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1、 行政处罚听证程序 一、听证程序的根本理论 (一)听证程序的内涵 听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的,立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦行政程序法。听证制度的内涵是“听取当事人的意见,”尤其是在作出不利于当事人的打算之前,应当听取当事人的意见,从而表达出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种,所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序,是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证,对行政机关行政活动起到了约束作用。 (二)听证程序的功能 确立听证程序是为了给予受行政机关打算影响的
2、当事人为自己的权益进展辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的治理方法。听证程序有三大功能: 1、爱护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的时机,允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳,给当事人一种事前防卫的权利。通过这种程序来发觉真实,校正片面的熟悉,总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中应付非法行政行为的侵害,维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。 2、监视功能。行政惩罚在行政治理中适用广泛,要求行政机关在行使行政惩罚权时,不得与法律标准相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应,通过听证,直接审查行政机关将作出的行政惩罚是否正确。对于保证行政惩罚
3、的公正性和合法性非常必要,从而促进依法行政,削减行政争议,提高行政效率。 3、教育功能。通过听证,教育行政执法人员在行政工作中必需依法行政,公开公正处理或惩罚打算,削减行政争议,改良行政治理,提高执法水平;让当事人了解法律法规,运用法律的武器爱护自己,起到了积极的法制宣传教育作用;让旁听群众通过双方辩论获得法制教育,提高公民法制观念。 (三)听证程序的根本原则 听证程序的两大根本原则是:公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的根底,公正原则是听证程序实现价值的目的,两者相辅相成。 1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符,是现代法治国家的一个根本要求,现代法律追求民主、爱护公民合法权益,强调
4、行政公开。但涉及国家隐秘、商业隐秘或者个人隐私除外,听证应当以公开方式进行。听证公开有两个方面成效:一是有利于保证行政惩罚全面、客观地行使;二是有利于加强公民对行政机关的监视,提高公民的守法意识。 2、公正原则。公正原则是指公正正值,没有偏私。主要包括两方面内涵:一是指立法公正,在有关听证方面,听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参加人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁,公正对待;二是执法公正,通过给予当事人告知权、听证权、陈述权等权利,变以往执法主体对受罚主体的单向治理为双向制约,变当事人的事后救济为政府的事先、事中掌握,最大限度地标准行政执法,保障治理相对人的合法权益。 (四)听
5、证程序的分类 听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。 1、事前听证。事前听证指行政机关作出打算之前进展的听证。事前听证有利于爱护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政打算之前听取行政相对人意见,保证行政打算合法公正性。从而提高行政治理的合理性和科学性。我国行政惩罚听证是正式的事前听证。 2、事后听证。事后听证指行政机关作出打算之后进展的听证。事后听证可以便利行政机关快速作出打算,受到不利影响的当事人可在事后要求进展符合该打算详细状况的听证。假如不损害当事人的权利,对当事人不产生无法弥补的损失,行政机关可以打算采纳事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决,一般实
6、行事后听证的形式。 (五)行政惩罚听证程序的法律特征 行政惩罚听证是指狭义的听证,“指在行政机关作出行政惩罚打算之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进展陈述、质证和辩论的法定程序。”行政惩罚听证程序法律特征为: 1、听证是由行政机关临时召集的,听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁,由法定的复议机构和仲裁庭进行,也不同于行政、民事和刑事审判,由人民法院进展。在我国不设独立的行政法院或行政法官,听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进展。 2、听证实行辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上,由双方供应证
7、据,相互辩论,审理人员不发表任何意见,只是主持审理过程的进展,充分听取双方的意见,并加以区分的法律制度。 二、我国行政惩罚听证程序的主要规定及存在问题 (一)我国行政惩罚听证程序的主要规定 我国行政惩罚法公布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的税务机关查处税务案件方法试行第15条规定:“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面,仔细听取其申辩,然后写出调查报告。”又如国家技术监视局1990年7月的技术监视行政案件办理程序的规定第20条至22条规定:“案件调查完毕后,承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监视行政部门审理。各级技术监视行政部门应当实行集体
8、审议制度,设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后,提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必需经过合议方能作出行政惩罚打算,从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一局部,包含调查者与裁决者相分别的规章。 我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了行政惩罚法,行政惩罚法第42条规定,行政机关作出责令停产停业、撤消许可证或执照、较大数额罚款等行政惩罚打算之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证,行政机关应当组织听证。当事人不担当行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织: A、当事人要求听证的,应当在行政机关告知后的3日内提出; B、行政机关应
9、当在听证的7日前,通知当事人进行听证的时间、地点; C、除涉及国家隐秘、商业隐秘或者个人隐私外,听证公开进行; D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避; E、当事人可以亲自参与听证,也可托付1至2人; F、进行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政惩罚建议;当事人进申辩和质证; G、听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政惩罚有异议的,依照治安治理惩罚条例有关规定执行。 综上所述,可以看出我国行政惩罚听证属于正式的事前听证,其主要规定可以归纳为以下几个方面: 1、听证的原则。听证会
10、进行要求公开原则和职能分别的原则。 (1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进展有效的监视,防止行政部门个别人滥用职权,是预防腐败的关键。但涉及国家隐秘、商业隐秘或者个人隐私的除外。 (2)职能分别原则。职能分别原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政惩罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职,不得从事与其职责不相容的活动。职能分别原则克制了我国以往执法职能合并,执法角色多重性所引起的一系列弊端,有利于执法公正性。 2、听证的范围。听证程序适用条件有两点:一是在听证适用范围之内,是实质条件;二是行政相对人提出听证要求,是程序条件。这两个条件既反映了公正和
11、民主要求,也表达了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关赐予责令停产停业、撤消许可证或执照、较大数额罚款等三种行政惩罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。 (1)责令停产停业。责令停产停业是一种严峻的惩罚,对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要依据违法情节,责令违法者全部或局部停产停业,限期整顿。 (2)撤消许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的惩罚。它也是一种比拟严峻的行政惩罚,要求行政机关在惩罚打算前必需充分听取受惩罚人的意见后,在证据确凿、事实清晰的条件下正式作出。 (3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权,有时简单
12、产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是非常必要的。 3、进行听证的程序 (1)听证前的预备: 当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款,要求进行听证的,应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请; 通知。行政机关在进行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人; 指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员; 回避。指定的主持人在进行听证前告知当事人有申请回避的权利; 公告。听证除涉及国家隐秘、商业隐秘或个人隐私外,必需公开进行。 (2)听证进行: 主持人宣布听证会开头,核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员; 由案件调查人员宣读
13、指控书,主持人询问当事人、证人,承受有关证据资料; 当事人对被指控的事实及相关问题进展申辩; 当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进展辩论; 当事人最终陈述。听证主持人宣告辩论会完毕后,当事人有最终陈述的权利。 (3)听证笔录。听证笔录是行政机关进展行政惩罚的依据,笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言局部由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的,可恳求更正。 (4)听证后裁决。听证会完毕后,行政机关负责人必需依照行政惩罚法第38条规定作出惩罚打算。 (二)我国行政惩罚听证程序存在的问题 我国行政惩罚法是1996年3月公布的。就行政惩罚法所规定的听证程序来说,还存
14、在不完善之处,主要表现以下几个方面: 1、职能分别制度不严谨 职能分别是指从事正式听证和行政机关裁决的人员,不能从事与听证和裁决不相容的活动,包括对案件进展追诉的活动以及对追诉事项事先进展调查的活动。听证中的职能分别指听证职能与调查职能相分别。我国职能分别是内部职能分别,如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担当,表达了职能分别。规定的不够严谨,一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能,在机关实际工作外表上,由三个不同的部门和人员分别行使,职能分别了。事实上并没有真正职能分别,由于在行政机关内部,案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件常常沟通阅历,相互往来,难免在主持中
15、消失相互照看的偏私现象。在肯定程度上影响听证主持人的独立性,因此,听证主持人独立性是职能分别的详细表现。 2、听证范围相对狭窄 我国行政惩罚法第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等行政惩罚打算之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不担当行政机关组织听证的费用当事人对限制人身自由的行政惩罚有异议的,依照治安治理惩罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出: (1)行政机关只对作出责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等行政惩罚打算时才有可能适用听证程序,而对限制人身自由的行政惩罚排解在听证范围之外。对限制人
16、身自由的行政惩罚仅限制在治安治理惩罚条例有关规定,而在行政惩罚中却没有表达出其严厉性。 (2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律标准来看,行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权,缺乏有效的外在监视制约机制,因此在适用中时简单产生显失公正。 (3)在上述三种行政惩罚案件中,当事人要求听证的,才适用听证程序,当事人不要求听证,则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。 3、听证期限规定的不健全 在行政惩罚法中,有关听证期限规定限于听证前的预备阶段:一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的,当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前
17、通知当事人进行听证的时间、地点。没有具体规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启悦耳证的受理期限、屡次听证期限以及听证笔录送交期限等。为爱护行政相对人的合法权益,有必要完善我国行政惩罚的听证期限。 4、未建立事后听证 事后听证指在行政机关作出裁决后再进行听证。我国行政惩罚法只规定了事前听证,要求当事人在行政机关告知后的3日内提出,没有规定事后听证。在实践中,对来不及进行事前听证、状况非常紧急需马上实行措施的案件不适用事前听证,否则就会造成不行弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地实行事前听证,就会给违法犯罪分子以喘息时机,如转移财物、逃跑等,从而造成国家、集体、个人利益的损失,给人民生
18、命安康带来严峻威逼。对此类案件,只能适用事后听证的形式。 三、完善我国行政惩罚听证程序的建议 我国行政惩罚法首次以法律的形式确立了局部行政惩罚中的听证程序,这是我国行政法制建立进程中的巨大进步。但是,随着社会民主的进展,我国行政惩罚听证程序效劳于广阔人民群众,具有真正操作性,建议拟从以下几个方面对我国行政惩罚听证程序进展必要的补充和完善。 (一)完善职能分别制度 我国行政惩罚法第42条规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分别制。要到达内部职能分别的关键是对听证主持人作以下严格要求。 1、听证主持人产生遵循的原则 (1)听证主持人要有很高素养。首先思想道
19、德要好,有较高的政治素养和高度的责任心、正义感,不利用职务之便谋取私利;有较强心理素养,能够客观公正地对待案件。其次,法律学问非常精通,在听证中涉及到有关法律能够运用自如,尤其对行政执法的特地法律、法规和规章相当熟识。再次,听证主持人应具备很强的业务力量,业务水平要过硬,综合力量应过强,有周密的规律思维力量,这样对案情推断才会精确无误。 (2)听证主持人应当是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参与详细行政执法,又能把握各部门执法状况。在听证中象法官一样,不偏不倚、执法公正。 (3)听证主持人应当是不直接参加本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员,才能保证站在客
20、观、公正立场上去调查听证过程。 2、听证主持人应明确自已权限 听证主持人是由行政机关负责指定主持行政惩罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有: (1)确定听证进行时间、地点,告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开头。 (2)主持辩论会: 听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、惩罚理由和适用依据等进展陈述、申辩和质证。 依据案件实际状况,拟作出行政惩罚的理由和依据进展询问; 对当事人的合法恳求予以满意,使当事人有时机提出一切与本案有关的观点,监视调查人员履行举证责任; 随时把握听证的目的和主题,防止听证程序离题或延滞; 维护听证秩序,依据状况宣布听证是否中止、完毕或延期。 (3
21、)批阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力,是行政惩罚裁决的依据。 (4)向行政机关负责人提出行政惩罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权,但可以提出详细的处理意见,由行政机关负责人作出打算。 (二)听证程序的适用范围有待进一步扩大 行政惩罚法第8条规定,行政惩罚的种类包括:警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或撤消执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政惩罚。目前我国行政惩罚听证程序仅局限于责令停产停业、撤消许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的惩罚局面。依据行政惩罚理论的概括总结,我国的行政惩罚分为四种:一是精神罚,指通过告诫、批判等方式致使当事人患病精神上、心
22、理上的压力的行政惩罚,主要有警告、通报批判等方式;二是财产罚,指通过当事人患病财产上的损失的方法惩处当事人的行政惩罚,主要有罚款、没收财物等方式;三是力量罚(或称资格罚),指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的力量的方法赐予的行政惩罚,主要有责令停产停业,暂扣或撤消许可证或执照等方式;四是人身自由罚,指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩办当事人的行政惩罚,我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见,在上述众多的行政惩罚种类中我国仅限于责令停产停业、撤消许可证或执照、较大数额罚款三项惩罚列入听证范围,对爱护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政惩罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范
23、围。由于行政拘留是行政惩罚种类中最严峻的一种,它是限制人身短期自由。应当更审慎、更严厉地对待,但在行政惩罚听证程序中却看不到这种慎重和严厉。为了顺应民主、法制的时代潮流,全面充分地爱护当事人人身自由权,有必要将限制人身自由的行政惩罚列入听证程序范围。 (三)健全听证期限 行政惩罚法对听证期限未作特地规定,从加快听证周转、提高行政效率角度动身,各行政机关应限定听证期限:建议限定行政机关启悦耳证的受理期限为当事人提出听证的10日内,使案件在短期时间内尽快受理;限定调查取证的收集期限为启悦耳证受理的前7日内;明确规定听证审理最多为3次,每次间隔不超过7日;限定听证笔录的送交期限为听证完毕后的3日内。
24、一旦限定了上述期限,听证程序的实施周期也随之确定了,防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象,抑制听证行为的专横性和任意性,提高执法的透亮度。 (四)建立事后听证 当前世界上很多国家在实施听证程序之前,并不一概实行事先听证的形式,而是依据不怜悯况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律标准的国家,领先实行事后听证,而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国行政惩罚法将听证程序仅限于事先听证的范畴,规定的比拟单一。在行政执法中常会遇到紧急状况下,需马上执行的行政惩罚案件,实施事先听证不现实,不赐予听证时机不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品
25、时发觉假酒、假饮料,若不准时制止就会给人民生命安康带来严峻威逼。新产品质量法第49条规定:“生产、销售不符合保障人体安康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停顿生产、销售的产品,并处违法生产、销售生产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值金额等值三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严峻的,撤消营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”从爱护人民生命安康的角度动身,对涉及重大产品质量案,必需当即执行行政惩罚,适用事后听证的形式。我国已参加世界贸易组织,国家在经济贸易上与国际接轨,消退了政府设置的贸易和关税壁垒,实现了贸易自由化,国民经济呈现上升趋势,人民生活水平多数到达了小康水平。但参加世贸组织以后,外国企业要更多进来,商品要更便利进来,然而,更重要是国际通用的市场治理规章要进来,这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的根底上渐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要,学习美国及兴旺国家的先进阅历,建议在行政惩罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政惩罚实行事后听证。