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1、税收风险管理税收风险管理目录目录税收风险管理概述税收风险的识别税收风险的评定与排序税收风险行为的分析确定应对税收风险的策略税收风险管理战略的实施与评估第一部分第一部分 税收风险管理概述税收风险管理概述一、税收风险 概念：税收风险是实现税收征管目标的障碍，是在一系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性。税收风险与税务风险 1、税收风险是相对于政府和税务部门来说的，是指由于税收收入可能的不足而给政府、给税务部门带来的风险。2、税务风险是指税收政策变动、纳税人行为不当等因素可能导致纳税义务不正确履行的风险。税收风险的分类 1、从风险的来源、风险可测程度、风险等级评定等
2、角度，可以将税收风险划分为以下几种类型：按照风险来源，可分为税务部门税收风险和企业税务风险。按照风险可测程度，可分为指标性税收风险和非指标性税收风险。按照风险等级评定，可分为一般税收风险和重大税收风险。2、从税务部门税收执法风险的形成分类，又可分为税源管理风险、税收征管风险和税收执法风险。税收风险的表现 1、纳税人方面：少缴税：可能是无意造成的，也可能是故意逃税 多缴税。纳税人在技术上履行了纳税义务，但因对税法的理解不同而可能在遵从上出现问题。2、征税人方面：税法的透明度。税收管理方式发生了变化而纳税人并不知情。二、税收风险管理 概念 是将现代遵从风险管理的原理，即识别和应对遵从风险的一般原理
3、运用到税收管理中，加强对纳税人的登记、申报、报告和缴纳税款等行为的管理。税收风险管理的思路 最合理地分配资源，保证税收管理机制的有效运行，提高税收的遵从度。三、税收风险管理的基本流程 OECD（经济合作与发展组织）的税收风险管理模型 识别、确定风险领域评估和选择风险重点进行风险处置对执行情况进行监控再回到识别的一个循环过程。欧盟的税收风险管理模型 确定风险领域分析风险对风险进行评估和排序予以执行对执行结果进行评价再回到起点的循环过程。COSO委员会（美国注册会计师协会等机构赞助成立的研究内部控制问题委员会）税收风险管理模型 任何一个组织的风险管理都包括：内部环境、目标设定、事件识别、评估风险、
4、应对风险、控制活动、信息与沟通、监控等8个组成要素。四、影响税收风险管理的因素 外部因素 1、经济因素：经济发展方式的转变、税收筹划的商品化等等。2、税收法律法规：如税务官员的自由裁量权。3、政府决策 4、公众舆论等 内部因素 组织文化、组织结构、信息技术和运行系统，以及工作人员和机构的能力等。第二部分第二部分 税收风险的识别税收风险的识别 一、税收风险识别 什么是税收风险识别？税收风险识别是在数据集中等税收信息化建设成果基础上，围绕税收风险管理目标，应用相关学科的原理和科学合理的方法、模型以及指标体系，利用税收系统内部以及其他第三方的各种涉税数据，从税收经济运行结果入手，寻找、发现可能存在税
5、收风险点，帮助科学决策，指导税收征管工作的分析活动。税收风险识别的涵义 1、税收风险识别是一种数据分析过程，但并不排除人工经验。风险识别中应用的原理、方法、模型、以及指标和参数设置，均需要人工经验参与。2、税收风险是政策、执法和纳税遵从共同作用的结果，但税收风险识别更关注纳税遵从风险和执法风险，政策风险则在绩效评估中予以关注。3、税收风险识别涉及税收征管的方方面面，内容庞杂。简单来说，可以从宏观和微观两个层面来识别。税收风险宏观识别：可以从区域、税种、行业/产业，以及变动趋势等维度进行识别。一般地说，宏观识别耗费时间及人力、物力较少，可以较快、较及时发现风险，为微观识别提供线索。税收风险微观识
6、别：可以从企业的收入、抵免以及发票使用等维度进行较微观方面的识别。微观风险识别需要收集、处理大量的细节数据，指标及参数设置较复杂，一般比较耗时、耗力。二、税收风险识别方法 税收能力估算法 税收能力估算是一种税收风险宏观识别方法。主要关注国家、地区、税种、行业、某类纳税人的潜在税收，进而分析税收流失状况、风险程度，以及变动趋势。税收能力估算的结果不仅可以应用于风险识别，还可以应用于税收预测、政策效应评估等方面。1、自上而下法 即利用GDP等宏观统计数据、根据税收政策、应用税收经济学、统计学和国民经济核算等学科相关原理、模型和方法估算税收能力的方法。寻找宏观统计数据中与税基比较接近的指标（称为代理
7、性税基），然后根据税收政策规定的抵免、优惠的情况调整数据，进而估算税收能力。常用的方法主要有投入产出法、增加值法和可计算一般均衡（CGE）模型法等。主要应用于某国或地区的税种或（和）行业税收能力估算，我国已经应用投入产出法和增加值法开展增值税收入能力估算。根据税收与经济的关系，应用税收经济模型，利用宏观经济面板数据或时间序列数据估算税收收入能力。常用的方法主要有随机边界模型法、数据包络模型法以及税柄法等。这几种方法主要应用于国家或地区总体税收能力估算。自上而下法的主要缺点：很难确定是否包括了地下经济和非法经济活动 假设条件较多，有些税收政策无法体现 无法提供比较详细的信息。相应的 优点：数据收
8、集整理成本较小 操作上相对简单 时间、人力物力消耗较少 2、自下而上法 所谓自下而上的方法，就是使用纳税人数据，特别是税务部门掌握的税收申报数据和税收专项调查、检查等数据，以及其他政府、专业机构收集的关于纳税人的细节数据，运用统计学相关原理测算样本的潜在税收收入，进而推算总体税收收入能力的方法。随机抽样时可以不做任何分类直接抽样，也可以根据需要按地区、税种、行业和纳税人类型分类后再随机抽样。总之分类越细，估算结果提供的信息越多。自下而上法的优点：估算结果更可靠 能够提供较详细的估算信息。缺点：对样本和抽样方法的选择是否遵从随机原则 账证不健全或灰色交易也会影响测算的准确程度 数据收集、整理、计
9、算工作大，耗时耗力，成本比较高。美国和瑞典等国家的税收能力估算经验：个人所得税风险高于企业所得税；对企业所得税来说，大企业、特别是跨国大企业的税收流失较严重，风险较高；对个人所得税来说，工资薪金及投资收入税收流失较少，自我雇佣收入税收风险较高；有第三方数据验证的收入税收风险较小；微型企业由于不申报造成税收风险的比重较大；增值税流失占总体流失的四分之一左右。关键指标判别法 是指应用与税收密切相关的经济统计指标或企业经营财务指标比如税负、弹性、收入、抵免、投入产出率、能耗率、利润率及发票领购使用等的异常变动发现税收风险的方法。指标的异常主要通过比较分析发现，可以按照同行业/同纳税人类型、同税种根据
10、时间轴纵向比较，也可以按照不同地区横向比较。关键指标判别法既可以用于宏观识别，也可以用于微观识别，应用比较灵活，比如可以使用税负指标进行行业风险识别，也可以应用税负指标进行企业风险识别。风险识别结果的应用 不论是应用税收能力估算法，还是关键指标判别法，即使使用相同的模型或算法，选取的指标不同，分析结果也可能大相径庭，所以在识别结果的使用上要特别谨慎。风险识别有两个隐含的假设前提，一是政策的一致性，二是同行业的企业生产经营活动规律基本一致。在进行纵向比较分析时，应特别注意政策调整，尽量还原政策调整的影响。在进行横向比较时，如果进行较大区域的风险识别比如一个省时，个别企业的生产经营活动异常对结果影
11、响较小，但是在一个较小的区域内比如一个县，个别大企业的经营异常则对结果的影响非常明显，也需要特别注意。三、税收风险识别的数据及技术 数据 现状：以数据集中为代表的税收信息化建设成果已经达到一定水平。重点：收集、整理国民经济统计等第三方数据。国内外税收风险管理的经验证明有第三方数据验证的纳税人收入税收风险最小。重视：充分、有效地开发利用税务部门已有的一些宝贵数据。比如，税收调查、税务稽查案例、金税工程、发票销售使用等数据。税收调查数据：不仅仅可以用来分析税源及风险状况，还可以应用于分析政策变动对微观经济的影响，也是构建税收微观模拟模型的重要数据源；税务稽查案例数据既是风险识别、税收能力估算的宝贵
12、知识资源，也是风险识别指标和参数设置的重要依据；金税工程和发票销售使用数据对判别增值税风险、增值税能力估算的重要性不言而喻。技术 目前在技术应用方面主要存在两个问题：一是主要应用指标判别法进行风险识别，对建模、分析技术的学习、开发和应用不够；二是主要根据人工经验设置指标和参数，合理性和准确性有待提高。应重视使用一些分析技术选取指标、计算参数，并根据风险处理结果进行必要的修正。四、税收风险识别的机构职责 税收分析部门：承担应用指标判别法进行宏观识别。税政部门：承担应用指标判别法进行微观识别。与税务稽查和纳税评估选案结合在一起，尚且合理。如果要应用收入能力估算、税收经济模型等方法提高风险识别的水平
13、，则这种职责分工的缺陷已然显现。首先，风险识别是一个系统工程，要综合应用经济学、税收学、会计学、统计学、计量经济学、国民经济核算、税收经济模型、税收政策、信息技术、数据仓库和数据挖掘等知识，是需要一个知识团队互相合作才能较好完成的工作；其次，从数据的收集整理计算、指标选取、参数设置、模型构建、算法实现，到指标、参数和模型修正，风险处理经验总结，这个过程中的每个环节是互相联系、紧密结合、无法分割的，在目前的分工情况下很容易形成新的数据孤岛、信息孤岛、知识孤岛；第三，税收风险管理比较成功的国家一般都设置的专门机构或团队，如美国、英国、瑞典等，其中比较著名的是美国的纳税人遵从估算项目（TCMP，Th
14、e Taxpayer Compliance Measurement Program）和国民调查项目（NRP，National Research Program）；最后，在税务干部年龄结构老化、企业形态日益多样化、社会信息化大背景下，加强涉税数据深度分析利用（不仅仅风险识别）是提高税收征管能力、执法水平的必由之路。所以，设置机构或团队专业从事税收风险识别工作有其必要性与合理性。第三部分第三部分 税收风险的评定与排序税收风险的评定与排序 一、税收风险的评定 建立和完善风险评定模型。一般的风险评估模型是：风险大小=强度概率。强度：后果的严重程度，概率：可能性有多大。如果用R表示税收风险积分，用M表示
15、强度，税收风险积分(R)=强度M概率P 1、由于规模对风险所带来的损失具有放大效应，因此对强度用纳税人的规模来假定，从资产规模、销售规模、应纳税额等方面设定参数对不同的纳税人进行这方面的评分。2、对概率，也用一定的指标、参数进行分析计算，包括风险特征系数、置信系数等。风险特征系数 主体风险特征，即静态的特征，如某纳税人的法人代表历史上曾经有两次逃税的记录，那么该法人代表再办企业逃税的可能性比其他纳税人要高。主体行为风险特征，即动态的特征，如销售收入下降、税金下降、税负下降等变化。置信系数，就是同样的问题在不同纳税人之间风险的可信度是不一样的，通过这一系数对风险度进行适度调整。如上市公司内控机制
16、比较完善，同样的问题其风险可能性相对较小，置信程度较高。设：Pi：静态特征概率，Pj：动态特征概率，Ko：置信系数，K1：动态特征的调整系数，Mo：规模，Po：风险概率，m：风险强度计算单位，x：风险度特别值(适用于涉及虚开、走逃等重大情形)。则风险评定模型是：税收风险积分（R）=MoPoKo+(mPi+mPjK1)+x 基于风险特征库进行特征扫描，建立人机结合、指标分析与经验分析相结合的风险评定机制。税收风险可分为五个级别：一级：低风险 二级：次低风险 三级、四级：次高风险 五级：高风险。附：澳大利亚税务局遵从风险后果附：澳大利亚税务局遵从风险后果 风险程度 传递给政府的税收风险(税收损失)
17、低 o5亿澳元以下 中 o5亿一25亿澳元之间 高 251亿5亿澳元之间 很高 501亿 10亿澳元之间 极高 10亿澳元以上风险程度 保持社会公信力指标：公众批评 低 合理但不重要，可能持续不到一周 中 合理但不重要，如不处理将失去部分支持 高 可能会失去中度支持并引起少量负面报道 很高 引起大量负面报道并严重破坏政府声誉 极高 引起大量负面报道及政府深度调查，给政府声誉带来大范围和长期的破坏附：遵从风险可能性附：遵从风险可能性级次可能性描述 判断可能性级次的描述性定义 主观定义 客观定义1罕见只在特殊情况下发生可能25年发生1次2不可能发生的可能性不大可能10年发生1次3可能发生的可能性较
18、大可能在未来3年内发生1次4很可能在多数情况下可能发生可能在未来3年内发生1次以上5几乎一定在多数情况下一定会发生可能会在今年或频繁发生 二、税收风险排序 在对风险进行排序时，应将风险产生的后果和风险发生的可能性结合起来考虑，决定风险的相应级次，如表所示。遵从风险排序遵从风险排序风险后果极高高高严重严重严重很高高高高严重严重高较高高高高高中中中较高较高较高低低低中中较高罕见不可能 可能很可能几乎一定风险可能性 至于哪些风险应当立即采取措施，哪些风险只应受到监控，受诸多潜在因素的影响，包括：税务机关的内在能力 是否具备有效的应对措施 应对措施的当期回报(指当年收回的收入)应对措施的预期回报(将来
19、收回的收入)公众对风险管理的感受 实施应对措施的成本 风险人群的背景，等等。风险管理职责风险管理职责 风险等级管理部门 严重最高管理层及相关政府部门 高最高管理层 较高高级管理部门 中中级管理部门 低日常管理部门 第四部分第四部分 税收风险行为的分析税收风险行为的分析 分析纳税人的风险行为有两种方法：一是从经济合理性角度，采用经济分析的方法；二是关注各种行为问题，使用大量心理学和社会学的概念和研究方法。一、影响纳税人风险行为的因素 经济因素 1、税收负担。研究发现，在应税总额和遵从行为之间存在一定联系。如果一个企业的应纳税额能够轻松地完成，那么纳税人就愿意遵从；相反，如果企业的应纳税额较大，对
20、企业的生存造成了潜在威胁，那它就可能逃避全部纳税义务，或者试图通过修改申报数据制造一个较小的、不真实的应纳税额。2、遵从成本。纳税人为了履行纳税义务都需要支付超过实际应纳税额的遵从成本，包括：完成纳税义务所需花费的时间 雇用会计人员的费用 与税法的复杂性相关的直接成本，如纳税人因担心不能遵守所有税收法规，或者不能掌握所有的税收法规而产生的“心理压力”成本 3、处罚。调查发现，对税收违法行为的处置(如罚款、起诉等)，对纳税人遵从行为只在一定时间内产生有限的影响。调查同时发现，遵从税法的纳税人希望不遵从的纳税人受到惩罚。4、税收优惠。为纳税人提供税收优惠待遇，将对其遵从行为，如提高遵从度，产生积极
21、的影响。(二)行为和心理因素 1、个体差异 性别、年龄、受教育程度、道德取向、职业、个性、环境，以及个人对风险的评估等。2、公平感 纳税人如果认为税收制度是不公平的，或者曾经遭遇过不公平的待遇，就会降低税收遵从度。3、不遵从的机会 例如，由于规定了第三方申报的制度，使工资和薪金所得属于税务机关高度“可视”的所得，而其他类型的所得则相对“不可视”，属于有“文章可做的”收入。4、喜欢冒险。有些人将逃税视为游戏，喜欢在这个过程中检验自己逃避税务机关发现的技术和能力。5、社会准则 如果一个人相信不遵从的行为是普遍存在的，那他们就很可能不遵从。研究表明，让纳税人对其他纳税人的遵从行为有准确的了解，可以有
22、效减少不遵从行为。6、对税务机关不满意 纳税人不遵从行为与税务机关效率低下或对纳税人没有帮助之间存在正相关性。二、遵从模式的分类 纳税人的遵从模式 1、不遵从 2、不想遵从，如果税务机关给予较多关注能够遵从 3、想遵从，但不一定做到 4、遵从 纳税人的遵从态度 1、分离态度 持这种态度的人要么故意逃避纳税义务，要么选择退出。2、反抗态度 持这种态度的人不想遵从，但是如果能够说服他们，使他们相信所关心的事情已经引起当局重视，他们也愿意遵从。3、尝试态度 持这种态度的人基本上愿意遵从，但在实际遵从过程中遇到困难，有时不能做到完全遵从。他们的态度较积极，但在理解或遵守税法时有困难。他们希望排除争议；
23、达到信任与合作。4、支持态度 持这种态度的人主观上愿意依法纳税，拥护税收制度，接受和履行其要求。承认税务工作人员职责的合法性，相信他们是值得信任的。应当注意：纳税人的遵从态度不是一成不变的，他们可能在任何时问采取任何一种态度。也有可能在不同的问题上采取不同的态度。这些态度不是某一个纳税人或某一个纳税群体的固定特征，而是反映了征纳关系。对纳税人行为进行划分，有助于加深对纳税人行为的理解，形成有针对性的应对，鼓励遵从行为，限制反抗或逃避遵从的行为。三、纳税人行为选择的原因可能是由于竞争对手经常隐瞒所得或者采用现金交易，为了保持竞争力而不得不提高现金流；也可能是由于纳税人认为税率太高，希望扣留一些税
24、金作为补偿。如果纳税人发现周围有同样不遵从行为的纳税人逃脱，只有自己受到处罚，就会感到不公平，从而引发对税收制度的怨恨情绪，激起进一步不遵从行为。四、税收制度自身的影响 立法方面 1、法律的文本和解释清晰易懂或晦涩与模糊影响纳税人的行为选择。2、法律不公正或不恰当，就不可避免地提高了不遵从的风险。管理方面 税收管理方式必须适当。如果遵从成本过高将增加社会的不满意度，从而降低纳税人的遵从度。第五部分第五部分 确定应对税收风险的策略确定应对税收风险的策略 一、根据合理原则，制定均衡的计划 以风险等级为引擎，引导纳税遵从。高风险:打击威慑 中等风险:关注监控 低风险:激励信任 现实的风险:通过评估、
25、检查等现场解决的办法化解，并提出管理建议防止类似风险发生。未来的风险:通过宣传辅导、风险提醒等办法防范，使风险尽可能不发生或在尽可能小的范围、强度内发生。以风险等级为引擎，实施差别化应对。五级风险的纳税人：稽查必查户 四级风险的纳税人：纳税评估必评户 三级风险的纳税人：实施风险调查 二级风险的纳税人：进行风险控制 一级风险的纳税人：给予遵从激励 风险等级：从低到高 调查项目：由少到多 进户频率：由低到高 事项审核：由宽到严 以风险等级为引擎，实现多部门联动。纵向上：上级加强对下级风险管理工作的指导协调督促，并组织或参与重大风险的应对。横向上：机关各部门、基层各单位，按照纳税人的风险等级实施联动
26、应对。办税服务厅：通过发票供应和各种审批的差别化，强化对高风险纳税人的风险防控 税源管理部门:承担一至四级风险的应工作 稽查部门:把五级风险的纳税人直接作为稽查的案源 进出口税收管理部门:充分利用风险信息，细化退税管理，实现征退税互动 二、建立社会公信力 实施公平、正义的行动 遵从靠信任来培养。税务机关在公众中创造信任感的关键是按照人们认为公平的感觉去行动。人们判断税务机关是否值得信任的根据是税务机关所采取的程序。“程序公正”一词就反映了人们对决策程序感觉公正，以及对决策者给予的待遇感觉公正。研究表明，人们在感觉被一个组织公正地对待时将更有可能信任这个组织，并且更乐意接受它的决定以及遵守其指令
27、。对一个组织感觉公正在很大程度上是根据个人以往的经验、他人的经验以及媒体的报道。这就意味着一个机构应当公正地、尊重地对待公众，倾听他们的意见，并且对不同纳税人给予的不同待遇做出明确的解释。如果纳税人感觉到一个集团比另一个集团得到的优惠待遇更多或更少，都会迅速地摧毁这种信任。感觉一个机构值得或不值得信任还表现为该机构是否信任他们的合作对象。如果被管理的对象得到信任，他们就更有可能用自愿遵从的方式回报这种信任。因此，税务机关自身的行为应当是以影响纳税人行为为目的的遵从战略的一个组成部分。与纳税人的每一次交往，都是税务机关加强社会成员的忠实度和支持度的机会。信任是一种独特的资源，它不会因为使用而耗尽
28、，只会因为不用而白白浪费。应当切记在管理过程中决不能出现腐败，因为它与信任毫不相容。采用灵活、有针对性的方法 为了建立和维持社会公信力，税务机关必须对公众的遵从行为和动机做出恰当的回应。在理解影响纳税人行为的五个因素以及纳税人的四种遵从模式的基础上，税务机关就能够选择最佳，即最公平和公正的应对措施。四种遵从模式表明，对选择按时、依法纳税的绝大多数纳税人而言，现行的帮助性条款就是税务机关鼓励他们继续遵从的最好的回应。税务机关必须有足够的手段来保证在纳税人采取不遵从行为后对其实施制裁措施。研究表明，当纳税人感觉程序公正时，将回报以更好的遵从努力。如果这一遵从模式被长期地、恰当地运用，就意味着向程序
29、公正，进而建立起社会公信力迈出了重要一步。提高遵从度应遵循的原则 如果税务机关能够制定出一个鼓励对话与和解，考虑公众利益，同时恩威并施的政策，那么提高税收遵从度不是一件难事。理论研究和OECD成员国税务机关的实践经验已总结出提高遵从度的一些原则，现在面临的问题是如何将这些公平、公正的原则转化到税务机关具体的日常工作中去。这些原则包括：1、明确纳税人的义务 如果纳税人不清楚他们的义务何在，那么税务机关采取的任何强制遵从的干预性措施都会被认为是不公平的。因此，在处理一个特定的不遵从行为之前，应当看看是否已采取恰当的措施使纳税人的义务明确化，让它透明、易于理解、简单且不混淆。在这个过程中应考虑题：(
30、1)法律是否明确。如果不明确，是否需要修改或补充立法；(2)税务机关的管理要求是否明确；(3)解释性法规是否易于理解；(4)纳税人是否可以得到用自己语言编写的税收信息资料，这些资料是否形式多样以便于纳税人选择，如提供网络版、纸质版、光盘等；(5)是否进行了足够的信息沟通，如发行相关行业或社团的出版物；(6)是否提供了有效的支持性服务以满足纳税人需求，如电话咨询服务、网络服务、教育等；(7)是否已提醒处于遵从风险中的纳税人其纳税义务是什么。2、让纳税义务易于遵从 经验告诉我们，绝大多数纳税人都希望遵从纳税义务，税务机关应做出适当的回应，让纳税义务易于遵从。在这方面OECD成员国做得很成功，它们关
31、心新企业，在企业经营之初就给予了纳税义务方面的明确指导。让纳税义务易于遵从还包括税务机关采取的所有改进服务的举措。例如，近几年许多国家的税务机关都努力扩大电子服务的范围，使享受到方便、快捷服务的纳税人和税务顾问的数量迅速增加。一些国家小企业的遵从负担比大企业有明显增加，这促使税务机关更加努力地简化管理要求，探索使税务报告更接近企业的银行、会计和财务报告的方法等。这些举措能够潜在地节省企业的时间和成本，提高税务信息的可信度。例如，2002年1月，美国国内收入局小企业司纳税人教育和联络处设立了一个“减轻纳税人负担办公室”。它的任务就是通过实施与联邦税务局的客户服务和遵从目标相一致的减负努力，力争大
32、幅度降低所有纳税人，尤其是小企业和自营者的遵从负担。它采取的主要措施是：(1)简化表格、出版物和联系方法 (2)简化内部政策、程序和手续 (3)推行更少负担的规则、规定和法律 3、适当制裁。纳税人出于各种原因在遵从金字塔的各个序列间向上或向下移动，税务机关则试图通过风险评估程序识别其中的原因。经验告诉我们，增加位于金字塔底部的纳税人数量是实现遵从目标的有效途径。因此税务机关的任务就是运用恰当的策略，使纳税人逐渐向金字塔序列的底部运动。税务机关最愿意选择的战略是促使纳税人自我约束或自愿遵从(位于金字塔底部)的战略，为此税务机关能使用的最有力的手段就是，让纳税人知道税务机关有权力并且会使用这种权力
33、惩罚那些不遵从的纳税人(位于金字塔顶部)。研究发现，具有威慑作用的严惩措施与较轻的制裁措施同时使用效果最佳。制裁措施虽然重要，但不如威慑作用有效，而威慑作用又不如一个使人们相信其他人都已自觉遵从的机制。4、使税务机关的权力和行动更直观。税务机关不仅应当履行强制执行的权力，还必须对这种权力的运用情况进行有效的宣传。权力的氛围能够帮助税务部门成为一个具有可信度的机关，使税务人员在与纳税人合作时也更有自由度。税务机关宣传自身的权力可以参考以下几种做法：(1)鼓励媒体报道税务机关成功的起诉案例。(2)印刷信息资料，预先告知纳税人可能被税务机关视为不遵从的行为。这类警示性的资料可以是法院的报告或法庭裁决
34、，也可以是税务机关就法律或管理事项所作的解释性规定。(3)发出提示信，规劝纳税人税务机关已经知道某一个遵从风险，并请纳税人就此做出答复。这种提示信具有双重作用：一是将遵从行为从潜在的不遵从行为中分离出来；二是支持遵从者，告诉他们其遵从行为不是徒劳无益的，不遵从的纳税人正在受到追查。(4)提醒纳税人在税务登记、申报、报告和缴纳税款等各个环节中出现的过失。税务机关不能在纳税人延迟纳税时表现出仁慈，这与提醒纳税人自觉遵从的愿望是事与愿违的。事实证明，如果识别出的风险和处理预案不仅仅在管理部门内部公布，而且也让纳税人知晓，将强化风险管理程序的有效性。例如，瑞典税务机关每年都安排一个新闻发布会，简要介绍
35、当年的遵从活动计划以及上一年活动的成果。该新闻发布会受到媒体的强烈关注。澳大利亚税务总局局长从2003年起就开始公布遵从活动的全部计划。该计划得到社会公众和媒体的好评，有助于提高税收遵从的整体社会意识。5、采取鼓励措施。税务机关应当把税收鼓励措施作为促进遵从的一种工具运用。研究表明，纳税人对正面鼓励措施的反应比对威慑措施的反响更为积极。以英国为例。英国针对未进行增值税登记的企业实施了一项提高遵从度的鼓励计划。它的主要实施对象是营业额超过了强制起征点(56万英镑)18个月以上仍未进行增值税登记的企业，决定减免这些企业因延迟登记而应缴纳的罚款和利息，但欠缴的税款不能减免。在实施该计划的过程中还采用
36、了传统的强制性措施，如通过或明或暗的调查迫使企业进行登记。这样做的目的是为了让那些未按规定登记的企业明白，与其等着被实施这些强制性手段，不如主动享受税收优惠。该计划于2003年9月结束，共有3000多家企业进行了登记，收回欠缴税款1900多万英镑，其中30多家企业补缴的税款超过10万英镑,此外，通过宣传提高了企业对增值税登记法规的认识，其他忽视这项法规的企业也及时进行了登记，避免了可能发生的不遵从行为。(四)其他措施 1、通过识别号、预提税和报告制度保证企业的忠诚度。税务机关可以强制企业和个人使用唯一的识别号，要求他们在日常经营活动中以及向税务机关申报纳税时使用该识别号。企业能够公开获取该识别
37、号将有助于提升其价值，使它成为企业正常经营活动中不可分割的一部分，从而方便税务人员进行内部、外部数据匹配，发现潜在的不遵从行为。预提税制度也是一种有效的、根据纳税人实际能力、在取得所得的时点上征税的管理机制。通过第三方报告的制定安排推动了纳税人遵从的自觉性，确保政府稳定、及时地组织税收收入。2、督促企业做好账簿记录。为了有效应对“影子经济”或“现金经济”带来的税收 风险，税务机关应督促纳税人和第三方做好账簿记录，为税务稽查提供线索，提高现金的可视度。应对“洗钱”和逃税最有效的措施之一，就是让全体 公民和组织逐步建立起交易对方的身份登记，保留足够的交易记录，如发票和收据等。这是一项“双赢”的措施
38、，不仅对税务机关有利，对企业而言，好的账簿记录也是搞好财务控制的基础，是企业成功的要素。税务机关要求企业建立账簿记录的难点在于如何找到账簿记录的价值与遵从成本之间的平衡点。注释：什么是影子经济？第一种观点认为，影子经济是违反现行法律和法规的经济活动，是指所有非法经济活动的总和，它包括各种程度的刑事犯罪。第二种观点认为，影子经济是指未纳入正式统计和未被社会监控的社会财富的生产、消费、交换和分配。第三种观点认为，影子经济是指所有用于形成和满足人类各种“恶习”的经济活动。什么是现金经济？个人为了达到隐藏收入并逃避为收入纳税的目的，选择使用 现金进行交易以避免产生交易记录。什么是“洗钱”？“洗钱”是指
39、将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。芬兰的做法是将税收优惠与纳税人的登记和报告制度联系起来，促进企业搞好账簿记录工作。芬兰在部分地区试行一项税收优惠，允许家庭从应税所得中扣除维修和翻新住房及度假房的费用，以及家政服务费、保育费、看护费等。每年可享受的税收抵免额为1150欧元或劳务费(材料费除外)的60。夫妻双方可分别获得全额抵免。每个家庭为了得到这项抵免，必须填写一份专门的表格。税务机关通过这份表格就可获得纳税人的信息、提供劳务的性质、公司名称、公司识别号，以及支付给公司的费
40、用金额等。费用收据也必须随表附上。该制度试行4年后，从2001纳税年度起，税法正式采用了这项家庭税收抵免。由于抵免额较高，吸引了许多家庭的参与，申请抵免的人数逐年上升。实行这项抵免的目的，首先是为了鼓励家庭增加在家政服务方面的支出以降低失业率，其次是由于该政策把商机提供给了遵从度高的企业，并且公开了通常是第二职业的收人，使得税收遵从度也明显提高。3、构建公众合作关系。税务机关建立和保持与行业协会、税务从业人员、贸易联合会及其他社会团体的良好关系，也是提高税收遵从度的手段之一。从充分利用税收管理资源的角度看，发挥诚实守信的中介机构的作用，对于达到理想的遵从效果具有重要意义。正确利用纳税人与中介机
41、构之间的关系，有助于税务机关在提高遵从效果和增加公众支持度之间保持平衡，而实现这种平衡正是税务机关追求的目标。不遵从的企业给遵从的企业在不公平价格竞争方面造成了威胁。税务机关应与行业协会合作，建立起各行业的一系列相关财务标准和比率，如平均利润、净利润、平均工资、营业额等。税务顾问可以利用这些数据来识别严重偏离行业标准的企业，询问企业该偏离是否有合法的理由，或者是否应当采取措施提高财务报告的准确性，例如改进账簿记录等。以澳大利亚为例，如果出租车司机不能保留准确的财务记录，税务机关就可以使用每公里的基准计价来估算这辆出租车取得的毛收入。加拿大20002001年启动了一项“大西洋加拿大渔业行动”，以
42、打击地方渔业中存在的严重的地下经济问题。当时合法的买鱼人、经纪人和加工厂都很难买到鱼产品，因为鱼产品的供应方坚持要用现金付款并且不开发票。初步调查发现，这一问题还有快速蔓延之势。根据加拿大税务局打击地下经济的全面战略，形成了一个融教育和强制于一体的、均衡的地区性遵从战略，并得到大企业主要股东的合作，这对于问题的解决有着最直接和巨大的影响。该战略的内容还包括取得公众的广泛理解以及识别所有潜在的风险。在这项行动中，加拿大税务局采取了以下措施：(1)从联邦渔业和海洋部获得不同地区的各种鱼的价格信息；(2)了解这一行业各管理机构的管辖责任；(3)重新检查联邦和各省的法律、法规中有关捕鱼人、买鱼人和加工
43、厂的许可证要求及报告要求；(4)与省和联邦渔业局商讨合作计划；(5)进行港口调查，与买方会面，找出可能存在问题的领域，商讨一般遵从问题及其他关心的事项。该行动取得的积极结果是：要求购买方保存指定的账簿记录，以便延长许可证资格；制定了加拿大税务局与联邦渔业和海洋部进行人员交流的计划，以提高税务人员的渔业知识水平和信息量；向纳税人提出了更加严格的报告要求；得到了来自购买方和加工方、省政府和联邦政府各部门，以及媒体的积极反应等。(五)增加强制执行的力度 尽管税务机关的整个遵从策略是为了鼓励纳税人自愿遵从，但也必须有一系列不同程度的严厉手段来应对不遵从行为。这些手段应针对不同的风险水平恰当地运用。1、
44、专门信。警告纳税人所报告的信息不符合该行业常规，或未包含税务机关从第三方了解到的收人情况，鼓励纳税人报告更多或更准确的信息。2、未预约访问企业。这样可以迅速而准确地检查企业的基本注册、账簿记录以及遵守报告要求的情况。3、收人检查或销售检查。集中检查企业的收人、账簿处理、交易过程等，并将购买情况与销售情况，含现金销售或未记账的情况进行比对。4、综合审计。这是一种深度调查，以便找出未申报的所得或多申报的费用，通常跨越不止一个申报期。5、严重逃税审计。这通常要进行一系列遵从检查，并做出相对较重的处罚。6、起诉。对不遵从案件提出起诉，包括数额巨大或长期的逃税或其他犯罪活动。随着环境的变化以及新的不遵从
45、行为模式被发现，以上措施的有效性需要重新进行评估。第六部分第六部分 税收风险管理战略的实施与评估税收风险管理战略的实施与评估 应对战略的有效实施取决于三方面的能力：资源、设计和执行。一、遵从战略的实施 有效利用资源 税务机关在利用资源提高纳税人的遵从度时，应注意将资源的使用效益最大化。资源不仅包括人力资源，还包括所有其他的相关费用、支出等。资源的有效配置包括宏观和微观两个层面。宏观层面是如何将有限的资源在各个遵从计划之间分配。微观层面是如何将资源分配到特定的遵从项目。为了有效实施应对战略，需要挑选和培养相关工作人员，还需要运用公司制度和一定的设施。让各方面人士参与应对战略的实施 在应对战略的设
46、计过程中，应让来自目标行业、各种类型的纳税人、税务专业人士以及其他政府机构和社会团体的代表参加。一是取得核心人士的支持与合作，对采取何种影响遵从行为的手段至关重要；二是参与某一问题讨论的人越多，设计出的战略其创新性和可行性就越高；三是如果税务机关表达出与社会各界建立合作关系的真诚愿望，那么税务机关的可信度必然大大提高。通过对话，税务机关还可获得遵从战略完成情况的反馈，同时帮助税务机关保持公平感和信任感。确保遵从战略的有效实施 税务机关的整个遵从计划及其实施过程必须保证程序公正，做到公平、公正和始终如一。还应考虑纳税人的具体情况，用税务机关的集体价值观和税收政策指导税务人员在战略实施过程中的行为
47、。为了维持公众对税务机关的信任，同时为了追求实际的遵从结果，税务机关必须保证工作人员具有必要的知识、技能和技术支持，某些特定的应对策略可能还需要特殊的培训和学习。此外，为了支持税务人员实施所选择的战略，税务机关还应当制定必要的制度和程序，以保证遵从计划的顺利执行。二、遵从结果的评估 一个评估框架的样本：按照这个样本，遵从战略必须解决以下问题：第一，对象，即需要应对的风险是什么；第二，目标，即应对战略要达到的目标是什么；第三，方法，即运用什么样的测量方法，包括时间表、影响测量方法的外在因素，以及如何些因素；第四，测量，即运用何种遵从指标识别存在的风险及希望从这些指标中看到什么样的变化；第五，数据
48、，即应当收集什么数据，以及如何收集数据来支持评估活动。对象确定需要应对的不遵从行为 纳税人的纳税义务就是纳税人应当遵从的内容，它构成了评估的基础。这些义务大致可以分为以下几类：一是注册登记；二是按时填写和提交申报表；三是报告，即向税务机关提供完整而准确的信息；四是缴纳税款。对这些纳税义务以及事前、事后的干预行为进行分析，为评估针对目标人群的遵从行为而采取的干预措施究竟产生了何种直接影响，提供了基础。目标制定希望达到的目标。直接目标。对特定风险的目标人群产生直接的影响。相关目标。遵从战略还应当对所处理的直接风险之外的其他风险产生影响。也就是说税务机关必须监控纳税人的所有遵从义务。纳税人如果在一个
49、方面，如注册登记方面实现了遵从，并不意味着一定会在申报、报告和缴纳税款等方面也能积极遵从。如果不实行全面的监控，就将冒强化纳税人的不遵从行为和态度的风险。同样，监控遵从战略是否对纳税人其他方面的行为产生了负面影响也很重要。例如，一个针对某种合理扣除的遵从战略，可能导致纳税人夸大其他扣除或者隐瞒收入，以补偿该合理扣除受到的严格审查。方法选择恰当的应对方法。(1)审计法，将目标组和随机抽样组的审计结果进行比较。(2)运用统计学技术，如趋势分析法或者时间序列分析法。(3)定性分析法，如调查、约见和观察等。为了保证得出正确的结论，不应当孤立地采用一种方法来衡量遵从战略对纳税人行为的影响，而应当同时把不
50、同的方法运用到不同的纳税人组合，以便形成一个更合理、更全面的判断。测量选择正确的遵从指标。税务机关为了监控整个遵从计划的实施情况，需要建立一个反映规定时段情况的、持续而全面的框架图“遵从测量框架”图，它为监控和测量遵从状况提供了一个系统的方法。该框架将有助于决策者了解遵从趋势，以及该趋势与当前的遵从计划和动议之间的关系；帮助识别遵从应对策略需要修改和调整的地方；了解需要进一步关注的不遵从行为正在出现的趋势。部分部分OECDOECD国家监控遵从水平的测量指标国家监控遵从水平的测量指标 风险类型 遵从指标举例 登记注册 将填报个人所得税申报表的人数与15岁以上人口统计数相比较将纳税人登记数量变化趋