 1、电力是中间投入型基础产业 在电力生产过程中，中间投入部分占产出的比重往往高于其他行业，电力产业的运行情况影响着国民经济其他部
14、门，同样也受到国民经济其他部门运行情况的影响，整体上表现为中间投入型基础产业的特征。作为负荷中心的浙江省，省委省政府很早就已经确立起电力先行1的战略定位，电力产业的发展必须适度超前于国民经济发展，这是电力基础产业作为国民经济重要部门的客观要求。尽管电力项目一次性投入大，资本回收周期长，但是由于其良好的持续盈利能力和极佳的抗风险特点，历来受到投资者追捧。2、电能是最优秀的二次能源2 电力已经深入人类社会的各个领域，现代生活离不开电力，生产电力的过程存在着对环境的污染问题，尤其是在中国占主体地位的火力发电，但是使用电能的过程对环境的影响非常轻微，电力是世界上最优秀的二次能源，电力商品几乎没有生命周
15、期。电力不能大规模储存，“发电、输电、配电、供电、使用”同步进行，这是它有别于其他有形商品的地方。人们在花钱消费电力的同时，购买的除了电力商品本身以外，其实还隐含了电力服务和电力质量的内容。第二节 电力产业发展及影响因素分析 1、电力产业发展历程和特点 电力产业发展既受到国民经济发展周期的影响，又有自身独特的发展规律。由于资金密集、工程浩大，电力建设项目从规划立项到建成投产，时间跨度很大。新中国电力建设从无到有的客观事实，使得建国以来绝大部分时间内，电力建设投资处于高速增长的态势。1998 年和 2004 年是中国电力发展史上较具代表性的年份之一，1998 年全国电力基建投资在问鼎历史最高后开
16、始 1 浙江经济2004 年第 9 期，由应雄和徐根龙撰写的浙江能源“新政”一文，刊登于第 38-39 页。2 由一次能源经过加工转换以后得到的能源产品，称为二次能源，例如：电力、蒸汽、煤气、汽油、柴油、重油、液化石油气、酒精、沼气、氢气和焦炭等等 上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 3收缩，98 年到 04 年的这段时间内，电源建设表现为过度压缩的状态，2004 年在全国性缺电的压力下，电力项目投资出现井喷，04 年到 06 年电力新开工项目分别为 3700 万、4800 万和 6200万千瓦。2006 年电力供需基本平衡，预计 2007 年将出现电力过剩的情况。2002
17、 年开始的电力产业市场化改革在经历了减速调整后，2007 年将大步推进。电力需求受经济拉动的特点，决定了电力产业的周期性波动与宏观经济周期波动基本一致。考察经济波动起伏最直观的指标就是国内生产总值即 GDP 增速。经济周期一般分衰退、低谷、复苏、繁荣四个阶段，对应这四个阶段的 GDP 增速呈现周期性变化的特点。电力产业的发展轨迹也可以用这四个阶段概括，一般而言，用电量增速与 GDP 增速呈现正相关性。中国电力产业发展又有着自己的特殊性，不同时段电力消费弹性系数3差别很大，常常出现用电量增速与 GDP 增速的背离。原因主要在于长期电力投资不足导致电力短缺，电力建设的长周期导致电力发展滞后国民经济
18、发展，电源电网规划不能适应经济要求扭曲了用电增长状况。2、电源电网发展基本思路 我国电源建设坚持水电开发优先的原则，这是一个立足现实的理性选择。中国水电蕴藏量丰富，根据最新的普查数据，我国水能资源的理论蕴藏量为 6.76 亿千瓦，技术可开发容量 4.93亿千瓦,经济可开发容量 3.78 亿千瓦。不论是水能资源蕴藏总量还是可开发数量都居世界第一位。但是，与发达国家相比，我国的水力资源开发利用程度并不高。截至 2004 年 9 月，我国水电装机容量突破了 1 亿千瓦大关，但开发率仅 24左右，大大低于发达国家 5070的开发利用水平4。因此，在一个相当长的时期内，我国水力资源开发潜力巨大。坚持水电
19、开发优先的原则符合可持续发展的要求。中国水电开发的目标是实现水电装机 3 亿千瓦，在整个电力装机容量中的比重逐步上升到 30%左右。不管是过去、现在还是将来，煤电机组在整个电力生产的基础地位暂时不会动摇，但是由于煤电机组对资源和环境造成很大压力，必须坚持优化发展的道路：鼓励高参数、大容量机组建设；重视节能降耗，推进产业升级；注重环保，安装脱硫脱硝装置。同时要积极发展核电，加快新能源发电技术的研究推广和应用。我国电网发展必须重点突出，结合西电东送、南北互供、全国联网的战略部署，优化送端和受端电网建设。送端电网的重点有两个：一是“三西”基地（山西、陕西、内蒙古西部煤电基地）共同形成的送端电网，二是
20、“西南”基地（云、贵、川等水电能源基地）形成的送端电网。受端 3 电力消费弹性系数是反映电力消费增长速度与国民经济增长速度之间比例关系的指标。计算公式：电力消费弹性系数 电力消费量年平均增长速度/国民经济年平均增长速度 4 数据来源为2006 年中国水电行业分析及投资咨询报告 上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 4电网重点有三个：即长三角经济区、珠三角经济区、环渤海湾经济区形成的受端电网。从总体上看，我国电网的现状仍然是以省网平衡为主，未来的发展趋势是区域平衡和跨区域互剂。3、影响电力产业发展的主要因素 供求关系是影响电力产业发展最直接的因素，在连续四年装机容量两位数增长以
21、后，2006年全国电力供需总体平衡，部分地区略有紧张，预计 2007 年电力供需将基本平衡，华中、华北等部分地区电网略有剩余，随着电力过剩的隐现，全社会投资电源建设的热情将逐渐消退，电力产业发展的步伐将会有所减缓。另外人民币升值对电量需求的抑制作用也会间接地影响到中国电力产业的发展，其影响程度随人民币升值幅度而定；人民币升值的另外一个影响就是出口竞争力的削弱，由于我国出口商品都是劳动密集行产品，人民币升值对出口影响明显，出口规模的萎缩直接影响用电需求。另外还必须考虑加息对电力产业发展的影响，电力企业资产负债率越高，受加息的影响就越大，最近的一轮电力投资热潮被戏称为“电力大跃进”，很多投资项目的
22、负债率畸高，利率的微小波动对它们而言都可能是最后一根稻草。第三节 以市场化为导向的电力产业发展方向 1、电力产业市场化理论 电力产业市场化理论的成熟和完善有赖于理论界对自然垄断行业属性认识的深化。自然垄断行业的基本属性是公益性和资本沉淀性。公益性的特点耳熟能详，如电信、电力、铁路、航空等部门，与百姓生活息息相关。对公益性的损害直接影响着公众利益的实现和保障，也影响到社会稳定和经济发展。自然垄断行业资本沉淀的特征，构成了政府对恶性竞争的担忧，因为自然垄断行业所需投入的资金庞大,一旦投入短期内无法收回，也没有办法把这些资金移到别处，资本就象沉淀了一般。就电力行业而言，经营者花费巨额资金投资电力基础
23、设施，必须长期在电力行业这样一个特定而狭窄的领域长期经营下去，才有可能实现投资价值。随着研究的深入，有学者注意到这样一个事实，那就是垄断特性并非遍及自然垄断的所有环节，部分环节可以引入竞争机制，让市场行使资源配置的权力。如电力产业内部发、输、配、售各个环节，只有输电和配电环节具有自然垄断属性，在发电和售电环节完全可以引入市场竞争。有关自然垄断的理论经历了三个发展阶段：最初是英国古典经济学家约翰 穆勒对自然垄断形成原因作了分析，普认为这是自然垄断相关理论发展的萌芽阶段。此后经济学家对于规模经济上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 5和沉淀成本的研究，推动自然垄断理论步入了一个较
24、为成熟的阶段。即如果一个行业具有规模经济的特点，则规模大的企业在生产成本上比规模小的企业具有优势，企业生产规模越大，成本就会越低，也就是说企业自动地存在着把生产规模扩大到独占市场的结局；规模效应造就了行业内较高的进入壁垒，任何新企业很难与处于垄断地位的企业展开竞争。再加上沉淀成本的考虑，此类行业垄断的产生似乎不可避免。可竞争市场理论和成本次可加性理论的出现是自然垄断理论的完善阶段，可竞争市场，是指来自潜在竞争者的竞争压力，对正在市场上的供给者施加很强约束的市场。其结论就是：在一个不存在人为进入障碍的可竞争市场上，垄断利润不可能稳定存在。可竞争市场理论用“次可加性”重新定义了自然垄断。如果一个企
25、业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低，则这个行业就是自然垄断行业。因此，自然垄断形成的“自然”的或者技术的因素并不一定是边际成本递减，而是成本的次可加性。它打破了传统理论坚持认为的但凡自然垄断企业都具有成本递减特点的铁律，因此也在根本上动摇了政府必须对自然垄断行业实行严格管制的理论基础。该理论认为，自然垄断行业并非边际成本5下降而是成本次可加性。在可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的。具有成本次可加性特点的自然垄断企业通过价格产出组合可以寻找到一组使潜在进入者进入的利润为零，而自己的利润为非负的可维持价格6。自然垄断企业可以通过市场手段维持其垄断地位。并且由于这
26、种垄断是可竞争的，因而可导致垄断利润的消失和社会福利的增进。2、电力产业市场化潮流 从最早启动电力产业市场化改革的英国算起，这股全球范围的浪潮已经风起云涌三十多年。西方发达国家的实践证明，电力产业引入市场竞争机制的探索是富有价值的。在文章最后的附录3 中间，对国外电力体制改革的情况有比较详细的介绍。电力产业市场化的基本操作手法就是首先实行发电和输配电的分离，在发电环节引入竞争，让不同的发电主体在共同的规则和平台上展开竞争，借助市场的力量实现发电环节效率的提升。强化政府对电网的统一管理，建立公开透明的电力市场是电力产业市场化发展的主要内容。即使是经济发展水平相对落后的非洲国家，也加入了电力产业市
27、场化的行列，通过所有制转换等方式，将国有电力企业转变为产权多元化的商业企业。放眼世界，电力产业市场化已经成为不可逆转的时代潮流。3、电力产业市场化核心 垄断是阻碍电力产业市场化发展的最大最直接障碍，所以电力产业市场化的重要内容就是如 5 边际成本是指为了获得额外一个单位的物品而需投入的成本。公共经济学，上海交大莫童著 上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 6何打破传统的垄断体制，通过培育竞争性市场主体，建立完善的市场体系和规则，实现市场对资源的有效配置。选择电力产业市场化的发展方向，就是同步选择了市场机制，电力产业市场化的内容也就必然地集中到如何培育竞争性主体，如何建立市场机
28、制能够发挥作用的规则和平台。电力产业市场化发展在操作层面就是管理体制改革，就是体制如何适应机制的问题。首先是电力投资市场，政府除了对输电、配电环节的投资行为进行管制以外，其他环节的投资完全倚赖市场机制。电力投资市场的建立有效地规避了风险，传统体制下投资风险往往由消费者承担，现在全部由投资者承担，这种压力有助于降低投资成本，在电力供应不足的情况下，又能刺激投资，最终实现电力市场供求均衡。其次是电力批发市场，它是发电企业与产业下游及部分大用户之间的市场。规范有序的电力批发市场对促进发电环节的竞争，实现效率提升意义重大。扩大大用户直购试点，积极培育竞争性购电主体是促进电力批发市场健康发展的重要保证。
29、最后是电力销售市场，它是位于电力销售部门与电力用户之间的市场。这个市场的建立可以有效地传递市场机制发出的激励信号，对市场机制的效率关系重大，同时也为需求侧的管理创造了条件。三个市场的建立和逐步完善，实际上就是传统体制向竞争性体制的转变过程。传统体制在结构和运行机制上相对简单，纵向一体化企业对整个产业进行规划和运营，政府监管全方位覆盖；而引入了市场机制的竞争性体制首先要求对产业进行重组，政府监管不再面面俱到，在竞争性环节取消管制，对垄断环节的监管需要明显加强。4、电力产业市场化风险 电力产业市场化改革是在垄断行业引入市场机制的过程，而市场机制发挥作用的最理想环境就是一个完全竞争的市场。所谓的完全
30、竞争市场必须具备以下几个条件：一是足够多的有充分信息和能力按自己意愿行事的供给方，二是足够多的有充分信息和能力按自己意愿行事的需求方，三是市场进入的成本和障碍为零，四是完善的市场规则并得到充分执行。由于行业自身特性和特殊的国情，中国的电力市场很难达到完全竞争的状态。于是有的经济学家提出了有效竞争的概念，这是一种介于完全竞争和垄断之间的状态。有效竞争概念实际上是追求规模经济和追求效率的折中选择，规模经济要求形成垄断，而效率优先的选择要求打破垄断，引入市场竞争机制。电力产业市场化的险主要来自两个方面，首先是电力行业技术特性与市场机制作用机理的固上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究
31、 7有矛盾。电力产业的技术特征就是强调安全稳定，电力生产的整个过程都要求有效地控制和消除扰动，追求状态变化的平滑过渡，产业必须表现良好的协调性和稳定性。而市场机制的实现方式就是寻找和制造供求或价格的波动，可以说，没有波动就没有市场机制发挥作用的空间。电力产业技术特征和市场机制的内在冲突，构成电力产业市场化发展主要风险。其次，中国的电力改革有着不同于西方国家的国情，改革的起点和目标大不相同。发达国家普遍是在电力过剩，需求稳定的情况下，为追求更高效率而启动改革的，而中国的情况是电力投资长期不足，电力需求增长旺盛，改革需要同步实现刺激投资和提高效率两个目标。正所谓鱼和熊掌不可得兼，两个相互矛盾的目标
32、预示着电力产业市场化更大的风险。电力产业市场化的风险集中表现为三个市场的失效。首先谈谈电力投资市场的失效问题。在中国，该市场的失效很重要的原因是因为国内资本市场的缺陷，由于中国资本市场的建立相对滞后，电力供求关系的变化难以通过资本市场反应为电力投资的具体行为。此外，政府有关部门的审批、许可、核准等制度还大量存在，在市场进入环节还有不少障碍。三个市场之间相互联系相互影响的特点决定了对其他两个市场的价格管制或多或少会挫伤电力投资的积极性。所有这些因素共同作用往往导致电力投资市场的失效，其后果就是投资不足。其次是电力批发市场的失效问题。由于电力建设固有周期比较长，电力投资市场的失效可能导致电力批发市
33、场的均衡破坏。由于发电和售电侧的市场集中度仍然很高，远没有达到完全竞争市场描述的足够多的供应方和需求方的理想状态，市场主体操纵市场情况随时可能发生，甚至演变为企业之间联手的反市场竞争行为。特别是在制度和规范建设滞后的情况下，电力批发市场的失效成为现实的担忧。最后是电力销售市场的失效问题。在电力需求侧刚刚起步的阶段，电力需求总体表现为较强的刚性，实行竟价上网以后，电力供应价格是实时波动的，而电力消费价格由于消费习惯和价格结算等问题表现为相对稳定，也就是说价格传导机制存在一定的问题。由于电力产业仍然存在对自然垄断环节的政府管制，因此对管制失效可能导致的低效率的担心始终没有彻底消除。不管是为了抑制市
34、场操纵还是保护消费者利益，政府实行价格管制都可能扭曲市场供求关系，导致电力销售市场的失效。上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 8 第二章 市场化为背景的电力体制改革 第一节 电力体制改革基础 1、发展为电力体制改革奠定了物质基础 改革是发展的产物，中国新一轮的电力体制改革是建国以来电力产业长足发展的结果。中国电力产业伴随着中国经济的腾飞强劲发展，与发达国家的差距逐渐缩小，电力产业市场化成为一种可能达成的选项。权威部门数据显示，装机容量方面，2006 年新增电源机组容量创历史最高水平，继 2005 年全国电力装机突破 5 亿千瓦，在不到一年的时间内，全国电力装机再上新台阶，突
35、破了 6 亿千瓦。电力设备制造方面，2006 年首批国产超超临界百万千瓦机组相继投运，标志着我国电力工业技术装备水平和制造能力进入新的发展阶段。电力建设方面，1000 千伏交流特高压试验示范工程和云南至广东800 千伏特高压直流输电示范工程奠基仪式已分别举行，标志着交、直流特高压试验示范工程建设已拉开帷幕。全国 220 千伏及以上输电线路回路长度达到 28.15 万公里，同比增长 10.4%，220 千伏及以上变电设备容量达到 98131 万千伏安，同比增长 15.7%。电力基建方面，2006 年全国基建新增投运的发电装机 10117 万千瓦，其中水电 971 万千瓦，火电 9048 万千瓦，
36、风电 92 万千瓦；基建新增投运的 220 千伏及以上输电线路回路长度 3.51 万公里，基建新增投运的 220 千伏及以上变电设备容量 15531 万千伏安。电力生产和供应方面，全国发电量达到28344 亿千瓦时，同比增长 13.5%。其中，水电发电量 4167 亿千瓦时，约占全部发电量 14.70%，同比增长 5.1%；火电发电量 23573 亿千瓦时，约占全部发电量 83.17%，同比增长 15.3%；核电发电量 543 亿千瓦时，约占全部发电量 1.92%，同比增长 2.4%。2006 年全社会用电量达到 28248亿千瓦时，同比增长 14.0%，增幅比 2005 年上升 0.4 个百
37、分点7。2、改革才能解决发展带来的问题 中国电力产业的发展同样遭遇低效率的世界难题。在西方国家，不管是私有电力政府监管的体制还是政府直接经营的国有国营体制，随着电力消费需求的饱和以及技术进步的放缓，传统电 7 数据来源为中电联发布的“2006 年全国电力工业统计快报”上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 9力体制激励不足、效率低下的弊端逐步暴露，无论是“私有政监”还是“国有国营”，都缺乏市场竞争所具有的激励机制，使得电力企业投资浪费和冗员现象严重，导致电力的高成本和高价格。这些发展中遇到的问题需要强有力的改革手段加以破解。政府管理不力造成了严重的电源结构性矛盾。截止 2006
38、 年底，全国发电装机容量达到 62200万千瓦，同比增长 20.3%。其中，水电达到 12857 万千瓦，约占总容量 20.67%，同比增长 9.5%；火电达到 48405 万千瓦，约占总容量 77.82%，同比增长 23.7%；水、火电占总容量的比例同比分别下降了 2.03 和上升了 2.15 个百分点。以上数据表明，严重依赖煤炭资源并对环境造成严重负面影响的燃煤火电机组队伍的壮大，构成了中国电力工业发展的主基调。这种现状对可持续发展战略和和谐社会目标的构建造成很大的阻力。经济结构性弊端加大电源结构的优化难度。中国经济结构的失衡有很多指标来体现，电力消费结构最为直接。2006 年全年，第一产
39、业用电量为 832 亿千瓦时，同比增长 9.9%；第二产业用电量为 21354 亿千瓦时，同比增长 14.3%，其中轻、重工业用电量分别为 4133 亿千瓦时和 17021亿千瓦时，同比增长 11.9%和 15.4%，轻、重工业增幅比 2005 年分别上升 1.87 和下降 0.14 个百分点；第三产业用电量为 2822 亿千瓦时，同比增长 11.8%；城乡居民生活用电量为 3240 亿千瓦时，同比增长 14.7%。在经历了宏观调控政策以后，重工业用电量增长率仍高居榜首，绝对值更是遥遥领先。这种现象在前面已经有所谈及，关键是错误政绩观推动下的重化工业化趋势。电力过剩需要市场力量淘汰落后产能。随
40、着大批电源项目的相继建成投产，电力供需形势进一步缓和，发电设备利用小时数较 2005 年大幅回落。2006 年累计平均利用小时数为 5221 小时，同比降低 203 小时。其中，水电设备利用小时数为 3434 小时，同比降低 230 小时；火电设备利用小时数为 5633 小时，同比降低 233 小时；核电设备利用小时数为 7774 小时，同比增加 19 小时。伴随着经济增长方式的转变，在建电源项目的陆续投产，电力设备的年利用小时数还将进一步下降，淘汰落后产能必将运动式展开，在优化的同时造成大量的浪费。发电利用小时的下降会使得原本就比较糟糕的电力资产盈利能力更加恶化。第二节 电力体制改革目标和步
41、骤 1、电力体制改革目标 2002 年 3 月国务院正式批准的电力体制改革方案，明确新一轮电力体制改革的总体目上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 10标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。改革总体目标确立了电力产业市场化发展的基本方向，明确了当前和今后一段时间电力体制改革的任务和要求。2、电力体制改革基本步骤 全球范围的电力产业市场化改革始于 20 世纪 80 年代，以西方工业国家为代表，他们的基本做法是在完成电力资产私有化改造的基础上，打破
42、垂直一体化的垄断体制，在电力产业的可竞争环节培育竞争性市场主体，建立完善的市场体系并加强政府监管。中国电力产业的市场化改革，应遵循下述基本步骤：一要坚持立法先行8。中国电力体制改革从启动之日起，她的推进步伐不断发生变化有其客观原因，但是很重要的一点是，没有在法律层面明确改革主导权，改革主导者的法律地位不够清晰，在很大程度上削弱了改革推进的力度。英国电力改革的经验是，从 1983 年开始用立法形式鼓励建立竞争性发电主体，1989 年同样用立法手段拆分发电产业发、输、配、售环节，前后历时超过 10 年。二要确立高层决策政府推动多方参与的基本模式。因为电力改革涉及大范围的利益调整，电力产业市场化的风
43、险又很大，改革的每一个举措都可能对经济社会产生巨大影响。政府通过推进综合配套实施高层决策，政府引导各方力量广泛参与，政府主持改革过程中利益冲突的协调。高层决策政府推动有助于树立改革的权威性，社会各方的广泛参与能够有效调动相关各方的积极性，有助于化解利益调整中的矛盾纠纷。三要把握总体设计分布实施的原则。电力体制改革是宏大的系统工程，牵涉的范围很广，所以在启动具体的实施计划的时候，必须有明确的方案。渐进式改革无法跨越市场逐级开放、竞争逐步扩大的基本规律。改革的整体性和渐进性是电力产业市场化改革的共性。四要科学分类集中管理。打破垄断引入竞争是电力产业市场化的客观要求。要明确市场竞争的引入范围，必须对
44、电力产业链中的竞争环节和垄断环节进行科学分类。垄断范围要尽量加以限制，通过培育市场机制实现对资源的优化配置。改革过程应体现不同管理职能相对集中的趋势，即电力宏观调控职能向政府部门集中，电力市场监管职能向电力监管委员会集中，对那些明显不属于政府管辖范围的职能向行业中介服务组织（中电联）集中。8 徐解宪等，立法先行：电力改革立法的国际视角，中国电力企业管理，2007 第 1 期，3233 上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 11 第三节 电力体制改革核心内容 1、管理模式根本转变 新中国电力产业管理模式经历了分分合合多次变化（详见附录 2）。具有分水岭意义的事件是 1997 年
45、国家电力公司的成立，正式宣告以电力产业市场化为方向的新一轮电力体制改革拉开帷幕。市场化要素的积累要远远早于这个时间点，可以追溯到改革开放初期为加快电力产业发展而出台的集资办电相关政策。正式这一政策长达十几年的执行，逐步形成了电源侧投资主体的多元化，培育了众多竞争性发电主体，改变了电力产业国有成分一统天下的局面，为在电力产业全面引入市场竞争机制创造了条件。电力工业部的撤消宣布了一个时代的结束，中国电力迎来了小政府大市场的新纪元。1997年 1 月 16 日至 1998 年 3 月是中国电力工业发展史上一段特殊的历史，在此期间国家电力公司和电力工业部双轨制运行，一直到 1998 年 3 月撤消电力
46、部9。在 2002 年 3 月国务院正式批准电力体制改革方案 之前的这段时间，国家电力公司事实上承担了对中国电力工业的行业管理职工作。中组部、经贸委、国家计委、财政部对电力行业多头管理的模式成为电力工业发展的严重障碍。电力产业市场化改革启动以后，几年之内初步形成了政府宏观管理、企业自主经营、行业协会自律服务的新格局。2、管理职能重新划分 发改委下设能源局通过拟订能源发展规划、提出改革建议、研究能源发展战略、制定重大政策等对电力行业实施行政管理；电监会执掌电力改革主导权，通过其垂直管理体系实现强化市场监管、消除市场分割、优化资源配置的目标。中电联作为全国电力企事业单位自愿参加的自律性行业协会组织
47、，有效填补政府在行业管理中的空白，成为政府和企业之间的桥梁。这种职能划分从根本上解决了管理界限不明，多头管理的混乱状况。国家发展和改革委员会代表政府，履行对电力产业的宏观管理职能。包括产业政策的调整，产业方向的引导，而不是专注于具体电力项目的审批，电力价格的制定，改变了以往管理中越位和不到位并存的尴尬。电力监管委员会的职能就是电力市场的监管，致立于建设和维护公平、公正的电力市场竞争平台。9 详见国家电力信息网电力改革发展概况一文 上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 12第四节 电力体制改革阶段性成果 新一轮电力体制改革从 2002 年正式启动开始，改革成效显著。尽管由于遭遇
48、 2004 年全国范围的电力短缺状况，社会各方对电力体制改革的方向产生了一些争论，但是改革的方向始终没有改变，推进改革的步伐从来没有停止。几年的改革努力取得了明显的阶段性成果。1、实现了厂网分开 2002 年拆分原国家电力公司宣告了电力垄断时代的终结。新组建了两家电网公司：国家电网公司和中国南方电网公司；五大发电公司：中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司；还有四家辅业集团公司：中国电力工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司和中国葛洲坝集团公司。厂网分开的有序进行迈出了中国电力市场化改革的第一步，其意义非同寻常
49、。2、竟价上网在试点基础上进入试运行阶段 竟价上网难以在全国范围全面铺开的重要原因是，我国的地域差异和经济发展的不平衡。不同地区电力发展的水平差距较大，统一的规则还不能同步推行。另外，我国电力投资体制的改变，使得不同时期的电力设备投资造价差异很大，折旧和发电成本差别较大，竟价上网方案受到客观因素制约。受 2004 年开始的电力紧张局面影响，政府政策的侧重点回归到保障电力供应上来。电力改革的进程有所放缓，但是实行竟价上网的改革一直没有停顿。随着电力供应紧张局面的缓解，将重现电力体制改革加快推进的局面。3、在电力改革过渡时期成功施行两部制电价 两部制电价即容量电价和电量电价。容量电价是为了部分保障
50、投资者收益，解决不同时期电力投资项目成本差异带来的实际困难。电量电价的确定通过市场交易模式确定，以鼓励不同发电主体之间的相互竞争，在发电市场一侧首先实现提高效率、降低成本的目标。第五节 电力体制改革难点 电价改革是当前进一步深化电力体制改革的重点课题。新的电价形成机制要求将现有电价明确划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价几个部分。上网电价和终端售电价格由市场竞争确定，输电、配电价格由政府价格主管部门按照“合理成本、合理赢利、依法计税、公上海交通大学MPA学位论文 电力体制改革和政府监管研究 13平负担”的原则制定。由于长期以来我国电价政策带有浓重的行政审批色彩，价格引导电力投资和电