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1、从IPO视角看公募REITs基础资产合法合规性审查（七）：供热篇一、项目建设合法合规性审查根据供热企业运营模式及基础设施的功能，供热的基础设施主要分为两大类：热源基础设施及热网基础设施。其中，热源基础设施主要包括生产热源的设备及相关建设工程；而热网基础设施主要包括输送热量的一、二级管网和换热站。而供热建设项目的主要内容就是建设热源及输送热网。一般来说，项目建设需履行的程序主要包括以下几项：立项审批、核准或备案、土地取得、环评、能评、安评、工程规划、施工许可、竣工验收等。在进行项目建设合法合规性审查时，应对照法律法规的要求对上述程序逐项进行核查，收集并核验建设项目对应的土地证、建设用地规划许可证
2、、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、房产证及立项、环评、能评、安评、工程竣工验收的相关文件等等的完备性。具体到供热建设项目，在按常规流程核查项目建设的合法合规性时，因供热行业的公益性与历史成因，往往需要关注一些供热建设项目的特性问题：01部分土地房产无产权证书供热企业通常成立时间较早，其在用的部分建设项目的建设时间也较早，因历史遗留原因，供热企业的部分建设项目所占土地及建设形成的房产往往没有办理相应的权属证书。02报建手续不完备因供热行业属于关乎民生的基础性行业，出于保障民生考虑，供热企业可能存在未履行全部报建程序而先行建设以保障特定时期特定供热区域的供热稳定的情形。在尽调过程中，如发现
3、供热企业存在上述情形的，作为风险防控措施，中介机构可与企业及相关政府部门沟通、访谈，取得相关政府部门的批示、说明或确认文件及企业承诺文件，并与相关政府部门沟通完善相关证照办理事项。二、项目运营合法合规性审查供热企业合法合规地开展业务，不仅是上市审核的重点，更是公募REITs项目的基础，因此，应重点核查供热企业是否已取得项目运营所必备的业务资质。目前，我国对供热行业的监管体制并未统一，各地的供热企业的业务资质管理体系不尽相同。本文将针对供热企业常见的几类业务资质进行介绍。01供热经营许可与备案早在1996年，建设部(已撤销)就已出台了城市燃气和集中供热企业资质管理规定（建设部令第51号），规定在
4、城市中从事供热经营活动的企业需取得建设行政主管部门颁发的城市集中供热企业资质证书。2002年，依据城市燃气和集中供热企业资质管理规定设定的供热资质管理事项被列入国务院关于取消第一批行政审批项目的决定（国发200224号）的附件国务院决定取消的第一批行政审批项目目录(789项)，供热资质不再需要行政审批。2004年，建设部发布了关于废止等部令的决定，城市燃气和集中供热企业资质管理规定正式被废止。至此，供热行业的资质管理再无全国性的法律法规依据。而后，各地方为规范本地供热企业的业务资质管理，纷纷出台了相关本地法规，以明确本辖区内供热企业的资质准入标准。总的来说，各地实行的供热企业的资质准入管理体系
5、可分为许可制与备案制。实行许可制的地区，会对供热企业规定准入条件，在由政府供热主管部门审查批准后，为热经营企业颁发经营许可证。而未取得经营许可证的，不得从事供热业务。如吉林省城市供热条例（2021修正）中规定：“城市供热经营实行许可制度成立热经营企业，由县级以上人民政府供热主管部门审查批准，颁发经营许可证”；山东省供热条例（2021修正）规定“供热企业应当具备下列条件，并取得供热主管部门核发的供热经营许可证后，方可从事供热经营活动”；黑龙江省城市供热条例（2021修正）规定：“供热经营实行许可证制度。供热单位未取得供热主管部门核发的供热许可证,不得经营供热”。除此以外，我国部分地区对城市供热经
6、营采取了备案登记制度。如根据北京市市政市容管理委员会关于对全市供热单位实行备案登记制度的通知（京政容发201037号）的规定，北京对全市供热企业实行备案登记制度，各区县市政市容委应当自收到供热单位报送的齐全且符合法定形式的备案材料之日起10个工作日内，对符合备案登记要求的供热单位，发放北京市供热运行单位备案登记证。02特许经营权 根据市政公用事业特许经营管理办法（2015修正），市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。同时，市政公用事业特许经营管理办法（2015修正
7、）中只规定供热行业依法实施特许经营的，适用该办法，但未明确要求供热行业必须实施特许经营制度。因此，全国性法律法规层面并没有供热行业必须实施特许经营制度的要求。具体到各地区，目前，我国有多个地区明确要求对供热行业实施特许经营制度。如青岛市市政公用局于2006年发布关于现已从事城市供热企业实施特许经营的通知，决定对青岛市现已经营城市供热的企业授予特许经营权，实施特许经营。郑州市人民政府办公厅于2005年发布郑州市人民政府办公厅关于市政公用事业特许经营的通知，决定自2005年2月1日起在本市城市供热行业依法实施特许经营。徐州市人民代表大会常务委员会于2015年颁布徐州市集中供热条例，规定供热行政主管
8、部门应当与取得特许经营的供热企业订立特许经营协议，协议应当载明经营范围、期限、供热方式、双方的权利和义务、特殊情形的处置等内容。综上，在对供热企业运营合规性尽调的过程中，应根据项目所在地区，结合当地具体法规判断供热企业是否应取得特许经营权。03排污许可证 建立排污许可制度是我国环境保护事业迈出的重大一步。虽然早在1988年，国家环保局就制定了水污染物排放许可证管理暂行办法，开始探索排污许可证试点工作。但排污监管多年来一直都是个“老大难”问题，各地环境污染问题频发，改革势在必行。2015年，十八届五中全会在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中明确提供要 “改革环境治理基础制
9、度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。自此企业排污问题正式进入大刀阔斧地改革时代。2016年，国务院发布控制污染物排放许可制实施方案，确定了排污许可的改革任务：到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。回到供热行业，根据环境保护部(已撤销)于2017年发布的固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)的规定，热力生产和供应排污许可的实施时限为2019年，2018年环境保护部(已撤销)又发布排污许可管理办法(试行)，要求在固定污染源排污许可分类管理名录规定的时限前已经建成并实际排污的排污单位，应当在名录规定时限申请排污许可证；在名录规定的时限后建成的排污单位，应当在启动
10、生产设施或者在实际排污之前申请排污许可证。此管理名录于2019年被修订，根据最新的固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）的规定，国家根据热力生产和供应企业使用锅炉的规格大小，实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。除实行登记管理的排污单位不需要申请取得排污许可证外，其他单位应按法定要求办理排污许可证。因此，在核查供热项目的排污许可问题时，应区分项目的建设时间分类核查：如属于2019年以前已经建成并实际排污的供热项目，则供热企业应当在2019年以前申请排污许可证；如属于2019年后建成的供热项目，则供热企业应当在启动供热或者实际排污之前根据项目具体情况申请排污许可证或在全国排污许可证管理信息平台填报排污登记表。三、总结综上，因供热行业的公益性与历史原因，供热行业基础设施项目的项目建设与项目运营过程中存在诸多特性问题，为中介机构的审查与问题处理提出了更高要求；同时，各地对供热企业管理规定的不尽相同亦给对供热行业基础设施项目的项目建设与项目运营的合法合规性审查增加了难度。因此，中介机构在核查前应仔细梳理当地法规要求，根据具体供热项目的具体情况制订有针对性的核查计划，并应与企业、当地相关政府部门保持沟通，在核查事实的情况下，提供妥善的问题解决方案。8