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1、第十三章第十三章 国家预算和预算管理体制国家预算和预算管理体制第一节第一节 国家预算概述国家预算概述第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 2022-3-161第一节第一节 国家预算概述国家预算概述一、国家预算的含义一、国家预算的含义概念:国家预算是具有法律规定和制度保证的，经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。理解：1.国家年度财政收支计划2.法定程序审批的法律文书3.国家预算是政府调节经济和社会发展的重要工具2022-3-162二、国家预算的类型二、国家预算的类型（
2、一）按国家预算计划表格的安排不同：（形式的差别）1.单式预算2.复式预算2022-3-163单式预算单式预算1.含义：是将预算年度内的全部财政收支汇编在一个预算总表内，形成一个收支对照表的预算编制形式。2.优缺点优点：符合预算完整性原则；缺点：没有把全部的财政收支按经济性质分 列和分别汇集平衡，不便于对财政经济活动进行深入的分析和研究;一种投入型预算。2022-3-164复式预算复式预算1.起源：丹麦2.含义：将预算年度内全部的财政收入和财政支出按经济性质分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的相对独立的预算，通常分为经费预算和资本预算 2022-3-165复式预算的优缺点
3、复式预算的优缺点优点：编制复式预算使经常性支出和建设性支出泾渭分明 反映出来的盈余或赤字真实可靠，且能保证国家债务收入用于建设性支出 有利于加强预算管理及宏观经济的分析和调控 缺点：仍是投入型预算，不能反映预算支出的效果，只能反映支出的用途和数量；完善：编制产出型预算和效益预算2022-3-166（二）按国家预算指标（预算数字）的确定不同：(内容的区别)1.增量预算2.零基预算2022-3-167增量预算增量预算增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。我国预算编制基本上采用增量预算编制方法优缺点：编制方法较为简便，易于操作；但存在编制方
4、法的不科学、不规范、欠公平、造成预算约束软化。2022-3-168零基预算零基预算1.含义：零基预算是指财政收支计划指标的确定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。所以有人称之人“不连续的预算”。最早产生在美国，由私人企业发展而来；近年来，在我国部分省市先后试行了零基预算2022-3-169零基预算优缺点零基预算优缺点优点：有利于控制政府支出，提高支出效益；有利于政府根据经济发展的客观情况制定正确的决策缺点：工作量大技术要求水平高2022-3-1610三、国家预算级次及预算管理权限三、国家预算级次及预算管理权限(一)国家预算级次与组成1.政府预算一般按照“一级政权设立一级
5、预算”原则建立相应的预算体系。2.我国预算法规定，设立五级预算体系：中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算2022-3-1611国家预算的组成体系国家预算的组成体系2022-3-16123.中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。2022-3-16134.地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国
6、家预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。 2022-3-1614（二）预算管理权限1.各级人民代表大会的职权2.各级人民代表大会常务委员会的职权3.各级政府的职权4.各级财政部门的职责5.监督与法律责任的规定2022-3-1615四、国家预算的原则四、国家预算的原则1.公开性:需人大讨论批准并向社会公布2.可靠性:预算法 3.完整性:不得在预算外另列预算4.统一性:做到收支按统一程序、口径编制5.年度性:历年制2022-3-1616第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管
7、理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督1.加强和改善预算编制工作：现有预算，后有支出；2.细化预算、提前编制预算；3.加强对超收收入使用的监督；4.加强预算外资金的管理2022-3-1617二、编制部门预算二、编制部门预算要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性。编制部门预算的意义: 1.有利于提高国家预算的透明度；2.使预算编制和执行的程序和流程制度化；3.使预算细化到部门、项目，有利于监督；4.实现了依法理财，依法行政；2022-3-1618三、实行政府采购制度三、实行政府采购制度(一)政府采购以公开招标、
8、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正性、公平性和竞争性，其中公开竞争是它的基石。2022-3-1619（二）政府采购方式（集中采购与分散采购相结合）1.公开招标；2.邀请招标；3.竞争性谈判；4.单一来源采购；5.询价采购；6.其他采购方式。2022-3-1620四、国库集中收付制度四、国库集中收付制度(一)概念：国库集中收付制度，就是由政府财政部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。 也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和
9、国库集中支付制度。2022-3-1621国库集中收付制度具有三个基本特征国库集中收付制度具有三个基本特征一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。2022-3-1622（二）我国国库集中支付制度的主要内容国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。1.管理体系和机构设置。
10、根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。 2022-3-16232.资金管理方式建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。2022-3-1624建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。2022-3-16253.资金运行程序按照财政资金的用途和性质,支出类型可分为大宗购买
11、支出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同的支出程序。2022-3-16264.监督约束机制财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。2022-3-1627五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。 从
12、收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压；从支出方面看，主要是收支脱钩，即执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算，交由财政部门审批。2022-3-1628六、政府收支分类改革六、政府收支分类改革为进一步改革和完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，促进从源头上治理腐败和社会主义民主政治建设，经国务院批准，政府收支分类改革于2007年全面实施。2022-3-1629新的政府收支分类体系的主要内容新的政府收支分类体系的主要内容1.收入分类（1）扩大了收入范围。在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上，将预算外收入和社会
13、保险基金收入纳入了政府收支分类范畴，并形成了统一编码。（2）调整了收入体系。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等。2022-3-1630（3）进一步细化科目层次。比如各部门的行政事业性收费，过去科目中没有具体的收费项目，新的收入科目则作了反映。新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源。2022-3-16312.支出功能分类建立新的政府支出功能分类体系。新的支出功能分类按政府的职能和活动设置科目，政府各项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三
14、级。2022-3-1632（1）类级科目反映政府的某一项职能，（2）款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作（3）项级科目反映某一方面工作的具体支出。2022-3-16333.支出经济分类建立新型的支出经济分类体系。支出经济分类简单的说就是对支出的具体经济构成进行分类。经济分类则是反映“怎么去做”的问题。按照这个思路，支出经济分类对原来的支出目级科目作了扩充和完善，按照简便、实用的原则，设置类、款两级。2022-3-1634第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述一、一、预算管理体制的概念和内容预算管理体制的概念和内容（一）概念：是处理中央政府和地方政府以及地方财政各级之间的财
15、政关系的基本制度，其核心和实质是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。2022-3-1635（二）主要内容1、确定预算管理主体和级次；2、预算收支的划分原则和方法；3、预算管理权限的划分；4、预算调节制度和方法。2022-3-1636(三)预算管理体制的类型（1）1949-1953：高度统收统支的财政体制（2）1953-1979：统一领导、分级管理的财政体制（3）1980-1993：分级包干的财政体制（4）1994以来：分税制财政体制2022-3-1637二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点（财政联邦主义）1.主体确定：一级政权
16、，一级预算主体，相对独立，自求平衡。2.事权和财权划分。3.收入划分实行分税制。4.预算调节制度：转移支付制度。 2022-3-1638（二）分税制的一般内容1.分税制就是按税种划分各级财政主体的收入范围2.所有税分别按照立法、管理和使用支配权，形成中央税、地方税和中央地方共享税。2022-3-16393.分税制要求按照税种实现三分：分权、分税、分管。2022-3-1640（三）政府间转移支付1.政府间转移支付的概念政府间转移支付是指政府间资金在不同层级政府之间（主要是上级对下级）的无偿转移，主要表现形式为中央财政对地方财政的一系列补助拨款。纵向（主体）、横向（补充）其特征：(1)公式化 (2
17、)弹性化 (3)法制化2022-3-1641实施转移支付的主要目的实施转移支付的主要目的为地方政府提供额外的收入来源，弥补收支差额，增强其公共服务的能力；中央政府通过财政补助和转移支付，对地方政府的预算支出继续控制和调节，实行中央政府的宏观政策目标；对地方政府提供的受益外溢产品和劳务进行补助；通过转移支付缩小地区之间财政经济状况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。2022-3-16421.中央和地方共同承担的兼有全国性和地方性公共产品特征的事项（如跨地区大型基础设施、环保等），由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；2.中央负有直接或间接责任，但有地方政府负责提供更为高效
18、的事项（如基础教育、计划生育、公共卫生等），主要应由中央中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；3.其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。分级分税预算管理体制的基本理论依据分级分税预算管理体制的基本理论依据 一一、社会公共需要或公共物品的层次性社会公共需要或公共物品的层次性2022-3-1643二、集权与分权关系（政治标准）二、集权与分权关系（政治标准）1.以集权为轴心；2.不同政体侧重不同；3.不同国情和发展阶段偏向不同。4.收入集中中央，支出集中地方,转移支付调节。 2022-3-1644中央和地方支出责任划分的基本框架中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归
19、属责任归属支出项目支出项目中央中央中央、地方中央、地方地方、中央地方、中央地方地方国防、外交、外贸、金融和货币政国防、外交、外贸、金融和货币政策、策、管制地区间贸易管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性个人福利补贴、失业保险、全国性交通交通环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施设施2022-3-1645若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家中央与地方之间税种的划分 税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税公司所得税公司所得税个人所得税
20、个人所得税增值税增值税销售税销售税财产税财产税对用户收费对用户收费联邦联邦联邦、州联邦、州联邦、州、联邦、州、地方地方州州地方地方各级各级联邦联邦联邦、省联邦、省联邦、省联邦、省联邦联邦省省地方地方各级各级联邦联邦联邦、州联邦、州各级各级联邦、州联邦、州州、地方州、地方各级各级中央中央中央、地方中央、地方中央、地方中央、地方中央中央中央、地方中央、地方地方地方各级各级2022-3-1646若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局配格局国别国别转移前中央转移前中央收入的比重收入的比重转移后中央转移后中央收入的比重收入的比重中央支出的中央支出的比重比重
21、英国（英国（19901990）美国（美国（19901990）澳大利亚（澳大利亚（19911991）加拿大（加拿大（19891989）阿根廷（阿根廷（19891989）印度（印度（19891989）印度尼西亚（印度尼西亚（19901990）8989585871714949626268689090717142425151313157574444828270704949515134345353545483832022-3-1647第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 一、分税制改革的主要内容（一）中央与地方的事权和支出划分中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结
22、构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 2022-3-1648（二）中央与地方的收入划分根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央和地方收入。将维护国家权益，实施宏调所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。2022-3-1649中央税：关税、消费税等；共享税：增值税、资源税、证券交易印花税、企业所得税、个人所得税等；地方税：营业税、城建税、财产税等。2022-3-1650中央政府中央政府固定
23、收入固定收入中央政府与地方政府税收收入划分中央政府与地方政府税收收入划分地方政府地方政府固定收入固定收入国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征增值税、消费税国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征增值税、消费税城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附加筵席税，农业税、牧业税及其地方附加75%75%25%25%铁银保铁银保总缴、总缴、金保金保3%3%其余其余铁银海油总铁银海油总缴部分，其缴部分，其余余
24、02-50%02-50%03-60%03-60%其余其余02-50%02-50%03-40%03-40%02-50%02-50%03-60%03-60%02-50%02-50%03-40%03-40%海洋海洋石油石油其余其余铁银保铁银保总缴部分总缴部分其余其余证券证券94%94%证券证券6%6%其余其余2022-3-1651（三）转移支付制度的建立1.税收返还：维持存量、调整增量（基数法）2.过渡期转移支付:一般性转移支付3.专项拨款2022-3-1652二、分税制的运行情况及其及进一步的完善二、分税制的运行情况及其及进一步的完善（一）运行情况良好1.政府间的财政关系趋向规范； 2.有利于产业
25、结构的合理调整和资源的优化配置；3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入快速增长，保证了全国财政收入稳定快速增长2022-3-1653中央和地方财政收支比重中央和地方财政收支比重年份年份转移前中央收转移前中央收入比重入比重转移后中央收转移后中央收入比重入比重中央财政支中央财政支出比重出比重19931994199519961997199819992000200122.055.752.257.655.855.556.356.656.023.320.921.320.822.821.920.621.819.428.3（21.9）30.3（20.4）29.
26、2（20.7）27.1（20.4）27.4（21.1）28.9（20.4）31.5（18.3）34.7（19.1）30.5（17.2）2022-3-1654（二）分税制改革后仍旧存在主要问题1、政府间事权划分不够明晰，财权与事权不统一。2、中央与地方收入特别是税权划分不科学、不规范。3、支出范围的划分不科学、不规范。4、中央财政实施转移支付的能力不足，规则不合理，调节功能微弱。2022-3-1655转移支付制存在的问题和原因转移支付制存在的问题和原因问题：纵向平衡方面，中央支出比重不仅没有提高反而下降；横向平衡方面，转移支付并没有制止地方间公共服务水平差距的扩大。原因：（1）多种转移支付形式并
27、存，不规范，透明度差，人为操作因素大，政策性调节弱。（2）税收返还的问题：纵向上-税收返还原封不动地将收入返给地方，没有增加中央实际收入，也不能发挥政策调节作用；横向上-各地区返还基数不同，税收返还增长机制明显有利于富裕地区；2022-3-1656（三）分税制有待完善的问题1.进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责 (1)政府职能转变；(2)明确事权划分；(3)支出职责细化。 2.逐步调整和规范收入划分 (1)改变收入划分的企业行政隶属关系标准；(2)个税和企税调整；(3)对税制分步进行有增有减的结构性调整；(4)健全地方税种：营业税城建税物业税2022-3-16573.完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点(1)稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期（一般性）转移支付。(2)以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收返还逐步纳入规范的转移支付范围。(3)改进和整顿专项拨款。(4)推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善:事权和财权合理划分；省管县；乡财县管。2022-3-1658