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1、内蒙古农村牧区新型社会保障制度研究摘要：我区农村牧区合作医疗制度、最低生活保障制度、社会养老保险制度的覆盖率都很低，农牧民对新型社会保障制度的肯定程度不高，在新型社会保障制度建设与管理上存在许多问题；“十一五”期间，最低生活保障制度、以大病统筹为核心的合作医疗制度是建设重点，部分地区应重视农民工社会保障制度、失地农民社会保障制度建设，有条件的地方可适度建设社会养老保险制度；“十一五”末期，应使合作医疗制度覆盖85%以上的农牧民，依托城镇居民中的农民、非农化就业的农民、常年外出务工的农民开展农村社会养老保险工作，最低生活保障制度覆盖到应列入保障对象的农牧民超过本村（嘎查）总人口20%的村（嘎查）
2、。建设新型的现代社会保障制度是经济、社会发展的大势所趋。我区农村牧区社会保障制度建设起点低、基础差、难度大，如何在“十一五”期间建立一套可行的、高效运行的新型农村牧区社会保障制度，是我们这一研究报告的主题。一、内蒙古农村牧区新型社会保障制度建设总体状况目前，我区农村牧区新型社会保障制度建设状况不令人满意。22.9.%的村（嘎查）没有实施任何新型社会保障制度，实行社会养老保险制度的村（嘎查）占7.4%，实行最低生活保障制度的村（嘎查）占13.1%，实行合作医疗制度的村（嘎查）占8.9%。可以说，各种新型社会保障制度形式在农村牧区覆盖率都很低。农牧民对农村牧区新型社会保障制度的肯定程度不高，只有2
3、8.5%的农牧民认为农村牧区新型社会保障制度 “作用很大”，另外31.5% 的农牧民认为“作用很小”，11.5%的农牧民认为“没有作用”，28.5%的农牧民对农村牧区新型社会保障制度的“作用不清楚”。农牧民对农村牧区新型社会保障制度的作用认同程度不理想。农村牧区新型社会保障制度的建设以农牧民自愿参加为最基本的原则，农牧民对新型社会保障制度评价不高，不可避免地影响到他们自愿参加的积极性。在被调查的农牧民中，参加社会养老保险的占13.4%，享受最低生活保障待遇的占10.1%，参加合作医疗的占4.5%，没有享受任何一种社会保障待遇的农牧民占25.5%，各类新型社会保障制度的农牧民覆盖率都很低。目前农
4、村牧区新型社会保障制度建设比较落后，要进一步发展，还取决于农牧民对新型社会保障制度的认可程度。农牧民对农村牧区新型社会保障制度建设抱有期望，认为“有必要建立社会养老保险制度”的农牧民占65.2%，“有必要建立合作医疗制度”的农牧民占33.3%，“有必要建立最低生活保障制度”的农牧民占47.8%，存在着建设新型社会保障制度的群众基础。二、内蒙古农村牧区各类新型社会保障制度建设现状的调查分析（一）农村牧区合作医疗制度建设现状的调查分析图4 农牧民对合作医疗制度的认识和评价比较在调查村（嘎查）仅有5.2%的村（嘎查）存在合作医疗制度，合作医疗发展水平较低，其原因主要是：有些农牧民对新型合作医疗的好处
5、认识不足，存有疑虑；二是许多试点旗县还没有建立起合理、简便、有效的农牧民交费机制；三是一些试点地区制订的试点方案还不够科学、合理，影响了农牧民的受益面和受益水平；四是一些农村医疗机构服务不规范，药品价格偏高；五是合作医疗的管理能力薄弱。（二）内蒙古农村牧区最低生活保障制度建设现状的调查分析从调查的村看（嘎查），89%的村（嘎查）没有最低生活保障制度，可见，农村牧区推广“低保”制度依然任重而道远。目前，农村牧区最低生活保障制度建设存在以下问题：1.认识上的误区。（1）德政工程论，基层政府工作人员对“低保”工作的法制性认识不足，认为“低保”工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，“钱多了
6、就多保一点儿，钱少了就少保一点儿，没有钱就不保”。（2）经济决定论，也有不少地方的政府领导认为，“低保”工作固然重要，但地方经济发展落后，财政资金不足，爱莫能助。（3）城市优先论，有些干部则认为，同是社会弱势群体，农村牧区低收入居民与城市低收入居民相比，起码还拥有赖以生存的土地、草场，城市“低保”工作比农村牧区“低保”工作更迫切、更重要，重视城市“低保”工作，忽视和轻视农村牧区“低保”工作。2.农村牧区“低保”对象界定标准上的困难。第一，收入难以货币化，由于农村牧区居民收入中粮食、牲畜等实物收入占相当的比重，因此在估算其收入时，有较大的随意性；第二，收入的不稳定性，不仅农作物收成受自然灾害的影
7、响起伏较大，外出务工人员收入也不稳定；第三，由于农村牧区养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人，其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。3.低保资金难以落实到位。主观层面上，部分基层政府部门对农村牧区“低保”工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用和缺失；客观层面上，“低保”资金来源单一，完全依赖财政投入。多数地区的财政收支状况尚属“吃饭财政”，解决城市“低保”已勉为其难，对面更广、量更大的农村牧区“低保”工作，资金缺口难以弥补，这是制约农村牧区“低保”工作整体推进的一个现实问题。4.管理体制难以适应形势的变迁。在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村牧区“低保”工作的管理
8、难度进一步加大。（三）内蒙古农村牧区社会养老保险制度建设现状分析从调查的村（嘎查）看，有20.1%的村（嘎查）实施过社会养老保险制度，社会养老保险覆盖率不高。被调查者中，参加了社会养老保险的农牧民占27.6%，达到一定规模，但比例仍然很低。农牧民不愿意参加社会养老保险，首要的原因是“不知道有社会养老保险”，农牧民对社会养老保险制度的了解程度的确很低，据调查，很清楚社会养老保险制度规定的人占25.4%，知道一些的人占36.6%，不知道的人占38.0%，只有少数人清楚社会养老保险制度规定，这个因素直接影响到农牧民参加社会养老保险的可能性。个人交费规定存在的问题也有明显的不利影响，从参加社会养老保险
9、的人来看，规定年交费低于50元的占50%，50100元的占7.9%，400500元的占26.3%，500元以上的占15.8%，个人交费能力低，政府补贴、村（嘎查）补助状况也很差，直接影响到农牧民参加社会养老保险的积极性，这已成为发展农村牧区社会养老保险事业的一道难题。此外，在农村牧区还有着子女养老的传统和习惯，无论子女是否有这个能力，也无论老人们是否还有其他养老方式，许多人还是选择了子女养老，这也影响了社会养老保险的发展。三、内蒙古农村牧区新型社会保障制度建设的基本原则各级政府应重视农村牧区新型社会保障制度建设，能够从本地区的实际出发，结合具体条件，制定适合本地区的农村牧区新型社会保障制度。地
10、区经济发展、村（嘎查）集体经济发展是建设和实施农村牧区新型社会保障制度的基础，在农村牧区集体经济薄弱并在短时间内难以得到发展的情况下，应通过推动农村牧区合作经济的发展，为建设农村牧区新型社会保障制度创造条件。量力而行地、有步骤、循序渐进地进行农村牧区新型社会保障制度建设，既不能不顾一切地求全、求快，也不能在困难面前不作为，应本着“能办什么就什么”的原则实实在在地进行农村牧区新型社会保障制度建设。理顺农村牧区新型社会保障制度建设过程中管理关系，特别是部门之间管理关系。在农村牧区新型社会保障制度建设进程中，一定要重视宣传、动员的作用，农牧民自愿是基础，但不可忽视政府宣传、动员的作用。在社会保障管理
11、机构建设上，要在充实旗（县）级管理机构的同时，完善乡镇、苏木级管理机构，并加强其在农村牧区社会保障制度建设上的宣传、动员、组织、管理职能。认真进行农村牧区新型社会保障制度建设的统计分析工作，使农村牧区新型社会保障制度建设做到信息化、动态化管理。四、“十一五”期间农村牧区新型社会保障制度建设意见农村牧区合作医疗制度建设目标：在总结试点旗县经验的基础上，进一步扩大试点范围，为在全区范围内推行农村牧区合作医疗制度提供更多的经验，到“十一五”末期，应在所有盟市和旗县、90%的乡镇（苏木）、80%的村（嘎查）实施合作医疗制度，使合作医疗制度覆盖85%以上的农牧民。农村牧区合作医疗制度建设步骤：“十一五”
12、初期，在试点单位存在的盟市，实事求是地总结试点中取得的成效和存在的问题，采取切实可行的措施解决存在的问题，在此基础上，在本地区全面建成农村牧区合作医疗制度；在没有试点单位的盟市，最好选择2-3个有区域代表性的旗（县、市）进行试点，为“十一五”末期在本地区全面建成农村牧区合作医疗制度奠定基础。通过试点，制定内容全面的新型合作医疗制度实施细则，以此为基础，全区在2007-2008年左右开始普及新型合作医疗工作，在“十一五”末期完成建设目标。农村牧区合作医疗制度建设重点：农村牧区合作医疗制度建设应以保“大病”为重点。从我区农村牧区来看，农牧民最头疼的是“怕得大病”，多数人希望保大病，“保大”更能调动
13、农牧民参加合作医疗制度的积极性。也可以适度进行“保大兼小”，实行大额费用与小额费用补助相结合，既提高抗风险能力，又兼顾农牧民受益面。总结合作医疗试点旗（县）经验，为全面实施合作医疗制度做准备：认真地、系统地总结目前试点旗（县）合作医疗建设上的经验，寻找存在的问题，研究解决的办法，在对试点旗（县）合作医疗制度的可操作性、实际效果进行深入剖析的基础上，进一步完善我区农村牧区合作医疗制度的可参考模式，然后大范围推广。建立科学合理的农村牧区医疗基金筹集机制：我区农村牧区合作医疗的筹资政策规定，除中央财政每年为参加合作医疗的农牧民每人补助10元以外，自治区、盟市、旗县财政每年每人补助资金分别为4元、3元
14、和3元。农牧民个人年缴合作医疗费不少于10元。各级政府用于合作医疗的扶持资金占2/3以上，成了此项工作成败的关键。但在实施中，存在着财政补助不到位问题，由于政府财政补助是引导筹资的前提，没有了这个前提，难以吸引农民缴费，影响到了新型合作医疗制度的巩固和发展。因此这种现象今后必须杜绝。可以考虑以医疗救助为核心的卫生扶贫，实施贫困家庭医疗救助制度，将部分扶贫资金转化为贫困农村牧区合作医疗基金，实施新型合作医疗扶贫。完善农村牧区卫生机构：县、乡、村三级医疗卫生机构，既是农村牧区预防保健网，也是新型农村牧区合作医疗的载体，是开展农村牧区卫生工作的基础。发展合作医疗制度的目标是让农牧民“小病不出村，大病
15、不出乡和县”，除了县级医疗卫生机构，乡、村两级医疗卫生机构作用也很重要。“十一五”初期，除县（旗）政府所在乡镇外，每个乡镇（苏木）必须建好一所卫生院，除乡镇（苏木）所在村外，每个村（嘎查）必须建好一个卫生所。同时，合理布局农村牧区医疗卫生资源，根据地理位置、人口密度等因素重新调整乡镇苏木卫生院的数量、规模和布局，积极发展村级诊所，提高初级诊疗质量。鼓励县、乡、村三级卫生机构之间的纵向合作。强化农村牧区新型合作医疗制度的管理与监督：建立、健全合作医疗管理、监管制度非常重要，这是提高合作医疗服务质量的保证。一要建立健全各项管理规章制度，并严格执行。各地政府或行政主管部门要结合本地情况制定出农村牧区
16、合作医疗管理办法与实施细则，各级合作医疗管理组织要对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、卫生服务、审计监督等合作医疗的各个环节制定与落实相应的管理规章制度。二要加强审计与监督。要成立由有关部门和农牧民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，进行严格审计，并向农牧民张榜公布。各级合作医疗管理组织应定期向同级人民政府汇报工作，并接受同级人民代表大会的监督。在明确合作医疗管理主体，完善合作医疗管理体制，健全合作医疗管理制度的同时，重视合作医疗监管，对医疗服务本身、药品采购与销售进行质量监管、成本控制。（二）农村牧区最低
17、生活保障制度建设意见最低生活保障制度建设应遵循的原则：保障基本生活；公开，公平，真实；属地管理；国家与社会帮扶相结合；鼓励劳动自救。农村牧区最低生活保障制度建设目标：在“十一五”末期，应在农村牧区普及最低生活保障制度，最低生活保障制度覆盖到所有乡镇（苏木），覆盖到应列入保障对象的农牧民超过本村（嘎查）总人口20%的村（嘎查），大中城市的郊区要普遍实施最低生活保障制度。农村牧区最低生活保障制度建设步骤：建设农村牧区最低生活保障制度也应采取先试点、后普及的过程。先在大中城市所辖区、较富裕的旗县、贫困人口多的旗县、纯牧业旗各选择1-2个试点单位，探讨适应我区农村牧区不同地区情况的多样化最低生活保障制
18、度框架。在试点单位运行1-2年后，在总结其经验的基础上，形成几种最低生活保障制度模式，推向适宜的地区。 “十一五”末期，在本地区全面实施农村牧区最低生活保障制度。农村牧区最低生活保障制度建设重点：要以“通过最大努力仍达不到最低生活保障线”为衡量标准界定保障对象。最低生活保障对象一般包括：因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。在经济条件困难的条件下，重点对象是因无劳动能力而贫困的家庭、贫困者。从全区的角度看，应重点支持扶贫重点旗（县）的最低生活保障建设，从区财政上给予倾斜支持，特别是将经济发展基础很薄弱
19、、地方病多发的旗（县）作为支持重点中的重点。到“十一五”末期，最低生活保障制度应建到所有乡镇、苏木，应使占农村牧区总人口的20%的人享受最低生活保障待遇。科学确定保障线标准：较为科学可行的最低生活保障线标准应为基本生活费支出占农牧民人均收入的26左右，经济较为发达地区以24左右为宜，经济欠发达地区以28左右为宜。为能尽快建立农村牧区最低生活保障制度，其保障线标准在起步阶段可低一点（但不要低于国家贫困线标准），以后随着农村牧区经济的发展、农牧民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。合理筹集保障资金：在实际工作中，保障资金可由自治区、盟市、旗县、乡镇（苏木）各级财政合理分担，社会捐赠
20、和社会互助等再补充一点。至于各级财政的分担比例应根据各地实际确定。农村牧区经济条件好的主要由盟市、旗县、乡镇（苏木）负担，其负担比例可以为3：4：3，农村牧区经济条件差的主要由自治区、盟市、旗县负担，其负担比例可为442。最低生活保障管理制度：实施政府领导、民政主管、部门协作、社会参与的管理制度。盟市级政府对本地区农村牧区最低生活保障制度建设负总责，盟市民政部门负责本地区农村牧区最低生活保障制度的制定和组织实施工作，县级民政部门负责农村牧区最低生活保障制度的具体审批管理和低保金发放工作；财政部门保证最低生活保障资金按时、足额到位；统计、物价、审计部门在应尽职责范围内负责农村牧区最低生活保障制度
21、的有关工作。乡级政府负责农村牧区最低生活保障对象的“应保尽保”的具体落实工作。村民自治委员会可以接受政府的委托进行日常管理和服务。鼓励企事业单位、社会团体、个人为最低生活保障制度对象提供各种形式的帮助。（三）农村牧区社会养老保险制度建设意见社会养老保险制度建设中参保对象分析：农牧民参加社会养老保险的积极性很高，但从制度建设上看，农村牧区社会养老保险制度建设处于停滞状态。建设农村牧区社会养老保险制度的关键是弄清参保意愿高的群体。根据统计分析，发展社会养老保险制度的重点：从年龄上看是50岁以下的人；从家庭状况看是温饱家庭；从社区来看是靠近城镇地区；从收入水平来看是中等收入者。农村牧区社会养老保险制
22、度建设目标：在“十一五”末期使城镇居民中的农牧民参保比例达到6070%。并在此基础上，以发动城镇居民中的农民参加社会养老保险作为开展农村牧区社会养老保险的突破口，全面开展村（嘎查）社会养老保险工作。农村牧区社会养老保险制度建设步骤：开展农村牧区社会养老保险工作，也要进行试点。在“十一五”初期，特别是第一年就应该着手进行农村牧区社会养老试点工作，从各方面考虑，可以选择呼和浩特市、包头市、乌海市、赤峰市、鄂尔多斯市、呼伦贝尔盟、锡林郭勒盟的部分地区作为试点单位。农村牧区社会养老保险制度建设重点：我们认为“十一五”期间，应把以下家庭作为重点对象：有一定收入但子女养老难度大的老年家庭；身边没有子女的“
23、空巢”家庭；有一定收入的单亲家庭；外出打工人员比例高的家庭；无子女家庭；低收入而非贫困的家庭；失地农牧民家庭。农村牧区社会养老保险制度建设的原则：循序渐进，从有条件的地方先试行，根据我们的调查分析，应在中小城市的城郊结合部、县城所在镇或中心镇、乡镇政府所在地、经济发展水平较高的村（嘎查）率先建设农村牧区社会养老保险制度。参保对象：参保对象可以包括18-55周岁的农牧民。根据前面的农牧民参保意愿分析，可以把进城务工经商农牧民、失地农民、乡镇企业从业人员、农村牧区个体经营者、乡村农业户口教师、村干部、农村计划生育对象、收入达到一定水平的农牧民作为动员的重点对象，鼓励他们积极参加社会养老保险，然后逐
24、步向其他农牧民推广。管理机构：各级劳动与社会保障部门是农村牧区社会养老保险的主管部门，应该依托于劳动社会保障部门，系统建设农村牧区社会养老保险机构，从上到下理顺其管理体制，这是建设农村牧区社会养老保险制度要做的首要工作，没有农村牧区社会养老保险机构，应尽快设立，农村牧区社会养老保险机构还设在民政部门的，应尽快向劳动与社会保障部门移交，推进农村牧区社会养老保险制度建设，应成为乡级劳动社会保障机构的工作重点之一。总而言之，尽管我区农村牧区新型社会保障制度建设水平低、难度大，但只要各级政府高度重视，政策制定合理，积极动员和组织，并切实能使农牧民得到实惠，尽快推进农村牧区新型社会保障制度建设，是人心所
25、向，大势所趋。参考文献（1）成思危主编：中国社会保障体系的改革与完善，民主与建设出版社2000年版；（2）国务院研究室：农村合作医疗保健制度研究，北京医科大学出版社1994年版；（3）世界银行：防止老龄危机，中国财政经济出版社1997年版；（4）陈佳贵主编：中国社会保障发展报告，社会科学文献出版社2001年版；（5）郑功成：社会保障论，湖北人民出版社1997年版；（6）福建省农村社会养老保险模式及其方案研究课题组：农村社会养老保险制度创新，经济管理出版社2004年版；（7）郑秉文著：社会保障体制改革，中国水利水电出版社2005年版；（8）迈克尔希尔：理解社会政策商务印书馆2003年版；（9）雅诺什科尔奈：转轨中的福利、选择和一致性，中信出版社2003年版；（10）罗兰德斯哥：地球村的社会保障，中国劳动社会保障出版社2004年版。课题主持人（报告主笔人）简介：于存海，男，汉族，赤峰市宁城县人，38岁，法学博士，中国民主同盟盟员，副教授，内蒙古大学政治学与社会学系主任，社会工作与社会保障研究中心主任，主持国家、省部级课题多项。8