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1、小组成员：康凯宏（010508114）韦天泽（010508131）徐伟（010508133）郑清凤（010508140）周聪敏（010508142）陈慧晶（010508102）王甘泉（010508127）第1页/共35页一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景背景背景欧洲欧洲美国美国第2页/共35页一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景 欧洲 17-1817-18世纪，欧洲主要国家的公民社会发展已相当成熟，整个社会出现了巨大的分化。到
2、了1919世纪末期，资本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力的飞速发展推动了经济和社会的快速进步，使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来了一系列的社会问题。这使得政府不得不积极干预社会公共事务，所以政府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员的数量急速增加。此时，也迫切需要一门科学理论来指导政府的管理活动。第3页/共35页一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景一、政治与行政二分法的历史背景美国 1881年美国发生了一件震惊政坛的事件，新当选的加菲尔德总统被一位绝望的求职未遂的官职追逐者开枪射杀。这一严重的政治事件将美国社会长久
3、以来对政党分赃制的不满转化为一种制度改革的要求，尤其是对官吏制度的改革，这种改革要求成为了政治与行政分离思想产生的前提，也是传统公共行政学产生的社会基础。第4页/共35页在资产阶级革命以后的 西方国家一般实行政党 分赃制，即行政官职由 竞选获胜的执政党垄断 占有，官员随政党的进 退而进退。政党分赃制深深植根于西方社会的民主观：即政府官吏不能常任，人民应该轮流任官；而且，因为行政任务简单，任何有理智的人都可以担任行政工作。因此，竞选获胜的政党拥有分配官职的权力最符合民主的精神。政党分赃制实际上 将官职作为战利品，合 法、公开地进行分赃，给政府带来了一系列问 题和恶劣影响：结构性的腐败、周期性的政
4、治动荡、公职队伍素质低下并缺乏公益性、政府中充斥大量无能之辈使得行政效率极其低下等等。且当时美国的政党政治，是多党竞争，政党上台后将公共职位在自己阵营中分配，于是由此也带来了官员腐败、工作低效，以及政治上的极度竞争，社会不同利益集团出现分化对立。第5页/共35页二、政治与行政二分法的历史沿革二、政治与行政二分法的历史沿革二、政治与行政二分法的历史沿革二、政治与行政二分法的历史沿革斯坦因斯坦因布隆赤里布隆赤里古德诺古德诺威尔逊威尔逊第6页/共35页 斯坦因将国家看作是一种在一定社会斯坦因将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理
5、学意义上的意志和活以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。宪政是主体有组织的意志，行政则系。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；国家的宪政不是主体依据意志的活动；国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。宪政规定行政活动的轮力并加以限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。廓，但行政的内容却不是来自宪政。斯坦因的观点第7页/共35页布隆赤里的观点 他认为一个国家具有两种基他认为一个国家具有两种基 本本活动，即政治活动和行政活动。活动，即政治活动和
6、行政活动。这这两种活动的区别在于：两种活动的区别在于：“政治是政治是 在在重大而且带普遍性的事项方面的国家重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治行政管理并不因此就是政治”第8页/共35页威尔逊的观点威尔逊威尔逊明确指出，政治与行政是两个不同的领明确指出，政治与行
7、政是两个不同的领域。他认为域。他认为“行政管理是置身于政治所特有的行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。机构。”“行政行政是政府在执行和操作方面是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。的事项方面的国家活动。”正是从这种观点正是从这种观点出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是
8、出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。著名的政治与行政二分理论的雏形。第9页/共35页古德诺的观点 古德诺认为，政治与国家意志的表古德诺认为，政治与国家意志的表达有关，属于政策制定的范围；而行达有关，属于政策制定的范围；而行政则与国家意志的执行相关，属于政政则与国家意志的执行相关，属于政策执行的范围。行政处在特定的策执行的范围。行政处在特定的“政政治治”之外，行政问题也不是政治问题，之外，行政问题也不是政治问题，“行政管理的领域是一种事务性的领行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距深远相距深远”，政治
9、与行政因为功能的，政治与行政因为功能的不同必须进行区分，同时保持政治对不同必须进行区分，同时保持政治对行政的控制行政的控制。第10页/共35页三、政治与行政二分法的内容（一）分离第11页/共35页三、政治与行政二分法的内容（一）分离第12页/共35页三、政治与行政二分法的内容（二）协调政治对行政的适度控制 行政的适度集权政党与政府体制的改革第13页/共35页政治对行政的适度控制 1 古德诺指出政治与行政不仅存在区别，还要取得两者的协调古德诺指出政治与行政不仅存在区别，还要取得两者的协调。为了为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开，使政治功能有限度地求得有效的行政管理，就必须将政治与行政
10、分开，使政治功能有限度地控制行政功能；为了保证自由的实现，控制行政功能；为了保证自由的实现，“表达国家意志或制定法律的机表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。”同时古德诺同时古德诺在认识到政治必须对行政实施控制，也注意到了这种控制必须在一定限在认识到政治必须对行政实施控制，也注意到了这种控制必须在一定限度内，他认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制度内，他认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害一旦超过某种限度，就不
11、仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。建立这一控制的目的。第14页/共35页行政的适度集中 2 古德诺古德诺认为一方面政治要适度控制行政，另一方面，协一方面政治要适度控制行政，另一方面，协调还取决于行政权力的必要集中。他指出，调还取决于行政权力的必要集中。他指出，“国家行政体制国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。”而在城市中，而在城市中，“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化权化”。“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到只有行政在一定程度上被集权化了
12、，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。政治和行政功能之间必要的协调。”第15页/共35页政党与政府体制改革（针对美国）3 通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。第16页/共35页四、对政治与行政二分法的反对及应用（一）反对（一）反对一 早在20世纪40年代，西蒙和沃尔多就开始对政治与行政二分理论提出了质疑，他们断然反对将政治与行政相分离。他们认为行政行为中也必然包含着某些决策活动(政治活动)，仅仅简单地将政府分为政治和行政的模式是不适当的。1949年，阿珀比又对政治
13、与行政二分理论进行了系统的批判。他认为，政治与行政总是高度紧密地结合在一起的，二者相互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的完整体系。政治与行政的分离必将导致整个系统功能的非正常发挥。第17页/共35页四、对政治与行政二分法的反对及应用（一）反对（一）反对二 产生于20世纪六七十年代的新公共行政学派对政治与行政的分离也极为不满。该学派认为：政治与行政的分离纯粹是一种虚幻的理论。政治与行政之间的相互渗透、相互联结是一个不争的事实，行政体系(行政)根本不可能游离于政策制定(政治)之外。继新公共行政学派之后不久而产生的新公共管理学派也同样认为，政治与行政的分离只是一种无法实现的理论假设，因为任何行政
14、行为都会对政治系统产生相应的影响，并影响到政治系统的政策制定。第18页/共35页四、对政治与行政二分法的反对及应用（二）运用（二）运用一 政治与行政二分的思想，企图将政党因素和政治因素排斥在行政之外，这种思想在制度上的结果主要是西方国家的文官制度和文官政治中立原则，主要内容包括：在官员的录用上坚持以专业能力和业绩取向为基础的功绩制，推行政务官和业务官的分途治理，业务类公务员奉行政治中立原则，在行政过程中要超然于政党政治和个人政治理念之外，不以行政权力偏袒某个政党、政治团体或利益集团，应以客观公正公平的态度推行政府政策，不介入政治纷争和派系政治。第19页/共35页四、对政治与行政二分法的反对及应
15、用（二）运用（二）运用二 虽然现实世界中行政部门不仅仅只具有政策执行功能，而且还有非常广泛的政策制定功能，并且西方国家事实上存在对部分高级公务员的政治任命，这些似乎都说明了政治与行政二分思想是虚幻和值得怀疑的。但政治与行政二分的思想原则实际上已经贯穿在大多数国家的政治制度建设中，许多对政治与行政二分思想原则的改革都是以既定的制度框架为基础的，行政部门的政策功能和部分高级公务员的政治任命并没有从整体上否定了政治与行政二分的原则，莫不如说是对这个原则的灵活运用 第20页/共35页五、对政治与行政二分法的评价正面正面正面正面 政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提政治与行政二分理
16、论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职业一门独立的科学成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职业教育提供了理论前提。政治与行政相对分离的实践最初动因是为了有效教育提供了理论前提。政治与行政相对分离的实践最初动因是为了有效克服政党分肥制的弊病，于是以二分理论为改革指导理论，使得实践中克服政党分肥制的弊病，于是以二分理论为改革指导理论，使得实践中行政越来越具有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的连续
17、行政越来越具有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多地关注管理技术，从而推动了行政管理的科学性，而且也使得政府更多地关注管理技术，从而推动了行政管理的科学化。从以上意义来说，政治与行政二分理论还是起到了一定的积极作用。化。从以上意义来说，政治与行政二分理论还是起到了一定的积极作用。第21页/共35页五、对政治与行政二分法的评价反面反面反面反面 二分理论也同样具有历史局限性。首先，它容易误导人们二分理论也同样具有历史局限性。首先，它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，从而带来负面影响。其过分各自孤立地分析政治与行政问题，从而带来负面影响。其次，二分理论没
18、有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明次，二分理论没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转，因而它也不能从根本上解决行政行政系统应该如何有效运转，因而它也不能从根本上解决行政效率问题。再次，二分理论也不是一个普遍适用的理论，它具效率问题。再次，二分理论也不是一个普遍适用的理论，它具有特定的应用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，有特定的应用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，所以只有在特定的政治条件下才有意义。所以只有在特定的政治条件下才有意义。第22页/共35页政治政治-行政二分法对中国的行政二分法对中国的影响和作用影响和作用 第23页/共35页目
19、录中美两国政治体系的对比政治-行政二分法在中国的影响和作用 中国对其的吸收和改进及存在的不足结论第24页/共35页中国与美国政治体系的对比 中国美国国会联邦制总统共和制民主党与共和党人民代表大会单一制人民民主专政中国共产党第25页/共35页政治-行政二分法在中国的影响和作用我国的“党政分开”与“政治行政二分法”执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重“政治与行政二分”、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。第26页/共35页 1:我国
20、实行的是一党领导下的多党合作制而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。2：在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。第27页/共35页政治-行政二分法在中国的运用 行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。符合我国实际第28页/
21、共35页我国政治与行政二分的模型构建我国目前一直提倡的“政党分开”，是为了提高我国行政系统运行中的行政效率，防止政治对行政的过分干扰。无论是竞争性政党制抑或是一党领导下的多党合作制，都存在巩固和维护政权的必要性问题，以此增加自己的政治资源。政治与行政二分为我们提供了新的视野，因此，必须对政治与行政二分进行扬弃，使之本土化。政治-行政二分法在中国的运用第29页/共35页我国政治与行政二分的模型构建行政是执行国家意志表达行政的法律、政策；也包括行政体系内部行政的法规。表示身兼数职（如政治领导和行政领导，）同时也参与政策的制定过程之中。政治制度决定了党的地位，必然对国家、社会生活进行思想、政治、组织
22、领导，党无处不在。参与制定政策的不一定在行政系统当中，即独立于行政系统之外党政治政治行政行政第30页/共35页模型构建说明1）党：我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导，这一政治制度决定了党的地位。党对国家和社会生活实行政治领导、思想领导和组织领导。2）政治：在政治系统中的人员，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，但这些人员并非都在行政系统之中，有些独立于行政系统之外。3）行政：执行国家意志的表达而制定的法律和政策，也包括行政系统内部制定的各项法规。4）政治与行政的交集：表示身兼数职，除了党委系统外，还有行政领导，参与到国家意志的表达和政策的制定之中，即行政
23、人员不可避免的会影响政治，表明行政会介入到政治。第31页/共35页结论 从中国的现实情况来看，党政分开也只有作为功能性的分开才是现实的和合理的 我国的政治与行政二分必须是在党的领导下的相对二分，这是对古德诺的“政治与行政二分”的改进。但也应看到，政治与行政相对二分在我国的重要性，我国的政治与行政二分是为了使行政系统免受政治的过多干预，保证行政系统的相对对立，提高行政效率，但必须保持政治对行政的适度控制。不过，在我国政治和行政系统中，党员占很大的比例，我们要的不是控制，而是增强行政的相对独立性。第32页/共35页结论正如威尔逊在他的行政学之研究中所说的那样：我们引进了大米，但我们不用筷子吃饭。我们从英国引进了全部政治词汇，但我们从里面淘汰了“国王”和“贵族”。我们不应该盲目地引进一些与我们的原则不相符合的东西，我们可以从他们的行政管理制度中寻求教训和启发，只要我们能够从根本原则上认识其在环境方面的全部根本差别，我们就能够完全和有益地引进他们的行政科学，我们仅仅需要用我们的方法对他加以过滤，把他放在批判的文火上烘烤，把其中的外国气体蒸馏掉，从而真正建立适应自己发展需要的行政体系第33页/共35页 完毕第34页/共35页感谢您的观看！第35页/共35页