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1、漫谈安全生产法律法规漫谈安全生产法律法规 内容提要第一讲 安全生产法律的概念与特点第二讲 安全生产法律法规体系的基本框架第三讲 解读安全生产法第四讲 解读生产安全事故报告和调查处理条例第五讲 解读安全生产违法行为行政处罚办法第六讲 解读安全生产监管监察职责和行政执法责任 追究的暂行规定 第一讲 安全生产法律的概念与特点 一、安全生产法律的概念 安全生产法律是指调整在生产过程中产生的同劳动者或生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。安全生产法律的表现形式是国家制定的关于安全生产的各种规范性文件，它可以表现为享有国家立法权的机关制定的法律，也可以表现
2、为国务院及其所属的部、委员会发布的行政法规、决定、命令、指示、规章以及地方性法规等，还可以变现为各种劳动安全卫生技术规程、规范和标准。（二）安全生产法律的特点 我国安全生产法律具有以下特点：1.保护的对象是劳动者、生产经营人员、生产资料和国家财产；2.具有强制性的特征；3.涉及自然科学和社会科学领域，因此，安全生产法律具有政策性特点，又有科学技术性特点。第二讲 安全生产法律体系的基本框架 一、从法的不同层级上，可以分为上位法与下位法 上位法是指法律地位、法律效力高于其他相关法的立法。下位法相对于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相关上位法的立法。不同的安全生产立法对同一类或者同一个安全生产
3、行为作出不同的法律规定的，以上位法的规定为准，适用上位法的规定。上位法没有规定的，可以适用下位法。（一）法律 法律是安全生产法律体系中的上位法，居于整个体系的最高层级，其法律地位和效力高于行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等下位法。（二）法规 安全生产法规分为行政法规和地方性法规。1.行政法规。2.地方性法规 （三）规章 安全生产行政规章分为部门规章和地方政府规章。1.部门规章。2.地方政府规章。（四）法定安全生产标准 法定安全生产标准分为国家标准和行业标准。1.国家标准。2.行业标准。二、从同一层级的法的效力上，可以分为普通法与特殊法 普通法是适用于安全生产领域中普遍存在的基本问题
4、、共性问题的法律规范，它们不解决某一领域存在的特殊性、专业性的法律问题。特殊法是适用于某些安全生产领域独立存在的特殊性、专业性问题的法律规范，它们往往比普通法更专业、更具体、更有可操作性。三、从法的内容上，可以分为综合性法与单行法 从安全生产立法所确定的适用范围和具体法律规范看，可以将我国安全生产立法分为综合性法与单行法。综合性法不受法律规范层级的限制，而是将各个层级的综合性法律规范作为整体来看待，适用于安全生产的主要领域或者某一领域的主要方面。单行法的内容只涉及某一领域或者某一方面的安全生产问题。四、我国的安全生产法律体系 （一）法律 改革开放以来，我们国家颁布的涉及到安全生产方面的重要法律
5、有16部。把这16部法律按照调整对象和解决问题的重点可以分为三类：第一类是基本法律，也就是安全生产法。这是安全生产的“母法”，核心法律。第二类是单行法律，也叫专门法律或者专业法律。在某一行业、领域或者单独调整某一行业、领域的法，法学上称其为“单行法”，它是专门解决特殊问题的。共有四部：海上交通安全法、矿山安全法、消防法和道路交通安全法。第三类是相关法律。这类安全生产法律比较多，它和前面那五部法律不一样，它不是专门解决安全生产问题的法，但是其中的某些章节或者条款从不同角度对安全生产问题作出了规定，我们也必须遵守。如：刑法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法等等。（二）安全生产法律体系
6、第二个层级的法，是法规。改革开放至今，国务院制定和发布的有关安全生产行政法规，目前共46部，平均每年1.5部左右。其中，与我们关系密切的，或者说关系比较密切的有14部，这都是我们大家日常监管包括煤矿监察过程中所直接依据的法律规范。如：危险化学品安全管理条例、安全生产许可证条例、烟花爆竹安全管理条例 等。（三）安全生产法律体系第三个层级的法，是行政规章。规章分为部门规章和地方政府规章。（四）安全生产法律体系第四个层级的法，是法定安全标准。五、“四法八条例”介绍 （一）“四法”第一部是安全生产法。它是我们最主要的执法依据，我们大部分的法定职责都是由这部法律授权和规定的，这部法律我们在后面再做介绍。
7、第二部法是矿山安全法。它是在新旧体制交替时期制定的法律。它在第五章“矿山安全的监督和管理”中，把政府的监督与行业管理的职责分开规定，我们安监部门现在就相当于原劳动行政主管部门的地位，并行使其职责，矿山安全法中规定的劳动部门对矿山的监督和行政处罚权，现在一律划归县级以上安监局来行使。第三部法是职业病防治法。它的调整范围和安全生产法大体相当，也就是说在我们监管的领域，都有一个职业病防治的问题。第四部法是煤炭法。（二）“八条例”第一部条例是安全生产许可证条例。它解决了三类六种高危企业的安全生产许可准入问题。三类高危企业是指矿山企业、建筑施工企业和危险物品生产企业，这是安全生产法确定的三类高危企业。六
8、种高危企业分别是指矿山企业、非煤矿矿山企业、建筑施工企业、危险化学品生产企业、烟花爆竹生产企业和民用爆破器材生产企业。第二部条例是国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定。第三部条例是危险化学品安全管理条例。它赋予我们的职权主要有以下四项：（一）危险化学品企业设立中的安全审查。这属于一票否决，未经安全审查，不得批准设立；（二）颁发安全生产许可证。（三）颁发危险化学品经营许可证。（四）实施行政处罚。第四部条例是烟花爆竹安全管理条例。它规定的经营许可，批发的也是可以授权地级市安监局负责，零售的可以由县级安监局负责。第五部条例是生产安全事故报告和调查处理条例。这部条例涉及到安监部门的职权主要有四项：
9、（一）事故信息的报告、统计和分析。（二）根据政府的授权，组织调查并按期提交事故调查报告。（三）落实事故处理决定。（四）对事故责任单位实施罚款。第六部条例是建设工程安全生产管理条例。第七部条例是特种设备安全监察条例 第八部条例是工伤保险条例。这个条例涉及到我们安监部门一项重要的职能，即会同劳动部门制定工伤保险的费率。第三讲 解读安全生产法 一、安全生产法立法背景及过程 安全生产法从酝酿到出台历经21年。最终于2002年6月29日公布。二、安全生产法的立法目的、适用范围 （一）安全生产法的立法目的 安全生产法第1条规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全
10、，促进经济发展，制定本法。”这既是安全生产法的立法宗旨，又是法律所要解决的基本问题。安全生产法的立法指导思想、方针原则、基本法律制度、法律条文都是围绕这个立法宗旨确定的。要全面、准确地领会和实现安全生产法的立法目的，应当把握五点：第一，安全生产工作必须坚持安全生产责任重于泰山的指导思想。第二，依法加强安全生产监督管理是各级人民政府和各有关部门的法定职责。第三，生产经营单位必须把安全生产工作摆在首位。第四，从业人员必须提高自身安全素质，防止和减少生产安全事故。第五，安全生产监督管理部门必须加大监督执法力度，依法制裁安全生产违法犯罪分子。（二）安全生产法的适用范围 安全生产法是对所有生产经营单位的
11、安全生产普遍适用的基本法律。三、安全生产法确立的七项基本法律制度 （一）安全生产监督管理制度；（二）生产经营单位安全生产保障制度；（三）生产经营单位主要负责人安全生产责任制度 （四）从业人员安全生产权利义务制度；（五）安全中介服务制度；（六）安全生产责任追究制度；（七）事故应急救援和调查处理制度。四、安全生产法的主要内容 安全生产法共七章，97条，主要规定了以下内容：一是重点规定了生产经营单位的安全生产保障制度。二是具体规定了生产经营单位从业人员的权力和义务。三是明确规定了各级人民政府、对安全生产负有监督管理职责的部门的安全生产监督管理职责以及社会力量对有关安全生产的监督权和进行宣传教育义务。
12、四是对事故的报告、应急救援与调查处理作出了规定。五是对违反安全生产法规定的行为，规定了全面、严格、具体的法律责任。（一）安全生产管理的方针 安全生产法第3条规定：“安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。”“安全第一、预防为主”是法律形式加以固定和实施的安全基本方针，是安全生产法的灵魂。安全生产法关于预防为主的规定，主要体现为“六先”，即：1.安全意识在先；2.安全投入在先；3.安全责任在先；4.建章立制在先；5.隐患预防在先；6.监督执法在先。（二）生产经营单位主要负责人的安全责任 1.生产经营单位主要负责人 （1）生产经营单位主要负责人必须是生产经营单位生产经营活动的主要决策人。（2）
13、生产经营单位主要负责人必须是实际领导、指挥生产经营单位日常生产经营活动的决策人。（3）生产经营单位主要负责人必须是能够承担生产经营单位安全生产工作全面领导责任的决策人。2.生产经营单位主要负责人的地位和职责 （1）生产经营单位主要负责人是本单位安全生产工作的第一责任者。（2）生产单位主要负责人的安全生产基本职责。安全生产法针对生产经营单位主要负责人的安全责任不明确的问题，规定了生产经营单位主要负责人依法应当负有的六项职责：建立、健全本单位安全生产责任制；组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；保证本单位安全生产投入的有效实施；督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；组织制定
14、并实施本单位的生产安全事故应急预案；及时、如实报告生产安全事故。3.生产经营单位主要负责人的法律责任 安全生产法对生产经营单位主要负责人违法行为的法律责任作出了明确的规定。如果生产经营单位主要负责人不履行法定义务，构成安全生产违法行为或者发生生产安全事故的，根据有责必究、有罪必罚的原则，将依照法律规定追究责任。（三）各级人民政府的安全生产职责 安全生产法第8条规定“国务院和地方人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。”这里明确了三个问题：一是确定了各级人民政府在安全生产工作
15、中的领导地位；二是要求各级人民政府必须重视安全生产工作，加强领导；三是规定了各级人民政府的安全生产职责：其一，各级人民政府应当支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。其二，各级人民政府对安全生产中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。（四）安全生产综合监管部门与专项监管部门的职责分工 安全生产法第9条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；
16、县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”1.负责安全生产监督管理的部门及其职责 2.有关部门及其职责 （五）安全生产中介机构的规定 安全生产法第12条规定：“依法设立的为安全生产提供技术服务的中介机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。”1.安全生产中介机构和专业技术人员的法律地位。2.安全生产中介服务的范围和主要业务。（六）生产安全事故责任追究 安全生产法第13条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法
17、律责任。”（七）安全生产标准 依照安全生产法和标准化法的规定，涉及安全生产方面的标准主要有国家标准和行业标准，其中多数是强制性标准。地方标准和企业标准不能作为安全生产标准，属于推荐性或自愿采用的标准。标准的编号一般由标准代码、标准顺序号和标准年号组成。标准代码中GB表示强制性国家标准、GB/T表示推荐性国家标准、GBJ表示国家工程建设标准、JB表示强制性机械工业行业标准、YS表示强制性有色金属行业标准、AQ表示强制性安全生产行业标准、GA表示强制性国家公安行业标准。（八）安全生产宣传教育 安全生产法第11条规定：“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生
18、产知识的宣传，提高职工的安全生产意识。”（九）安全生产科技进步 安全生产法第14条规定：“国家鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先 进技术的推广应用，提高安全生产水平。”实现安全生产，必须依靠科技进步，先进的安全生产科学技术对提高安全生产水平具有不可替代的重要作用。（十）安全生产奖励 安全生产法第15条规定：“国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。”该条规定明确了国家重点奖励的行为。1.在改善安全生产条件方面作出显著成绩 2.在防止生产安全事故方面作出显著成绩 3.在抢险救护方面作出显著成绩 4.受奖主体和奖励形式 （十一）从业
19、人员的权利和义务 1.从业人员的人身保障权利 （1）获得安全保障、工伤保险和民事赔偿的权利 （2）得知危险因素、防范措施和事故应急措施的权利 （3）对本单位安全生产的批评、检举和控告的权利 （4）拒绝违章指挥和强令冒险作业的权利 （5）紧急情况下的停止作业和紧急撤离的权利 2.从业人员的安全生产义务 （1）遵章守规、服从管理的义务 （2）正确佩戴和使用劳动防护用品的义务 （3）接受安全培训，掌握安全生产技能的义务 （4）发现事故隐患或者其他不安全因素及时报告的义务 （十二）生产安全事故的应急救援与调查处理 1.地方政府应急救援工作职责 2.生产经营单位生产安全事故的应急救援 （1）事故应急救援
20、 （2）重大事故的应急抢救 第三讲 解读生产安全事故报告和 调查处理条例 一、条例的主要内容 （一）立法背景 1.原有立法相对滞后。年代久远、操作性差、法之间规定不一致、法出多门，无所适从。2.事故责任追究力度不够。法律责任形式单一、执法主体多元、处罚过轻、实施机关之间不协调。（二）必要性 一是落实科学发展观、安全生产形势发展的需要 二是规范事故调查与处理工作需要 三是加大依法治安、重典治乱需要 四是通过责任追究、减少事故发生需要。注：该条例自2002年提请审议，于2007年3月28日通过，以国务院令第493号发布。于2007年6月1日施行。（三）主要内容 条例共六章四十六条，分总则、事故报告
21、、事故调查、事故处理、法律责任及附则 一总则。本章共八条（第一至八条），主要规定了本条例的立法目的、适用范围、生产安全事故的分级、事故报告的总体要求、事故调查处理应当遵循的原则以及事故调查处理的内容和任务。二事故报告。本章共十条（第九条至第十八条），主要规定了事故报告的主体、原则、程序、时限、内容以及与接报后应采取的措施。三事故调查。本章共十三条（第十八条至第三十一条），是本条例最关键的一章，主要规定了事故调查权、事故调查组的组成、职责、权利、义务、调查时限和事故调查报告的内容等。四事故处理。本章共三条（第三十一条至三十三条），主要规定了事故批复的主体、时限、落实防范措施、公布事故处理情况等内
22、容。五法律责任。本章共九条(第三十五条第四十三条），主要规定了对事故发生负有责任的单位及个人的处罚罚则、对政府及其有关行政人员违反规定行为的处分等内容。六附则。本章共三条（第四十四条第四十六条），规定了依照和参照实施的情形、有关衔接性规定和实施日期等内容。根据生产安全事故报告和调查处理条例的分类，生产安全事故分为：特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故。分类标准 类别死亡人数（X）重伤人数（Y）直接经济损失（Z）特别重大事故X30Y100Z1亿元重大事故30X10100Y501亿元Z5千万较大事故10X350Y105千万Z1千万一般事故X3Y10Z1千万 二、事故调查 （一）、事故调查权
23、1.事故调查工作实行“政府领导、分级负责”的原则：（1）有利于进一步落实各级政府安全生产行政首长负责制；（2）有利于加强安全生产监督管理工作；（3）有利于事故调查的公正，减少或者避免地方或部门保护；（4）有利于准确认定事故原因，吸取事故教训；（5）有利于追究事故责任，避免事故再次发生。2.凡造成人身伤亡的，都要由各级政府或授权委托部门组织调查（1）最大限度保护从业人员的安全生产权利；（2）提高事故调查效率，减少事故调查成本；（3）及时吸取事故教训，惩戒事故单位和追究事故责任者的责任。3.事故调查工作是通过调查组来完成的（有的一般事故除外）；未按照条例组织事故调查组进行事故调查，属于程序或者行政
24、行为不当，其调查结果没有法律效力。（二）事故调查组（二）事故调查组 1.组成程序 （1）相应的安全监管部门接到事故报告后，立即通报同级的公安机关、监察机关、负有安全监管职责的部门、工会以及检察院，同时请相关单位和事故发生地政府做好事故调查准备，报名参加事故调查（相关函件随后发出）（2）请示同级政府成立政府事故调查组（附名单以及同意成立事故调查组代拟件）（3）政府批复同意即事故调查组成立。注意：事故调查组是代表政府组织开展调查，事故调查组成员都要接受事故调查组组长的领导；事故调查组成员履行事故调查的行为是职务行为，代表其所属部门、单位进行事故调查。2.组成范围 由有关人民政府、安全生产监督管理部
25、门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，邀请人民检察院派人参加。成员条件：知识、专长、无利害关系 注：事故调查处理工作的“四个依靠”一是依靠地方政府。是一级政权机构，需要其配合支持以至落实处理决定；二是依靠公检法。包括采取措施保护事故现场、对事故责任人及其财产采取强制措施以及开展司法调查，实现及时衔接；三是依靠纪检监察部门。查处事故背后是否有失职渎职、不正之风和腐败现象 四是依靠社会支持和监督。及时发布信息，取信于社会。3.组长人选的产生及其职责 事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。从实践来看，大多由政府副秘书长或安全监管部门主要负责人担任（其中安全
26、监管部门的意见起决定性作用）。组长职责：全过程领导事故调查工作；主持事故调查会议，确定事故调查组各小组的职责和事故调查组成员的分工；协调事故调查工作中的重大问题，对事故调查中的分歧意见作出决策，等等。4.事故调查组的职责和职权 事故调查组的主要职责：（1）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（2）认定事故的性质和事故责任；（3）提出对事故责任者的处理建议；（4）总结事故教训，提出防范和整改措施；（5）提交事故调查报告。事故调查组的主要职权：事故调查权、文件资料获得权。5.调查组内部分工 事故调查组内部一般分综合组、管理组、技术组3个工作小组。综合组主要职责是综合协调事故调查的
27、有关事宜（舆论宣传、统筹安排调查、跟踪善后）；做好调查组重要会议的记录及会议纪要的起草工作，筹备召开调查工作协调会议；做好调查期间形成材料的存档；做好事故调查报告讨论、征求意见以及提交政府审批等相关工作。管理组的主要职责是调查事故发生单位以及当地政府及相关部门履行职责情况；确定事故性质和管理方面的责任；提出对事故责任者的处理建议；提交管理组的调查报告等（企业组和监管组）。技术组的主要职责是查明事故发生的时间、地点、经过、应急处理情况；查明事故人员伤亡、直接经济损失；对事故发生的直接原因提出意见；提交技术组调查报告等（涉及到专业技术的，应当聘请有关专家参加，充分听取专家的意见）。（三）事故调查
28、首先，取证 1.有关物证的收集：现场物证：破损部件、碎片、残留物、致害物等；2.事故材料的收集 （1）发生事故的单位、地点、时间；（2）受害人和肇事者的有关情况 姓名、性别、年龄、文化程度、职业、技术等级、工龄、本工种工龄、支付工资的形式；技术状况、接受安全教育情况；出事当天情况；受害人和肇事者过去的事故记录。健康状况 2.事故材料的收集 （3）设备、设施状况 事故发生前设备、设施等的性能和质量状况；（4）使用的材料情况 必要时进行物理性能或化学性能实验与分析；（5）资料、指令、制度 有关设计和工艺方面的技术文件、工作指令和规章制度方面的资料及执行情况。（6）工作环境 照明、湿度、温度、通风、
29、声响、色彩度、路面状况 工作环境中的有毒、有害物质取样分析记录；（7）个人防护措施状况：有效性、质量、使用范围；（8）其它可能与事故致因有关的细节或因素。3.事故人证材料的收集（当事人、目击者、有关领导的口述：尽快、考证、记录签名）4.事故现场摄影及事故现场图的绘制（显示残骸和受害者原始存息地的所有照片。（1）可能被清除或被践踏的痕迹；（2）事故现场全貌；（3）利用摄影或录相，以提供较完善的信息内容。现场示意图、流程图、受害者位置图。其次，事故原因分析 一是直接原因：人的不安全行为、机物的不安全状态、环境的不安全条件；二是间接原因：培训缺陷；生理原因；操作规程不完善；隐患治理不力；技术设计缺陷
30、；劳动组织不合理；检查和指导错误。第三，直接经济损失的统计 第四，事故性质的认定责任事故和非责任事故 第五，事故责任的认定 1.责任单位；2.责任人（直接责任、管理责任、领导责任）第六，处理建议 第七，事故教训和整改措施 （四）事故调查报告 规范格式 事故调查报告应当包括下列内容：1.事故发生单位概括（性质、隶属关系）；2.事故发生经过和事故救援情况（时间、地点、报告经过、领导重要批示、抢救及救援情况等）；3.事故造成的人员伤亡和直接经济损失情况；4.事故发生的原因和事故性质（直接、间接、其它原因）5.事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议（直接责任、主要责任、领导责任；行政处分、纪律处分建
31、议；行政处罚建议；追究刑事责任建议、追究民事责任建议）6.事故防范和整改措施（针对性、可操作性、普遍适用性和时效性）事故调查报告应当附具技术组的报告。事故调查组成员应当在调查报告后面签名确认（实践中还要附相关部门书面意见）。调查报告的批复 1.事故调查报告的批复权在于政府；（谁批复）2.政府批复安全监管部门牵头上报的事故调查报告（批复谁）3.安全监管部门冠“经人民政府同意”，下发结案通知。如关于xx大桥“6.15”船撞桥梁事故结案通知 4.结案通知主要内容：（1）肯定事故调查工作符合安全生产法和生产安全事故报告和调查处理条例的规定；（2）同意事故调查组对事故性质和原因的认定；（3）同意对相关责
32、任人、责任单位的处理建议，要求各相关部门落实处理决定；（4）要求吸取事故教训，并切实落实整改措施，防止类似事故再次发生。调查处理结果向社会公布 现行的安全生产法律法规只规定应公开事故处理情况，没有明文规定应公开事故调查报告。493号令第三十四条规定：“事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外”。公布处理情况：形式：1.召开新闻发布会（准备新闻通稿、做好回答提问的准备）；2.刊播新闻通稿 原则：适时、准确、权威（信息的公开透明是取得公众信任、消除误解的最佳方式）三、事故中违法行为的查处 查处事故中安全生产违法行为是安全监管部门的职责。何时界入
33、。依据条例第三十二条规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”。应该是在政府批复之后。事故发生后，一般做法是执法人员参加事故调查。程序。按照办理安全生产行政案件规定的程序。证据。要收集有关证据：一是要作询问笔录及收集其它物证；二是要对事故调查组收集的证据（主要是笔录）进行转换；三是要依据经政府批复同意的事故调查报告。存在问题：查处时不注重证据，仅依据事故调查报告。四、几个注意的问题 （一）生产安全事故的界定 1.关于条例适用范围的规定 2.关于生产经营单位和生产经营活动的认定 生产经营单位：是指从事生产活动或者经营活动的基
34、本单元，既包括企业法人，也包括不具备企业法人资格的经营单位、个人合法组织、个体工商户和自然人等其它生产经营主体；既包括合法的基本单位，也包括非法的基本单元。生产经营活动：既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。国家安监总局第15号令 （二）事故报告单位、发生单位和责任单位 1.事故的报告单位（或个人）不一定是事故发生的单位。2.事故的发生单位一定是对事故的发生负有（大小）责任的单位。3.事故的主要责任单位不一定是事故发生的直接单位。当前事故单位难确定，主要碰到的问题是多层承包或挂靠。（三）事故伤亡范围的认定和事故造成的直接经济损失的统计 1.伤亡范围变化的期限：自事故发生之日起
35、30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。2.直接经济损失的统计：人员伤亡后所支出的费用，包括医疗费用、丧费及抚恤费用、补助及救济费用、歇工工资；事故善后处理费用，如处理事故的事务性费用、现场抢救费用、现场清理费用、事故罚款和赔偿费用等；事故造成的财产损失费用，如固定资产损失价值、流动资产损失价值等。（四）事故调查报告的法律性质 可能面临行政诉讼的情况（安监部门经调查所作的事故结论认定究竟是什么性质，能否作为行政诉讼的案由?）1.无权调查；2.不客观、公正
36、；3.证据不全；4.作出的处罚不对 （1）事故调查工作一定要客观、公正，不能偏袒一方；（2）要充分重视证据的作用，讲究证据充分、合法（证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录七种。特别是将证人证言将作为主要证据时，对关键的证人证言在作笔录的同时，附用录音、录像手段，同时一定要向相关人员核实并制作笔录，这样即使关键人因某些原因翻供，也不能对案件造成大的影响；证据收集方式上应合法，现场勘查应邀请两名与案件无关的有行为能力的群众，如当地政府基层组织人员，作为现场勘查的见证人，让其目睹堪查人员的勘查及提取物证过程，并在现场勘查笔录及现场提取物证记录上签字。如果在诉讼活动中
37、对这些证据的来源发生争议时，见证人就可以出庭予以证明。在诉讼过程中，向法院提供的证据应充分。应在提交答辩状的同时提供当初做出具体行政行为的证据。（3）要注意加强与司法机关的沟通，发挥好政法委的协调作用。（五）安监部门接到事故报告后如何做？一是按规定上报事故情况，通知公安、劳动保障、工会和人民检察院，并报告本级人民政府（493号令第10条）。各级部门逐级上报时间不得超过2小时（第11条）。报告事故的主要内容有6个方面（第12条）。出现新情况应当及时补报（第13条）。二是负责人应当立即赶赴事故现场，组织事故救援（第15条）。同时应当妥善保护事故现场以及相关证据（第16条）。（六）国外发达国家事故调
38、查的理念及启示 1.独立性（组织机构独立、经济财务独立、职能独立）2.公开性（及时向媒体、事故相关人员通报事故调查进展情况有利于事故调查的公正、公开，更重要的是提高全民的安全意识）3.非责任性（唯一目的是找出事故发生的可能原因，以防止类似事故再次发生，而不是为了认定或归咎责任）4.有效性：建立较完善的跟踪反馈制度，对整改建议进行跟踪和监控，直到这些建议被采纳实施并取得预期效果（定期检查、规定事故单位定期汇报整改情况）5.客观性（对事故的原因的描述十分谨慎）6.以促进安全为目标欧盟指令：“调查的范围必须取决于为改善安全可望从调查中得到的教训”，即调查的重要性和范围不取决于伤亡了多少人，而是决定于
39、可以从事故调查中获得多少教训和经验。第五讲 解读安全生产违法行为行政处罚办法 （一）新办法的主要内容 秉承调查与审理决定相分离、查处与审批验收相分离、罚款决定与罚款收缴相分离、罚没物品收缴与处置相分离的四大法理原则，新办法分6章共68条，分别从总则，行政处罚的种类、管辖，行政处罚的程序，行政处罚的适用，行政处罚的执行和备案，附则等六个方面进行论述。（二）新办法的六大亮点 新修订的办法从执法需要出发，本着量化处罚、细化程序、强化执法、增强可操作性的原则，对原办法作出了较大幅度的修订，特别是对行政处罚的程序、适用和执行方面作了进一步补充和完善。对法律、行政法规已有明确规定，不需要进一步量化、细化的
40、条文，进行了删简；对法律、行政法规已经作出的处罚规定（如对事故责任者的处罚），作出了衔接性规定。第一大亮点：补充了行政处罚的种类 办法第五条规定的九种行政处罚，主要依据来自安全生产法、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定和生产安全事故报告和调查处理条例等法律、行政法规。如“没收开采出的煤炭以及采掘设备”出自国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定第五条第二款。“责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为”是安全生产法规定的行政处罚，但鉴于现行法律、行政法规对上述三种行政行为既有规定为行政处罚的，又有规定为现场处理措施的，两种规定极易混淆。为便于区别适用，办法第五条第二款增加了“法律、行政法规
41、将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”的规定，即安全监管监察部门作出此类现场处理措施不需要走行政处罚的程序。第二大亮点：统一了暂扣有关许可证、暂停有关执业资格、岗位证书的期限 对暂扣许可证处罚的期限，由于法律规定不明确，执行中不好掌握。有的地方久扣不决，甚至变相为吊销许可证，致使生产经营单位被迫关停，并由此引发了行政复议和行政诉讼。为此，规定第六条第三款增加了“暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。其中，暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过6个月；法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的规定
42、。第三大亮点：允许行政处罚委托乡镇、街办安监机构实施 办法第十二条规定：“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织或者乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。委托的安全监管监察部门应当监督检查受委托的单位实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任”。乡镇（街道）委托执法的有关法律问题释疑 1.什么机构可作为安全生产行政执法的受委托组织 安全生产违法行为行政处罚办法第十二条和广东省委托乡镇（街道）安全生产行政执法暂行规定（粤安监200988号）第
43、二条明确规定了受委托组织是“乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构”，且该受委托组织应当符合暂行规定第五条规定的条件，即：经批准依法设立；具有2名以上经培训考试合格，取得省人民政府颁发的行政执法证件的在编工作人员；具备独立的办公场所和办案所需的装备。但是，根据省安全监管局和省法制办日前联合下发的广东省乡镇（街道）安全生产监督管理人员申办办法（粤安监2009238号）第三条规定的精神，受委托组织可以是经政府或机构编制部门批准的机构。2.委托权限有哪些 对辖区内生产经营单位的安全生产活动进行监督检查；对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正，并在规定时间内对整改
44、情况进行复查；对重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或停止使用，限期排除隐患；对适用简易程序的行政处罚；对适用一般程序但不符合听证条件的行政处罚；对本级人民政府授权组织实施的3人以下（不含3人）重伤事故的调查。也就是说，委托机关可以根据本地实际情况，将上述的六项权限的其中某一项或多项委托给受委托组织。3.政府派驻机构（开发区、高新区等）设立的安全生产监督管理部门可否委托 4.受委托组织的行政执法人员应具备何种身份 5.是先办理委托手续再办理行政执法证还是先办理行政执法证再办理委托手续 第四大亮点：完善了与行政处罚
45、相关的一些程序一是现场处理措施。办法第十四条规定，在监督检查中发现事故隐患后，为排除治理事故隐患，防止事故发生和人员伤亡，安全监管监察部门及其行政执法人员应当采取现场处理措施，包括责令立即排除、责令从危险区域撤出作业人员，以及责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用等。法律、行政法规对责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用没有规定期限的，其期限一般不超过6个月。这是对安全生产法第五十六条第一款第（三）项规定的补充和完善。二是查封、扣押等行政强制措施。对安全生产法第五十六条第一款第（四）项规定的查封、扣押等行政强制措施，办法第十五条补充了后续处理的规定。三是隐患排除治理及其验收
46、。办法第十六条规定增加了生产经营单位在隐患排除或者治理后申请验收，以及安全监管监察部门进行验收的程序。四是办法第二十四条至第二十七条，对开展现场检查笔录、证据的调取、证据的先行登记保存、有关物品和场所的勘验检查等工作，作出了更明确的规定。五是办法第三十九条、第四十条分别增加了听证中止和终止的规定。第五大亮点：规范了行政处罚的具体适用 一是对安全生产法、安全生产许可证条例等法律、行政法规中罚款幅度较大的处罚，办法第四十六条、第四十八条进行了分档，以保证处罚的正确、适当。安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)（2010年10月1日实施）二是对旧办法规定的部分安全生产违法行为提高了罚款的额度。办法
47、第四十四条、第四十五条将原办法第三十七条、第三十八条和第四十七条规定的罚款额度，由1万元以下提高到1万元以上3万元以下。三是对现行法律、行政法规尚未规定处罚但又常见的违法行为增设了罚款的处罚。主要有：办法第四十四条规定的“三违”、“三超”行为，第四十九条规定的为无安全生产许可证非法生产的单位提供生产经营条件的行为，第五十条规定的有关单位及其人员弄虚作假、骗取安全生产许可证及有关批准文件，以及不依法办理安全生产许可证书变更手续的行为，第五十一条规定的未取得相应资格、资质证书从事中介活动的行为。四是为了精简条文、压缩篇幅，对地方各级安全监管监察部门已经比较熟悉，在法律、行政法规中已有规定，且不需要
48、细化的内容作了删除。它们是：原办法第三十九条至第四十六条、第五十条至第六十一条、第六十九条。第六大亮点：明确了安全生产违法所得的计算方法 在具体处罚过程中，一些地方安全监管监察部门对如何计算违法所得，希望国家安监总局规定可操作的计算标准。为此，办法第五十七条规定，生产、加工产品的，以生产、加工产品的销售收入作为违法所得；销售商品的，以销售收入作为违法所得；提供安全生产中介、租赁等服务的，以服务收入或者报酬作为违法所得。此外，销售收入无法计算的，按当地同类同等规模生产经营单位平均销售收入计算；服务收入、报酬无法计算的，按照当地同行业同种服务平均收入或者报酬计算。需要指出的是，本条规定的销售收入、
49、服务收入和报酬等指的是不扣除成本，全部予以没收。第六讲 解读安全生产监管监察职责和 行政执法责任追究的暂行规定 （一）24号令的基本精神 安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定（以下简称24号令）于2009年7月25日以国家安全监管总局令的形式公布，并与2009年10月1日起施行。24号令系统地规定了安全监管部门及其内设机构、行政执法人员的安全生产监管职责，明确了相应的法律责任，主要是：首先，总局24号令整肃了安全监管监察人员的监督行为。安全监管监察人员责任重大，必须以高度的责任感、认真负责的态度履行职责。安全监管监察人员在监管监察时必须准确定位、依法行政，既不能缺位又不能越位，避免
50、执法随意性。安全监管监察的广度、深度必须与安全监管监察部门的职责和权力相匹配。其次，总局24号令明确了安全监管监察部门应当履行的13项行政许可职责、应当重点监督检查的19个事项、对违法行为可采取的6项处理措施，规范了安全监管监察部门的工作标准。总局24号令还要求安全监管监察部门制定详尽的年度安全生产监督检查计划，报请同级人民政府批准和上级安监部门备案，实现了安全监管监察程序的规范性与安全监管监察人员责任的有限性的统一。再其次，总局24号令为安全监管监察人员减了压。哪些责任由企业承担，哪些责任由中介机构承担，哪些责任由安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员承担，总局24号令规定得清清楚楚。此