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1、从IPO视角看公募REITs基础设施项目合法合规性审查（一）水电站篇一项目立项审批、核准或备案01 项目审批或核准机关根据可再生能源发电有关管理规定（2006年发布）、关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）以及企业投资项目核准和备案管理条例（2016年发布），企业投资水电站项目属于前述政府核准目录内的固定资产投资项目，实行项目审批或核准，不实行项目备案。水电站项目审批或核准要求及核准机关如下：由此可见，对水电站项目审批或核准的相关规定历经多次修改。而且，不同流域、不同装机容量、不同移民数量，甚至不同时期下，水电站审批或核准的相应机关均有所不同。02 编制项目立项文件根据水利工程建设程序
2、管理暂行规定（1998年发布，2014年、2016年及2017年三次修正），水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。在水电站建设前期阶段，应当编制项目建议书可行性研究报告与初步设计报告，并提交有权部门进行审批或核准。综上，在合规性审查过程中，律师应结合上述法规以及水电站所在地的地方法规等，关注水电站立项文件审批或核准机关是否与立项时有效的法规一致，核查审批或核准程序、前期立项文件是否完备。二规划许可与水利工程相关手续水电站项目除应当取得与常规建设项目一致的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证外，
3、还应取得水利工程相关手续，梳理如下：1. 流域规划。根据水法（1988年发布，2002修订，2009年及2016年二次修正），建设水工程，必须符合流域综合规划，需要取得流域管理机构或相关水行政部门出具的水电站建设项目流域综合规划同意意见。2. 防洪规划。根据防洪法（1997年发布，2009年、2015年及2016年三次修正），在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应取得有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。3. 移民安置规划。根据大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2006年发布，2013年及2017年二次修订），大中型水利水电工程应当编制移民安置规划，按
4、照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。4. 水资源论证报告书。根据建设项目水资源论证管理办法（2002年发布，2015年及2017年二次修正），对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，应编制建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查。5. 水土保持方案。根据水土保持法（1991年发布，2009年修正，2010年修订）以及水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水
5、土保持监管的意见（2019年发布），对于应当编制水土保持方案的项目1，需编制水土保持方案报告书或水土保持方案报告表，并经水行政主管部门批准。1应当编制水土保持方案报告书或水土保持方案报告表的项目标准请见水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见第二条。三土地手续根据土地管理法（1986年发布，1988年修正及修订，2004年及2019年二次修正）、土地管理法实施条例（1991年及1998年发布，2011年、2014年及2021年三次修订）、城乡规划法（2007年发布，2015年及2019年二次修正）、建设项目选址规划管理办法（1991年发布）、建设项目用地预审管理办法（200
6、1年发布，2004年修订，2008年及2016年二次修正）等相关法律法规的规定，律师应当关注水电站项目是否合法合规履行用地前置审批程序、取得用地预审意见2、取得建设用地批准书3、履行占用林地审批、办理土地证或不动产权证，以及根据土地取得方式的不同，核查相关土地使用权取得文件（如以招拍挂取得土地所有权的，核查相关招拍挂文件等；如以协议转让取得土地所有权的，核查相关土地出让合同等）。鉴于水电站项目大多集中在西部地区，一般位于地势险峻、地势活动频繁、自然资源丰富的区域，建议律师在合规性审查时，可重点关注项目是否合规履行如下用地前置审批程序及占用林地审批程序：1. 地质灾害危险性评估。根据地质灾害防治
7、条例（2003年发布），在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。2. 压覆矿产资源登记。根据国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知（2003年发布），建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，各级国土资源行政主管部门应为建设单位查询提供便利条件。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，
8、建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。3. 占用林地审批。根据森林法（1979年试行，1984年发布，2004年及2009年二次修正，2019年修订）以及森林法实施条例（1986年及2000年发布，2011年、2016年及2018年三次修订），水利项目需占用或者征收、征用林地的，需用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，领取使用林地审核同意书。需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准，并应当按时返还。2根据自然资源部发布的自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用
9、地“多审合一、多证合一”改革的通知(自然资规20192号)，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。3根据自然资源部发布的自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知(自然资规20192号)，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。四环评批复、排污许可证以及节能审查水电站项目的环境影响评价以及节能审查与普通建设项目别无二致。律师在合规性审查过程中，应关注项目是否根据环境影
10、响评价法（2002年发布，2016年及2018年二次修正），固定资产投资项目节能审查办法（2016年发布）合法合规取得项目环评批复、进行节能审查工作。就排污许可证而言，根据排污许可管理办法（试行）（2018年发布，2019年修正）的规定，未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。根据固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版），电力、热力生产和供应业中，需要实施排污许可管理的为：（1）电力生产，其中，重点管理火力发电、热电联产，简化管理生物质能发电（生活垃圾、污泥发电）；（2）热力生产和供应（锅炉、天然气锅炉），水利发电工程暂未列入固定污染源排污许可分类管理名录（
11、2019年版）。实践中，律师应结合项目实际情况，合理判断项目是否应当取得排污许可证。五开工对于水电站的开工手续，2013年5月以前，根据中华人民共和国建筑法（1997年发布，2011年及2019年二次修正），国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（国务院令第412号），水利工程由县级以上人民政府水行政主管部门实行开工审批。2013年5月，国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定（国发201319号）取消了水利工程开工审批。2013年8月，水利部关于水利工程开工审批取消后加强后续监管工作的通知（水建管2013331号）明确了项目法人在水利工程具备开工条件后，自主确定工程开工，并
12、应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案。六验收程序根据水电工程验收管理办法（2011年发布，2015年修订）、水利工程建设项目验收管理规定（2006年发布，2014年、2016年及2017年三次修正）的相关规定，水电站的验收分为法人验收和政府验收两类。法人验收是指在项目建设过程中由项目法人组织进行的验收，法人验收是政府验收的基础。政府验收是指由有关人民政府、水行政主管部门或者其他有关部门组织进行的验收，政府验收包括专项验收、阶段验收和竣工验收。各阶段的验收要点梳理如下：（注：验收主持单位应根据水利工程建设项目验收管理规定第二十条的规定确定）由
13、此可见，水电站项目的验收程序繁多，不同建设阶段涉及的验收程序不同。水电站验收程序是水电站建设工程中的重要环节，也是公募REITs项目审核机构关注的重点项目建设合规性内容。律师在进行合规性审查时，应当着重关注项目验收手续是否齐全，验收单位是否符合相关法律法规的规定，以确保水电站的验收程序合法合规。七并网运营在水电站完成前述立项、规划、建设、竣工后，其可进行正常发电，并进入商业运营获取电费收入。因此，水电站项目合法合规履行进入商业运营的相关程序是其电费收费权合法性的基础。01新建机组并网调试工作程序根据发电机组进入及退出商业运营管理办法（2011年发布）及电网运行规则（试行）（2006年发布）的规
14、定，新建、改建、扩建的发电机组在并网前，应当进行并网安全性评价，并与相关电网企业签订并网调度协议，报所在地电力监管机构备案。另需注意，在国家能源局发布关于取消发电机组并网安全性评价有关事项的通知（2015年发布）后，国家能源局及其派出机构不再组织开展发电机组并网安全性评价工作。02 新建发电机组进入商业运营具备条件根据发电机组进入及退出商业运营管理办法（2011年发布），新建发电机组进入商业运营应具备下列条件：（一）签署机组启动验收交接书或鉴定书。（二）完成并网运行必需的试验项目，电力调度机构已确认发电机组和接入系统设备（装置）满足电网安全稳定运行技术要求和调度管理要求。（三）通过电力监管机构
15、组织的并网安全性评价。（四）签订并网调度协议和购售电合同（或大用户直接交易合同），并报相应电力监管机构备案。（五）取得电力业务许可证（发电类）。（六）水电站大坝已经国家认定的机构注册或备案。发电机组经并网调试运行满足规定的条件后，向相应电力监管机构提交进入商业运营的申请及相关文件。电力监管机构经审核认定符合条件的，出具同意新建发电机组进入商业运营的意见书。另需注意，在国务院发布关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发201450号）后，明确取消了该项审批，现只需经电力调度机构出具意见，报监管机构备案即可。八业务资质水电站项目的业务资质包括电力业务许可证以及取水许可证。律师在核查过程中，
16、除关注企业是否取得前述业务许可证外，就电力业务许可证而言，还应当关注电力业务许可证记载的所有人、机组信息等信息是否与项目审批信息一致。机组设计寿命期限以及电力业务许可证期限是否与拟发行公募REITs基础设施项目期限匹配，并进行相关的到期风险提示。就取水许可证而言，应当关注取水地点是否与项目审批信息一致，以及取水许可证期间，并进行相关到期风险提示。九水电站基础设施项目转让的合法合规性基础设施项目转让是公募REITs的核心步骤之一，其转让的合法合规性亦是监管机构、发起人以及各参与机构关注和核查的重点。律师在核查过程中，应当重点关注：1.是否根据国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有
17、关事项的通知（2022年发布）、企业国有资产交易监督管理办法（2016年发布）的规定履行国有资产转让程序的履行情况（如涉及）；2.重点核查发行人对外签署的融资合同、业务合同等文件是否存在债权人对发行人转让资产行为的限制（如动产、不动产是否涉及抵押，收费权是否涉及质押等）；3.发行人是否根据相关法律法规以及公司章程的规定履行内部决策程序。需特别提示的是，国家发展和改革委员会关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金REITs试点工作的通知（发改投资2021958号文）对产权类或特许经营权类资产的土地转让提出了进一步要求，并明确对PPP（含特许经营）类项目，PPP（含特许经营）协议签署机构、行业
18、主管部门应对项目以100%股权转让方式发行基础设施REITs无异议。实践中，地方发改委对于水电站资产是进行产权类资产上报还是特许经营权上报有一定的指导意见，建议基金管理人等机构提前与地方发改委进行沟通，以在公募REITs项目进展初期确定其申报类型，方便后续工作的开展。结语上文可见，对水电站资产合法合规性审查，因时代的不断变迁以及法规法规的更新迭代，律师应在知悉项目建设程序等具体内容的前提下，还需综合水电站建设时期生效的法律法规规定与项目实操经验，以对项目合规性作出相应判断。此外，水电站建设的历史因素导致部分小型水电站的相关手续并不完善，律师在核查过程中应积极与发行人、各中介机构以及监管部门保持密切沟通，以妥当处理具体项目中的特殊问题。16