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1、生态修复产生的废土石料怎样合规出售？EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。在环办科财20226号文生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）中提到的矿区生态保护修复类项目，一直是EOD的重要一类。EOD模式的重要一点是收益反哺，即以产业收入反哺生态修复的投入。2019年12月17日，自然资源部印发的关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见（自然资规20196号）对于矿山土地综合修复利用提
2、出了三种路径：（一）鼓励矿山土地综合修复利用；（二）腾退指标可以流转使用；（三）可合理利用废土石料。即，废土石料出售是矿山生态修复项目的反哺收入来源之一。2020年3月25日，国家发改委、工信部等15个部门印发的关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见（发改价格2020473号）规定：对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围和及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。2021年10月25日，国务院办公厅印发关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发202140号）规定：按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡
3、减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。可见，矿山生态修复项目中的废土石料可以出售。出售资金是生态修复项目重要的收入来源。但是，矿山生态修复项目中的废土石料怎样出售才是合规的呢？这里面存在三个问题：问题一：有人认为，生态修复企业可以自行出售废土石料，这种看法是否准确？这种看法是不对的。2021年10月25日国务院办公厅印发的关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发2021
4、40号）规定：按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。即，废土石料需要由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置。在2019年12月17日，自然资源部印发的关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见（自然资规20196号）也规定：对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及
5、原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。而2022年5月25日，福建省人民政府印发的福建省矿产资源监督管理办法第十二条也有规定：禁止以临时用地、临时取土点、土地整治、工程建设、生态修复、地质灾害治理等名义非法开采砂石土资源。任何单位或者个人未按照规定经公开有偿化处置，不得将临时用地、临时取土点、土地整治、工程建设、生态修复、地质灾害治理等项目产生的自用外多余砂石土对外销售或者变相销售。可见，废土石料不能自己出售，生态修复项目中的废土石料必须纳入县级
6、公共资源交易平台对外销售，销售收益要保障社会投资主体的合理收益。接下来问题二：如何通过县级公共资源交易平台售卖？海南省自然资源和规划厅等6部门关于规范工程建设项目采挖砂石土资源管理的通知规定：工程建设项目在批准的用地红线范围内及施工期间,因工程需要对施工场地进行开挖、掘进、削坡、平整等所产生的砂石土资源，不需办理采矿登记，采挖出的砂石土资源可用于本工程建设项目外，剩余砂石土资源由市县政府依法处置，处置收益纳入财政统一管理。在海南省的这个文件中，明确规定砂石土资源由政府依法处置，处置收益纳入财政统一管理。海南省的这个文件规定也符合各方对于公共资源交易平台的一般认知。一般来说，通过政府公共资源交易
7、平台出售的物品和权益，其收入应由财政统一管理，乃至于纳入国库管理。那这样就产生了第三个问题。问题三：由政府依法处置，处置收益纳入财政统一管理会不会形成政府隐性债务？我们知道，矿山生态修复项目资金投入较大，如果政府财力比较充沛，或者处置废土石料获取收入的进度与工程进度匹配，政府能够按照工程进度付款，则虽然付款资金来源于财政，但因项目无中长期融资，安排好资金衔接的话，一般不会形成政府隐性债务；但是，如果矿山生态修复开发周期较长，需要两年三年甚至三年以上，需要项目融资，后期再通过处置剩余废土石料获得收入、用于归还项目融资。因为是依托公共资源交易平台体系进行处置的，处置收益交给财政，再由财政向修复企业
8、支付资金，企业用财政支付的资金作为还款来源归还项目融资，这样就可能会被认定为隐性债务。如何解决这个问题呢？我们认为，国办发202140号文中规定剩余的废土石料必须依托县级以上地方政府公共资源交易平台体系处置，这样做的主要目的是保证交易价格的合理，不造成公共资源的价值流失。同时，40号文强调，保障生态保护修复主体合理收益。这样规定的目的：一是防止腐败和公共资源贱卖，二是调动社会资本投资生态修复的积极性。如果因涉嫌隐性债务影响了生态修复项目融资，则不利于吸引社会资本投资。部分地方政府通过出台地方性法规的办法解决这一问题，可资参考。具体的操作是，出台文件规定矿山生态修复产生的剩余废土石料必须通过县级以上地方政府公共资源交易平台体系处置，以实现交易的公开公平、价格合理，防止腐败和公共利益受损。对于处置产生的收入，则分两部分处理：用于覆盖生态修复主体投资成本和合理收益的，由公共交易平台代收，转交支付给生态修复主体；还有剩余收入的，交给财政统一管理。这样既能保证交易的公平、不损害公共利益，真实的收益也归了财政；同时，又可规避隐性债务，保护社会资本投资生态修复的积极性。7