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1、第三章讲义第三章 财政支出规模和结构分析（重点、难点）重点在财政支出的分类、财政支出的规模和结构；难点分析财政支出规模问题及增长趋势，一、本章简介主要阐述财政支出的一般理论，核心问题是探讨我国财政支出规模变化发展的特殊性原因。二、重要名词经济建设费社会文教费购买性支出 移性支出 财政支出增长弹性系数 财政支出增长边际倾向三、重点内容1、了解财政支出按财政功能、按支出用途、按支出产生效益的时间的分类2、重点掌握按经济性质的分类及其意义3、理解我国财政支出规模发展变化的特殊性，理解影响财政支出规模的宏观因素4、掌握经济改革后我国财政支出中购买性支出和转移性支出的变化情况及其成因5、理解“内生增长理
2、论”对我国优化财政支出结构的借鉴意义第一节 财政支出分类一、按财政功能分类1、财政支出是如何分类的？（掌握）财政支出分类一般有五种分类方法：1.按财政功能分类2.按支出用途分类 3.按经济性质分类 4.按支出产生效益的时间分类5.国际分类方法在了解不同分类的内容时，重点应搞清楚财政支出的每个项目的内容、财政资金提供给谁使用？使用资金的性质和用途是什么？2、按财政功能分类的内容和意义是什么？按财政功能分类，过去称之为按费用类别的分类，又称为按国家职能的分类。我国将财政支出分为五大类：1.经济建设费2.社会文教费3.国防费4.行政管理费5.其它支出其分类的意义：按国家职能对财政支出分类，可清晰地揭
3、示一个国家政府职能的定位以及侧重于执行的职能。通过对一个国家的支出结构作时间序列的分析，便能揭示该国政府职能的演变与发展；通过对若干国家在同一时期的支出结构做横向比较分析，便可揭示不同国家职能的差别。二、按支出用途分类 1、按支出用途分类的内容和意义是什么？按支出用途分类，迄今为止，是我国财政支出的主要分类方法。其理论依据是马克思关于社会产品价值构成理论。建国以来，我国财政支出结构基本上是遵循这一理论来安排的。一国社会经济如不从事扩大再生产，社会总产品的最终使用可分为补偿和消费两部分。与补偿支出相对应的社会总产品价值为C，与消费支出相对应的社会总产品价值为（V+M）。如在扩大再生产条件下，就是
4、将社会总产品价值中M的一部分不用于消费，而是通过投资的过程形成积累。因此，在一个动态发展的经济社会里，社会总产品的价值构成与社会总产品的最终使用构成是不相同的。这是社会经济不断扩大再生产的经济发展的需要。就社会总产品的运动而言，从静态的价值构成上划分，可分为：1.补偿性支出2.积累性支出3.消费性支出从动态的再生产的角度进行归类，可分为：1.投资性支出2.消费性支出。其分类的意义：在国民收入分配中，积累与消费是最基本的比例关系，它相当于西方经济学中储蓄投资和消费的概念和关系。所以，这一分类方法有利于分析我国财政支出中，政府储蓄投资和社会消费的倾向，有利于与我国整体经济的资源配置方向有一个很好的
5、衔接和协调。1.补偿性支出指用于补偿生产消耗价值的支出。在我国财政支出中，带有补偿性质的项目只有挖潜改造资金支出。改革前，该项目曾是财政支出的重要内容；改革后，其所占比重很低。2.积累性支出指不在当年消费，能够形成固定资产、流动资产和国家物储备等资产的各项财政支出。包括基本建设支出、流动资金、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等中增加的固定资产部分，属于积累性支出。改革前该项目曾占财政支出的比重很大。3.消费性支出指用于当年社会和个人消费的项目部分。如国防战备费、行政管理费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费等。其支出在市场机制国家占总支出的比重很大；
6、而发展中国家由于经济发展水平较低，更多地用于积累性支出，其支出比重很小，近年来正在逐步加大。三、按经济性质分类 购买性支出与转移性支出 (classification by economic features) 1、按财政支出经济性质的分类及其意义是什么？按经济性质分类，即财政支出按是否与商品和服务相交换为标准，可分为：1.购买性支出2.转移性支出购买性支出直接表现为政府及其机构在市场上购买所需的商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动和用于国家投资所需的商品和服务的支出。其特点是：财政一手付出资金，另一手购得相应的商品和服务。政府在购买时，如同其他经济主体一样，在市场上进行等价交换的活动，
7、这是政府及其机构“自己花费”的支出。转移性支出是指政府根据一定的经济和社会政策，通过特定方式，将财政预算资金单方面无偿地向非政府主体的转移支付。其特点是财政付出了资金，却无法换回任何所得。也就是政府本身“不花费”，是“给他人花费”的支出。它不存在等价交换的问题。转移性支出包括的项目：补助支出、捐赠支出和债务利息支出。具有较强的经济分析意义1、作用不同。（1）购买性支出的作用是政府直接以商品和服务的购买者身份出现在市场上，对社会的生产和就业产生直接影响，对收入分配产生间接影响；（2）转移性支出的作用是政府将本身的资金转移给受领者，是资金所有权的转移，受领者是否用于购买活动，完全脱离政府的控制。这
8、类支出对收入分配产生直接影响；对社会的生产和就业产生间接影响。2、遵循原则不同。（1）安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则。微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则，体现出较强的效益约束；（2）安排转移性支出时，政府不必遵循等价交换的原则。转移性支出的规模大小及其结构变化，在很大程度上只能根据政府与微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定。最终，转移性支出能否带来理想的效益，存在相当的不确定因素，体现出较软的效益约束。3、取得效益不同。（1）微观经济主体在与政府购买性支出发生联系时，其获得的收益大小，取决于市场的供求关系和价格，对微观经济主体的预算约束呈“
9、刚性”。（2）微观经济主体能否获得政府转移性支出，对个人或企业而言，很大程度上并不取决于自己的能力和生产能力，主要取决于与政府讨价还价的能力，对微观经济主体的预算约束呈“柔性”。4、执行职能不同。（1）在财政支出总额中，购买性支出所占比重大，表明政府执行资源配置的职能较强，对生产和就业的直接影响就大； （2）在财政支出总额中，转移性支出所占比重大，表明政府执行收入分配的职能较强，对收入分配的直接影响就大。 一般而言，发达国家的转移性支出所占财政支出的比重相对较高，说明政府执行收入分配的职能较强；而发展中国家的转移性支出所占财政支出的比重相对较低，说明政府执行资源配置的职能较强。四、按支出产生效
10、益的时间分类经常性支出和资本性支出 (classification by time when public expenditure obtains benefit) 1、按支出产生效益的时间分类的特点？按财政支出所产生效益的时间分类，是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法，可分为：1.经常性支出2.资本性支出3.二者的特点经常性支出是指维护公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，包括人员经费，公用经费及社会保障支出。资本性支出是指用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，包括生产性支出和非生产性支出。二者的特点1.经常性支出特点：经常性支出的消耗会形成当期服务的公共物
11、品，会使社会直接受益或当期受益。同样，经常性支出是构成当期公共物品的成本，当期公共物品的受益应与当期公共物品的成本相配比，其配比的资金来源应当是税收。但如果以公债方式为经常性支出筹资的话，那实际上就是将本期公共物品的成本递延到未来，这使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。2.资本性支出特点：资本性支出耗费的结果将形成可供长期使用的固定资产。为此，资本性支出不能全部被看作是当期公共物品的成本。因为所形成的固定资产，有一部分是在当期受益，而更多的部分是在以后较长的时间内受益。因此，如果用当年的税收去补偿全部的资本性支出，就等于将未来公共物品的成本提前到本期，这同样会使公共物品的受益与公
12、共物品的付费在时间上发生差异。资本性支出的补偿方式是税收的话，意味着本期享用的公共物品所需支付的代价应在本期；资本性支出的补偿方式是国债的话，意味着未来享用的公共物品所需支付的代价可以在未来时期。五、国际分类方法 (common classification methods used by other countries) 1、国际分类方法是如何分类的？按国际分类方法(common classification methods used by other countries) ，大体可以分为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。从理论分类来看，根据分析的
13、目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。我国按支出功能性质的分类与国际货币基金组织的职能分类法比较接近。第二节 财政支出规模分析一、衡量财政活动规模的指标(measurements of fiscal activities) 1、反映财政活动规模的指标是什么？反映财政活动规模可用财政收支的两个指标来表示：1.绝对数指标2.相对数指标绝对数指标是指以一国货币单位表示的财政支出的实际数额。使用这一指标可以直观地反映某一财政年度内政府支配的社会资源的总量
14、。但是，该指标不能反映政府支配的社会资源在社会资源总量中所占的比重，因而不能充分反映政府在整个社会经济发展中的地位；该指标是以本国货币为单位，不便于进行国际比较；该指标是以现价反映财政支出的数额，没有考虑通货膨胀因素对支出总量的影响，因而所反映的只是名义上的财政支出规模；特别在币值变化较大的情况下，其绝对额与以前年度的绝对额缺乏可比性。相对数指标通常用两个指标表示：财政收入占GDP的比重或财政支出占GDP 的比重在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常是后者大于前者，财政支出占GDP的比重高于财政收入占GDP的比重。这一指标反映政府支配的社会资源在社会资源总
15、量中所占的比重，可以全面衡量政府的经济活动在整个国民经济活动中的重要性，也便于进行国际比较，而且，由于相对指标是通过计算财政支出占GDP的比重来衡量财政支出规模的，剔除了通货膨胀因素的影响，所反映的是财政支出的实际规模。这一相对数指标与以前年度的相对数指标具有可比性。2、为什么相对数指标更具有优越性? 更具优越性的是第二个指标，即财政支出占GDP的比重。其理由有三：1.财政支出占GDP的比重更切近实际，更能表现财政对GDP的实际使用和支配的规模；而财政收入则表示财政可能使用和支配的规模，并不代表财政的实际发生规模。2.财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动；财政支出反映的是财政参与GDP
16、使用过程的活动，是通过财政支出的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。3.财政支出更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。所以，一般认为，财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重更具优越性。 3、反映财政支出规模变化的动态指标是什么？反映财政支出规模发展变化的动态指标有三个：1.财政支出增长率表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比（），即“同比”增长率。2.财政支出增长的弹性系数指财政支出增长率与GDP增长率之比。如弹性系数大于1，表示财政支出的增长速度快于GDP的增长速度；反之，表示财政支出的增长速度慢于GDP的增长速度；其弹性系数等于1，表示财政
17、支出与GDP处于同步增长状态。3.财政支出增长边际倾向指财政支出的增长额占GDP的增长额的比例。表示GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少。二、财政支出规模发展变化的一般趋势(of public the common trends expenditure scope) 1、瓦格纳法则是什么？阿道夫-瓦格纳(Adolf Wagner)是德国经济学家。他对十九世纪的许多欧洲国家加上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察，率先提出了财政支出扩张理论。他的研究成果被后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。这一观点也被主要经济发达国家的经济发展实
18、践所证明。他认为财政支出增长的趋势可以从两个方面加以解释：政治因素：由于国家职能的扩展和国家活动范围的扩大，会导致财政支出的不断增长；经济因素：政府为了维持市场秩序，为了解决外部效应等问题的需要，也会导致财政支出的不断增长。同时，他通过对一系列数据的分析得出：财政支出占GDP比重的上升不可能是无止境的。当经济发展达到一定高度，就会呈现相对稳定的趋势，即稳定在一定的水平上。2、后来经济学家的研究观点是什么？1.皮科克(Peacock)和怀斯曼(Wiseman)的“替代规模效应”。2.马斯格雷夫（RAMusgrave）和罗斯托(W.W.Rostow)的经济发展阶段论。替代规模效应理论是由英国的经济
19、学家皮科克（Peacock）与怀斯曼（Wiseman）提出的。1961年皮科克与怀斯曼出版了联合王国公共支出的增长一书，书中对英国从1900年1955年间的公共部门成长情况进行了研究，认为导致财政支出增长不仅是外在因素，还有内在因素。认为对内在因素的分析，是建立在“政府喜欢多花钱，公民不愿意多交税”的假设之上的，因此，政府在决定预算支出时，需要密切关注公民赋税的承受能力。在正常情况下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也上升，财政支出上升随GDP的上升而上升，这是内在因素作用的结果。所谓“替代效应”，是指在非正常情况下，即在危急时期，公共支出会替代私人支出，财政支出的比重会增加；
20、但在危急时期过后，公共支出并不会退回到先前的水平，每一次较大的经济和社会动荡，都会导致财政支出水平上一个新的台阶。这种财政支出的上升规律，称为“替代规模效应”。经济发展阶段论是由美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托两人提出的。他们用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占由较高的比重；在经济发展的中期阶段，政府投资将逐步转换为对私人投资的补充；一旦经济发展达到成熟阶段，政府的公共支出将从基础设施投资支出转向不断增加的教育、保健与福利等方面的支出，而且这方面支出的增加大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。参见补充阅读：经济发展
21、阶段论的公共性投资支出、公共性消费支出和转移性支出。三、我国财政支出规模发展变化的特殊性(the particularity of public expenditure scope in China) 1、改革开放后我国财政支出增长的基本特征是什么？我国财政支出的发展变化有其本身的特殊性。（1）改革开放后，我国财政支出的绝对数除1980年和1981年是负增长外，其余年份都是增长的，财政支出增长率基本上是一条波折上升的曲线。如每年的平均增长速度在“六五”时期是10.3，“七五”时期是9.0，“八五”时期是17.2，“九五”时期是18.4，“十五”时期是16.2。（2）1995年前的时间内，由于财
22、政支出增长速度慢于GDP的增长速度，导致财政支出占GDP的比重一路下滑，到1996年才停止下滑，1997年开始回升，而且回升的速度较快。总之，财政支出占GDP的比重呈现先逐年下滑，后逐年回升的特征。这种发展变化的趋势明显体现了经济体制转轨时期的特征。2、造成我国财政支出占比变化的原因是什么？（1）经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重比较高，这是由于计划经济体制决定的。即国家扮演总企业家和总家长的角色，在GDP的分配上，实行的是“统收统支”；（2）经济体制改革初期，由于改变了计划经济时期包得过多、统得过死的局面，调整了政府职能和分配格局，实行放权让利政策，激发经济活力，提高城乡居民的收入水
23、平。因此，财政支出占GDP的比重自然出现下降的趋势。（3）随着经济改革的逐步到位和GDP的加快增长，财政支出占GDP的比重转而趋于回升。特别是自1998年实行积极财政政策后，回升速度加快。四、财政支出合理规模的选择(choices of reasonable public expenditure scope) 1、影响财政支出规模的宏观因素是什么？财政支出规模的宏观因素如下：1.经济性因素：主要指经济发展的水平、经济体制的选择以及中长期发展战略和当前的经济政策等因素。2.政治性因素：它包括一国的政局、政体结构和行政效率以及政府干预政策等方面。3.社会性因素：指人口、就业、医疗卫生、社会救济、社
24、会保障以及城镇化等因素，这些因素都会在一定程度上影响财政支出的规模。2、影响财政支出规模的微观因素是什么？福利经济学对财政支出增长的分析主要是从微观角度进行的。它采用效用最大化的分析方法，将生产有效供给原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、公共物品的成本和价格、公共物品的质量以及生产组织形式等，来分析和研究财政支出的规模。近年来，我国财政管理中所采取的编制部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度以及对预算外资金的“收支两条线”管理制度，都是从微观管理入手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。3、如何完善政治决策程序？财政是一种与政治联系最紧密的经济问题。
25、因而政治决策就成为确定财政支出规模的重要因素。正因为政治决策与财政支出规模之间的紧密关系，才出现公共选择理论。公共选择理论是将经济分析的工具和方法应用到政治决策过程，以寻求财政决策的最佳途径。为此，完善政治决策程序必须做到：完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决策机制和专家咨询制度，实行社会公示和社会听政制度，大力推进依法行政，严格按法律规定的权限和程序行使权利和履行职责，形成对行政权力的制约和监督。第三节 财政支出结构分析一、政府职能与财政支出结构1、如何认识政府职能与财政支出结构的变化趋势？财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。按政府职能对财政支出结构进行分析，它表明财政支出与政府
26、职能的关系，表明在履行政府职能中财政资源的分布状况，表明不同时期财政政策的重点及其变化趋势。财政支出结构与政府职能存在紧密的对应关系，政府职能可分为经济管理职能和社会管理职能。前者称为经济建设支出，后者称为公共支出。随着社会主义市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随政府职能的转变，财政支出结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出总额的比重，从“五五”时期的60%下降到“九五”时期的38.3% ，“十五”时期的29.1%，分别下降了2030多个百分点；相反，社会管理支出则大幅度提高。造成经济建设支出下降的原因是什么？造成经济建设支出下降的原因是：由于财政的流动
27、资金供应从无偿拨款改为由银行有偿贷款，使流动资金支出下降；由于投资主体的多元化和投资主体的资金来源多元化，使得预算内基本建设支出比重迅速下降。自1998年实施积极财政政策后，基本建设支出才有所回升。二、财政支出的经济性质与财政支出结构 1、如何认识财政支出的经济性质与财政支出结构的变化趋势？以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，财政支出分为购买性支出与转移性支出。购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占比重的大小，表明不同国家财政在不同时期的不同经济作用和不同财政职能的变化。一般来说，经济发达国家的财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比重较大，往往与
28、购买性支出平分秋色。发展中国家的财政收入相对匮乏，财政职能侧重于资源配置，因而购买性支出占总支出的比重较大。我国作为一个发展中的国家，财政支出结构具有发展中国家的一般特征。自经济体制改革以来，购买性支出所占比重有所下降，转移性支出所占比重有所增加。这说明，进入20世纪80年代，财政的资源配置能力在减弱，收入分配能力在增强。在随后的年间，转移性支出所占比重又有所下降。究其原因是，原来在转移性支出中占据举足轻重地位的价格补贴、企业亏损补贴有所控制。1996年转移性支出又有所回升，是债务支出的比重急剧增长造成。19992000年又出现下降，是由于将债务的付息与还本实行分离，纳入经常性支出所致。我国的
29、发展趋势是转移性支出的比重将逐年有所提高，达到一定程度才会相对稳定。三、财政支出结构的调整和优化(the adjustment and optimization of public expenditure structure )1、财政支出结构调整和优化的依据是什么？ 内生增长理论为调整和优化财政支出结构提供了重要思路。内生增长理论是从20世纪80年代起，以罗默、卢卡斯为代表的一批学者，针对新古典增长理论将技术进步视为经济增长的一种外在因素的缺陷，而提出的一种新经济增长理论。该理论的基本思想是：劳动投入过程中包含着因教育、培训及职工在教育而形成的人力资本；物质资本积累过程中，包含着因研究开发活
30、动而形成的技术进步；生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率。因此，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于“0”。该理论的贡献在于将原来认为技术进步促进经济增长的外在因素内在化。为此，人们将这一理论称之为“内生增长理论”。2、调整和优化财政支出结构的具体政策和措施？社会主义的根本任务是发展社会生产力。以发展为主题、以结构调整为主线、以改革开放和科技进步为动力、以提高人民生活水平为根本出发点的方针，是调整和优化财政支出的结构的基本依据。应采取的政策和措施是：1.保证适度的预算内投资规模，以便足以支撑适度的经济增长率，加快产业结构和地区结构的调整，促进技术进步和产业升级。2.增大教育和科研投入，增强经济增长的内生动力。3.重视农业的基础地位，加大农村、农民和农业的投入。“十一五”期间，调整和优化财政支出结构的具体政策和措施主要是：（1）实行重点倾斜政策。（2）根据保证重点、压缩一般的方针，对一般支出实行零增长政策。（3）保持积极财政政策的连续性和稳定性，继续适量发行国债，主要用于续建和收尾工程，重点向改善农村生产生活条件、经济结构调整、生态环境建设和中西部倾斜。（4）进一步加大中央对地方的转移支付，缩小地方间财力差距，协调地方社会经济发展，加强中央财政的调控作用，支持西部大开发和振兴东北老工业基地的建设。