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2、关闭 】 闫海：预算民主预算审批权为中心的构建摘要：民主是现代社会中集体选择的基本方式，而预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效，而预算民主的核心内容是预算审批权，即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一项特殊职权，其内容包括有限制的预算修正权。预算审批权的效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关的预算审批权实质化的关键。关键词：预算民主预算审批权 代议机关 预算法【基金项目】辽宁省高等学校人文社会科学重点研究基地科学研究项目“地方财政权的宪政逻辑和制度构建”（J05058）的阶段性研究成果之一。
3、一、 民主、预算与预算民主人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段。其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存有垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然在理论上，国家被较早地假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是由于缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将个体的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。直至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅使公共欲求更具正当性，而且国家权力被真正地用于提供公共物品，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。市场和民
4、主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者所具有的共性，即主体一定程度上拥有满足自我欲求的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，在集体选择中，大行其道的是个体通过由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，每个个体都直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则是不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。1 但是，代议制民主不能回避的是委托代理问题的存在，于是抑制代理人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”2但是，笔
5、者认为将代议机关简约为“立法机关”是并不周全的认识，因为缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，3也不能有效规范积极行政。此外，代议机关还通常被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，凭借以上武器尚不能保障民主对权力日益膨胀的行政机构的有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就认为，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关
6、函数或其他密切联系。4有鉴于此，对代理人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至于预算制度成为践行民主的基础安排。由历史观察，民主与预算可谓相伴而生。最为典型的是预算母国英国，1217年约翰王被迫签署大宪章，第12、14条规定，非经贵族和僧侣的代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命后次年，议会通过权利法案不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据综合基金法，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣须每年提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（Bu
7、dge）也演绎为预算的专有名词。预算是在与王权的斗争中产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算的民主工具价值的发挥取决于预算本身的民主化。从预算过程分析，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，预算民主构建的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”5，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力
8、运作的正当性和经济基础。6 二、 预算审批权的性质预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，有学者指出其理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。7但是，学理上关于代议机关的预算审批权的性质还有不同认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。
9、（一）预算审批权与立法权。预算性质的判定是二者界分的关键。部分国家预算以法律案的形式颁布，而且学理上，日本的预算法律说就认为，预算乃是法律一种，推而广之，预算审批权就是立法权。与战前通说预算行政说比较而言，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，从而更符合财政民主主义。但是，毕竟预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还存在本质上的显著区分：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，预算对未来事宜的规划并不要求完全达成；诸如后法优于前法等某些法律规则对于预算也不适用，8因此，预算应被视为有特殊效
10、力的规范性文件，预算审批权也不是立法权。（二）预算审批权与决定权。二者虽然都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是区别也是较为明显。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，一般为已有文件或者事件的表态或宣告，9代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应当属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，一般包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作的基本内容。因此
11、，尽管有些与预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是代议机关的决定权。（三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，10代议机关通过预算审批即可监视政府权力运作的细节，又可遏制政府及其官员的贪污浪费，所以国内外的一些学者将预算审批权归入监督权的范围。例如，沃伦将创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力视为国会的传统三项监督权，11蔡定剑学者则将监督权的内容分为立法监督、对
12、法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，而其中对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。12但是，笔者认为预算审批权并不合监督权的特征，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权性行为，况且审批预算还是代议机关参与决策的重要路径。当然，预算执行的监督、决算等预算事项则具有较显著的监督权特征。总之，预算审批权应视为代议机关的一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，乃至以预算审批权为核心并整合其他预算相关职权为代议机关的财政权。13三、 预算审批权的内容2004年第四次修正宪法第6
13、2条和2004年第四次修正地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8、9条都明确规定，中央和地方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年预算法第12、13条又进一步规定人大审查的是国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。区分预算审查与批准的对象，可避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。14但是，预算改革还不够彻
14、底：一方面，无批准为后盾，审查的效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这也是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，并违反预算民主原则。当然，如果取消上级代议机关对下一级预算的审查，那么预算的审查、批准仅为程序上的区分，而无太大的实质意义。预算审查的重点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审
15、查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。代议机关经过预算合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等审查，如果认为预算符合相关要求，应予以批准，相反情形下，则有两种方式：或者代议机关威胁动用否决权，要求行政自行部门修改，重新提交；或者代议机关直接修改预算，然后予以通过。对于相关内容，我国宪法、法律都没有明确规定，广东、海南、湖北、深圳等省市地方性法规也不够健全，实践上，人大部门往往经由前者解决
16、预算的修改事宜。而后者所涉及的是，代议机关在预算审批过程中的预算修正权。民主核心是主权在民，但是归属于人民的权力还仰赖权力的分立制衡才能使之服务于人民，至少不被滥用而伤害人民，而放任代议机关自由地修正预算，就难免侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政，以致难以厘清政策成败的责任，与责任政府趋向相违背。因此，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美国，代议机关可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权，大多数国家则选择立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断（Primitive judgment），15审批的预算与行政机关的提案保持
17、基本的“同一性”。预算修正权应从以下角度予以限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”16；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、
18、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。17此外，还应就预算修正案的提交程序予以限制，例如日本国会法规定，众议院议员50人以上、参议院议员 20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。四、 预算审批权的效力代议机关经过法定程序审查并批准预算，是赋予行政机关财政事项的处理权限。因此，如果代议机关对预算予以否决或拖冗不决，在内阁制国家，相当于投下不信任票，从而引发倒阁或解散国会的危机，即便在总统制国家，也会形成政治僵局，例如1995年美国共和党控制的第104届国会与民主党人克林顿总统围绕1996年预算的大战。18当然，政府已经是现代社会存续的“必要的恶”，为避免预算空白致使政府停摆，
19、可采用下列补救措施：假预算或暂行预算，即预算全部尚未获得批准审计，可将已议定部分与无须议定部分先行交付执行；施行预算，即没有生效预算以供执行，则延用上年度预算的标准；临时预算，按实际需要编制临时预算，送请代议机关议决。预算审批权的效力着重表现为“授权”，19即行政机关只能按照预算规定的用途和限额内运用资金。预算审批权的效力还表现为一定的约束力，即行政机关不仅不能擅自变更资金用途或超越限额，而且不得随意放弃或者减少预算执行。代议机关审批预算，不仅能有效约束公权力，为人民看紧“荷包”，而且是积极参与经济、社会等重大事项决策的基本途径，因此，生效的预算具有约束力。但是，预算约束力并不等同于法律约束力
20、，简单地认为预算是对行政机关设定义务的观点，会侵害行政权的相对独立性，也违背行政权裁量空间扩大的趋势。预算的约束力应结合具体项目的重要性予以判定，重要事项的预算具有刚性，只有取得代议机关的同意，行政机关才能放弃或减少相关项目的执行，一般事项的预算则具有弹性，行政机关在相应地裁量空间自行决定是否执行相关项目。预算毕竟是对未来事宜的规划，难免会适应特殊情况予以调整，但是预算调整的制度设计也能验证预算审批权的效力强弱。我国预算法第53条规定，必须提请本级人大常务会审批的对于县级以上各级政府预算的调整方案，仅是“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批
21、准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，而第28条又禁止地方各级预算列赤字，地方政府也不得发行地方政府债券，除法律和国务院另有规定外。法条的彼此矛盾不仅虚设预算调整的规定，还诱使行政机关压低预算收入，进而寻求预算之外超收收入的支配权，这严重地弱化预算审批权的效力。代议机关享有预算审批权，但是不得肆意行使，其效力也诸多制约。首先，代议机关应尊重预算过程的权力制衡机制，例如，预算修正权的行使以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度，预算审批的决议应为行政机关的预算执行保留适当的裁量空间等等。其次，代议机关的预算审批应符合在先立法，例如社会保障、债务清偿、司法经费等支出在法律上都有明确标准，又如我国
22、教育法、义务教育法、农业法、科学技术进步法等对于教育、农业、科技等财政投入也有定量性规定。预算应被视为有特殊效力的规范性文件，不能将预算审批视为对相关法律的修改。我国预算法第12、13条规定上级人大常委会有权撤销下级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算的规范性文件，但是全国人大批准的违法预算还缺乏违宪审查机制予以矫正，只能诉诸代议机关的自我约束。20最后，代议机关的预算审批也应遵循预算本身的规律。诸如依据财政健全主义，审慎处理收支平衡以及债务规模、结构等；依据预算年度性，不得表决多年预算等，21而这些规律，即使没有转化为法律条文，也应构成预算审批的有效约束。五、 预算审批
23、权的机构与程序代议机关是预算审批权的主体，然而对于预算审批过程的实质性分析还应揭开代议机关的黑箱，即深入探究其的内部机构和运作程序。我国预算法、全国人大常委会的1998年关于设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的决定和1999年关于加强中央预算审查监督的决定以及各省市的预算审批监督办法、条例或规定也有诸如预算审批的机构和程序规定。不过就总体而言，预算审批机构不健全、权限不明确、程序不合理等问题仍然存在，预算审批流程还应在预算民主指引下进一步建立、健全。（一）设立预算规划委员会。在现代世界各国，委员会都无一例外的构成代议机关组织体系中必不可少的部分，起到带动代议机关机器运转的马达作用，成
24、为启动所有程序的原点。22各国代议机关设立各种常设委员会，例如美国国会的预算委员会和拨款委员会、日本国会的预算委员会、法国国会的财政委员会等，具体承当具有较强政策性、法律性、技术性的预算审查工作。为扩大代表性及吸收广泛民意，我国实行与众不同的人大代表兼职制，而代表的有限精力、知识难以全面细致的审批预算，一年一次的人大会议只有12天的预算审批时间，甚至有的代表受限于学识、职业等也看不懂预算，因此，预算审查重心前移，构建委员会为中心的预算审批制度就是必然选择。目前，依据预算法第37条规定，全国人大财经委员会负责中央预算的初步审查，但是财经委员会除国家预算、国民经济和社会发展计划等方面的职责外，还须
25、参与经济立法、经济法律执行的监督及国民经济重大问题的调查研究等，难以胜任相关工作，23更何况，今后逐步延长审查期限，预算审查趋向实质化。因此，1998年人大常委会设立预算工作委员会，职责主要是“协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作”，实际上，却是预算初步审查的主要机构。不过，预算工作委员的性质是人大常委会的工作机构，组成人员不是人大代表，其行使初步审查预算的权威性、合法性略显不足。笔者建议，将财政经济委员会的预算和规划职能划出，设立预算与规划委员会，组成人员为专职人大代表，24主要职责是：主持对预决算、预算
26、调整方案、国民经济和社会发展规划初步审查，并向常委会提交初步审查报告；监督预算及其调整方案、国民经济和社会发展规划的执行；参与预算、规划等领域的立法工作。此外，预算与规划委员会下设具体服务机构，招揽经济、法律、管理等专业人员，向人大常委会、专业委员会以及人大代表提供经济趋势预测、预算效益分析、规划评估、统计资料收集等信息服务。（二）实施预算公开。预算民主的主要形式是代议制民主，但是也不排除公众参与等直接民主的存在，事实上，公众参与的广度和深度也是衡量民主程度的重要指标。预算公开是公众参与预算决策的前提，预算是政府行为的全景图，预算公开是“阳光理财”的重要内容之一，使政府成为透明鱼缸中的金鱼。预
27、算公开包括两个层次：一个是向代议机关公开，接受代表的审查和监督；一个是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权与监督权。在我国，人大会议期间，预算案被加密级，甚至不能人手一份，会后代表手中的预算被立即收回，媒体所能发布的，仅是干巴巴的人大批准预算决议和略带说教的预算原则和政策。而预算的神秘化不仅没有提高预算的神圣性，还使之沦为暗箱操作当陪嫁。公开透明是预算的最基本要求，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，都应该公开，而且是审批的全过程公开。各国相关的先进经验颇值得我国借鉴。例如，每年美国总统送请国会审批的正式预算文件，除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府
28、预算附录和预算制度和概念说明外，还包括联邦预算的公众导读（A Citizens Guide to Federal Budge），上述文件所涉内容细化至具体预算项目，并且依据1976年阳光下政府法（Government in the Sunshine Act of 1976）规定，预算信息除必要保密，都向社会尽可能的公开。此外，预算是具有特殊效力的规范性文件，许多国家还仿效法律程序，对预算审批结果予以公告，例如，依据俄罗斯预算法典的规定，每年联邦议会将联邦预算作为法律予以批准，而且除保密条款外，批准的预算和预算执行情况报告必须公开的出版物上公布,将有关预算问题的决议公之于众。25现代网络技术的产
29、生和发展又进一步拉紧公众与预算的距离，诸如美国行政管理与预算局和财政部、英国财政部、日本财务省等网站上都公布丰富的预算资料，以满足公众的预算知情权。（三）再造预算审批流程。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”26尽管预算的意义不亚于法律，但是与2000年立法法通过后的立法程序相比较，预算审批的一个月左右的期限过于仓促，初步审查和正式审查的设计相当粗糙，其间各参与机构的权责也不明确，加上全过程的高度封闭，使之流于形式，难以真正发挥预算审批的作用。笔者认为，应以预算民主为原则，兼顾审批效率，按下图予以流程再造：预算与规划委员会
30、接到财政部门提交预算草案和报告后，重点审查的是预算整体上与是否既定方针、政策、目标等相协调，以及有关预算收入是否完整、合理与准确，从而确定该年度预算的基本政策和总量，并按照业务领域将预算审查分别移交各专门委员会审查；各专门委员会则重点审查本领域预算支出的合法性、效益性和科学性，并形成审查意见；财政部门可根据意见修改预算草案和报告，预算与规划委员会根据财政部门修改后的预算草案和报告，并结合汇总的各专业委员会的预算审查意见和代表提交的修正案，起草预算初步审查报告，提交人大常委会审议；人大常委会进一步听取财政部门的预算报告和有关各方面的意见和建议，审议通过预算审查报告；人大会议期间，全体人大代表就财
31、政部门提交预算草案和报告、人大常委会提交预算审查报告进行表决，批准后立即公布。由于预算进入审批程序就面向人大代表和公众公开，因此为提高预算审查效率，人大各专门委员会及一定人数以上的人大代表所提交预算修正案应在人大常委会通过预算审查报告之前提出。此外，为增强预算审查的权威性、公正性和透明性，在预算与规划委员会及各专门委员会的初步审查阶段，除召集有关部委、人大代表和专家学者等汇报、座谈、论证外，还应组织制度化的预算听证和质询。六、 结束语我国高歌猛进的市场化改革不断加速预算民主化的进程。计划经济体制下，国家是控制绝大多数社会财富的“自产国家”，财政收入的基本来源是国家已所有者身份收取的国有企业利润
32、，预算仅是国家以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。然而，随着市场经济改革的逐步推进，我国经济结构发生改变，进而财政收入结构也随之变化，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大，因此有学者认为，我国正在转向“税收国家”。27而税收国家不仅是对财政形态的事实描述，还揭示国家与公民之间的深刻变革，尽管以法律为尚方宝剑的国家仍然强制地向公民征收税费，但是也不能无视相对人的意愿；尽管公民不能如市场交易似的自由选择公共物品，但是也希望能说三道四。民主化的预算恰恰是二者交集，公民获得参与公共物品决策与监督的途径，国家无偿征收行为的合法性得到确证。预算民主化需要千头
33、万绪的制度建设予以落实，而提纲挈领的是代议机关的预算审批权，因为代议制是现代民主的基本形态，预算审批是草案变为生效文件的关键环节。预算的民主精神是避免预算审批权沦为图章的，也为预算审批提供若干遵循原则，诸如体现以上制度建议中的权力分立、程序正义、公开透明等。虽然预算民主建设已超越预算法修改范畴，属于宪政层面的制度，但是其对具体制度的指引作用不可忽视，笔者认为，当前围绕预算法修改所形成的部门预算、复式预算、地方债务、预算调整、国库集中收付以及预算责任等众多建议，而去粗取精、去伪存真的衡量标准就是构建预算审批权为中心的预算民主。1 刘军宁：直接民主与间接民主：近义，还是反义？，共和民主宪政自由主义
34、思想研究，上海：上海三联书店1998年版，第199215页。2 孙笑侠：法律对行政的控制现代行政法的法理解释，济南：山东人民出版社1999年版，第2021页。3 【美】理查德.B.斯图尔特：美国行政法的重构，沈岿译，北京：商务印书馆2002年版，第1228页。4 【美】威廉姆.尼斯坎南：官僚制与公共经济学，王浦劬等译，北京：中国青年出版社2004年版，第37页。5 【美】肯尼思.沃伦：政治体制中的行政法(第三版)，王丛虎等译，北京：中国人民大学出版社2005年版，第172页。6 周志刚：论公共财政与宪政国家作为财政宪法学的一种理论前言，北京：北京大学出版社2005年版，第136137页。7 蔡
35、茂寅：财政作用之权力性与民主性兼论建立财政法学之必要性，载台大法学论丛，1995（4），第5376页。8 蔡茂寅：预算的基本原则与法律性质，载月旦法学教室，2003（5），第122138页。9 蔡定剑：中国人民代表大会制度（第四版），北京：法律出版社2003年版，第316317页。10 王传纶、高培勇：当代西方财政经济理论，北京：商务印书馆1995年版，第134页。11 【美】肯尼思;沃伦：政治体制中的行政法(第三版)，王丛虎等译，北京：中国人民大学出版社2005年版，第164页。12 蔡定剑：中国人民代表大会制度（第四版），北京：法律出版社2003年版，第372382页。13 王世杰、钱端升
36、：比较宪法，中国政法大学出版社1997年版，第224页。14 刘剑文、熊伟：预算审批制度改革与中国预算法的完善，载法学家，2001（6），第5258页。15 蔡茂寅：立法院之预算增额修正权评司法院大法官释字第三九一号解释增预算总额的解释)，载月旦法学1996（6）第6569页。16 王世杰、钱端升：比较宪法，中国政法大学出版社1997年版，第228页。17 刘剑文、熊伟：预算审批制度改革与中国预算法的完善，载法学家，2001（6），第5258页。18 蒋劲松：1995年美国预算大战，载美国研究，1996（4），第4775页。19 蔡茂寅：预算的基础概念，载月旦法学教室，2003（3），第869
37、4页。20 我国宪法第5条第3款规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但是，在我国宪法框架下还没有任何机制可以追究作为最高国家权力机关的全国人大的违反宪法和法律的行为。21 【法】莱昂.狄骥：宪法学教程，王文利等译，沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第412413页。22 周伟：各国立法机关委员会制度比较研究，济南：山东人民出版社2005年版，第13页。23 1998年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，何椿霖代表作全国人大常委会委员长会议作关于提请审议设立全国人民代
38、表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明，也指出，预算审查监督“这方面工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度”。24 随着人大职能的发挥，现行人大代表兼职制的弊端逐渐暴露，因此，2003年第十届人大选举产生20名代表专职担任常务会委员，一般还兼任专门委员会委员。笔者认为，人大代表专职化是必然趋势，专门委员会委员的专门化则是近期可以实现的目标。25 邢会强：程序视角下的预算法兼论之修订，载法商研究，2004（5），第2532页。26 【美】爱伦.鲁宾：公共预算中的政治：收入与支出借贷与平衡（第四版），叶娟丽、马俊等译，北京：中国人民大学出版社2001年版，第6页。27 马骏：中国公共预算改革：理性化与民主化，北京：中央编译出版社2005年版，第39页。