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1、共同富裕与社会保障治理笔谈2022-08-26编者按：党的十九大对扎实推动共同富裕进行了战略部署，描绘了到2035年全体人民 共同富裕迈出坚实步伐，到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现的宏伟蓝图。而实现共同 富裕的关键是要建立高质量的社会保障制度。为此，本刊编辑部邀请来自高校、党校（行政 学院）、研究机构和人民日报社的10名学界代表就“共同富裕与社会保障治理”展开笔谈。共同富裕视角下的职工基本社保个人账户（国家开展和改革委员会原党组成员兼宏观经济研究院院长宋晓梧）共同富裕是社会主义社会的本质要求，是人民群众的共同期盼，是我们党为人民服务 的根本宗旨。中国经济社会开展到新阶段，应当从共同富裕的视
2、角反思改革开放40多年来 社会保障制度建设的成绩和缺乏，以期进一步完善这一体系，到2035年时能够在共同富裕 道路上取得更为明显的实质性进展。第一，经过40多年的改革开展，我国社会保障制度实现了由城镇职工的“单位保障” 向统筹城乡的“社会保障”的根本性转变，形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、 社会福利、优抚安置为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商 业保险为补充的多层次社会保障体系。社会保障体系的覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提 高，管理服务优化规范，建成了世界上规模最大的社会保障体系，切实增强了人民群众的获 得感、幸福感和安全感。我们用70年的时间实现了在许多
3、西方兴旺国家用了百年才到达的 社会保障目标，在2016年获得国际社会保障协会社会保障杰出成就奖。同时也应当看到，从共同富裕的视角评估，我国社会保障体系建设还存在许多不平衡、 不充分的问题，构建更加公平、可持续的社会保障体系仍然任重而道远。这方面的问题很多， 如城乡之间、区域之间、不同群体之间基本社会保障水平差距过大等。基本社会保障是基本 公共服务的重要内容，因此基本公共服务均等化的要求完全适合基本社会保障工程。当然, 对不同的基本社会保障工程，其均等化的内涵有不同的界定，实现均等化也需要经过长时期 的努力。我想重点谈的是一个争论了 30多年至今仍在争论的老问题：如何看待职工基本养 老和基本医疗
4、保险中的个人账户。第二,20世纪90年代中央文件明确提出在我国构建社会统筹和个人账户相结合的职工 基本养老和职工基本医疗保险制度，有当时的历史局限性。上世纪80年代中国改革开放起 步时，有关社会保障制度的理论准备是十分缺乏的。社会各界高度评价的巴山轮会议、莫干 山会议，还有上世纪80年代后期“改革方案八大家”的建议，确实在经济体制改革进程中 具有里程碑意义，但现在回顾却感到有所缺乏。在这些会议文件和改革建议中，连社会保障 这四个字都很难找到。是企业改革的实践把社会保障问题推到了前台。在国有企业从计划经 济下的行政附属物转变为自主经营、自负盈亏的市场主体过程中，国家不再对国有企业实行 统包统配，
5、一些老企业退休职工拿不到养老金、报销不了医疗费，被迫到各地政府门前“闹 事”，包括职工养老保险、医疗保险在内的社会保障制度才逐步被提上经济体制改革的重要 议事日程。（浙江大学国家制度研究院副院长、教授金维刚）党的十九大报告提出了关于逐步实现共同富裕的宏伟目标，到本世纪中叶，把我国建 成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现。为实现共同 富裕的奋斗目标，要充分发挥社会保障在国民收入再分配方面的重要作用，通过全面深化社 会保障制度改革，不断健全和完善覆盖全民的社会保障体系，努力促进实现共同富裕的远大 理想。从社会保障与共同富裕之间的关系来看，与共同富裕密切相关的社会保障
6、体系建设主 要目标包括以下几个方面：一是健全和完善社会保障制度体系；二是促进社会保障制度全覆 盖；三是促进社会保障制度的统一；四是提高社会保险基金统筹层次；五是构建多层次社会 保障体系；六是增强社会保障制度的公平性；七是逐步提高社会保障水平。在社会保障领域促进共同富裕最关键的问题是如何增强社会保障的公平性。首先是机 会公平，即依法享有社会保障的基本权益问题；其次是规那么公平，即不同群体社会保障之间 的制度公平问题;第三是权利公平，即各项社会保障待遇的社会公平问题;第四是地区公平， 即不同地区社会保障之间的不平衡问题；第五是服务公平，即社会保障公共服务的均等化问 题。为实现共同富裕的开展目标，在
7、当前和今后很长一段时期，要全面深化社会保障制度 改革，促进社会保障公平、可持续和高质量开展，重点包括以下四个方面。第一，要进一步促进社会保障制度全覆盖。制度全覆盖涉及制度适用的范围，每项制 度都有界定的适用对象和范围标准。在此基础上，需要实现从制度全覆盖到人群全覆盖，使 制度适用范围内的人群到达应保尽保。从目前参加社会保险的实际情况来看，还有几类重点 群体需要关注。一是农民工参加社会保险问题，目前仍有大量农民工无法依法参加城镇职工 社会保险，在参保方面还面临着一些障碍。二是被征地农民参加社会保险问题，现行土地 管理法及相关政策对这类群体的征地补偿标准较低，其在参加城镇职工基本养老保险等方 面还
8、面临着一些困难和限制，作为弱势群体的诉求也难以得到应有重视和妥善解决。三是新 就业形态从业人员参加社会保险问题，这类人群与有关平台企业之间是否存在事实上的劳动 关系往往难以界定，平台企业不愿意成认与其存在事实劳动关系并承当相应的社会责任，导 致这类群体在参加社会保险中面临着不少问题。四是低收入群体特别是困难群体参加社会保 险问题，这类群体数量也相当庞大，并且有关政策给予扶持的力度也明显不够。因此，对于 上述问题还需要加紧研究，制定切实可行的政策措施，进一步扩大各项社会保险的参保率, 努力实现应保尽保。第二，要促进社会保障制度的统一。首先要促进基本养老保险制度的统一，机关事业 单位工作人员基本养
9、老保险制度与企业职工基本养老保险制度虽然已经实现统一，但两者在 具体政策方面仍然存在一定的差异性，两项基金也分开管理；城乡居民基本养老保险与城镇 职工基本养老保险制度属于不同类型，导致两者在待遇上也有很大差距，引起一些攀比和矛 盾。二是需要促进基本医疗保险制度的统一，现有的城镇职工基本医疗保险制度和城乡居民 基本医疗保险制度并行，除此之外中央及局部省份的机关单位至今仍然保存着从计划经济时 期沿续下来的公费医疗制度，以致在基本医疗保障方面仍然存在着制度分割状态。三是需要 促进工伤保险制度的统一，目前除少数地区之外，机关事业单位仍然实行工伤保障制度，与 企业职工工伤保险制度存在着显著的差异，也产生
10、了一些矛盾。因此，要进一步深化社会保险制度改革，逐步推进各项相关制度的整合和统一。第三，逐步提高社会保险基金统筹层次。企业职工基本养老保险已于2022年1月1日 实现全国统筹，但目前尚未实现统收统支，原有各统筹地区的基金结存资金仍然分散在各地， 仍然由地方政府承当确保养老金发放的托底责任。在医疗保险方面，城镇职工基本医疗保险 目前以市级统筹为主、省级统筹很少。目前城乡居民基本医疗保险多数以县区统筹为主。失 业保险、工伤保险、生育保险等其他保险目前的统筹层次都比拟低。因此，今后要按照“十 四五”规划的开展目标，加紧提高医疗保险等其他各项社会保险的统筹层次，在“十四五” 时期努力实现省级统筹的开展
11、目标。第四，推动构建多层次社会保障体系。这主要有两个方面的问题。一是多层次养老保 障体系建设问题较突出，作为第一支柱的由政府主办的基本养老保险开展水平较高，而作为 第二支柱的企业年金覆盖的企业及其职工都很少，作为第三支柱的个人养老金制度建设严重 滞后，开展也非常缓慢，目前还很弱小，处于起步阶段。不仅如此，企业年金与职业年金发 展不平衡，职业年金在机关事业单位已基本实现全覆盖，但目前建立企业年金的企业只有 11万多个，在数以千万计的企业总数中显得微缺乏道，企业年金覆盖人群只有2800多万人， 在参加基本养老保险的总人数中占比缺乏7%o二是多层次医疗保障建设开展存在着不少问 题，补充保险开展存在着
12、一些偏差，特别是现行的大病保险其实并不是真正意义的补充保险， 而是基本医疗保险的延伸。各地政府有关部门及商业保险行业在探索商业健康险过程中，缺 乏国家的顶层设计及相关政策措施，导致一些地方推出的惠民等商业健康险存在着定位不够 准确及经营风险问题。此外，医疗救助制度定位存在着缺陷，资金使用过于分散，救助力度 较低，难以承当托底责任，因病致贫的风险仍然存在。因此，耍高度重视和推动多层次社会 保障体系建设，特别是要合理界定各项保障制度在多层次养老保障、医疗保障体系中的地位 和功能，进一步改进和完善相关制度建设及政策体系，促进多层次社会保障体系协调开展。以社会保障高质量开展促进共同富裕（西北大学公共管
13、理学院教授席恒）城乡差异、区域差异和不同人群的收入差距是我国共同富裕的最主要障碍。据国家统 计局数据，2020年中国基尼系数为0.468,国内整体收入差距较大，全国居民人均可支配收 入达32188. 8元，但东部地区人均可支配收入远高于其他地区；2020年城镇居民人均可支 配收入达43833. 8元，农村居民人均可支配收入达17131. 5元，城乡人均可支配收入差距巨 大。我国富裕指数最低省份的富裕指数仅为最高省份的27. 6%,省际富裕程度差距仍然较大， 不充分问题依然突出；而反映全体人民共享富裕程度的共同指数，最高省份与最低省份的差 值达0. 479,假设以反映不平等程度的基尼系数为参考,
14、最高省份与最低省份的差值也达0. 416, 省际贫富差距依然存在，不平衡问题仍然突出。立足新开展阶段、贯彻新开展理念、构建新开展格局，以高质量开展促进共同富裕， 是我国目前促进共同富裕的必然选择。高质量开展就是通过经济增长的稳定性、社会开展的 均衡性、环境支持的可持续性和社会生活的公平性，实现经济增长稳定，区域城乡开展均衡， 以创新为动力，实现绿色开展，让经济开展成果更多、更公平地惠及全体人民。社会保障作为保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉、保障社会成员社会保 障权益的基本制度，是促进经济社会开展、实现广大人民群众共享改革开展成果的重要制度安排，是推进全体人民共同富裕的重要力量。基于共
15、同富裕的本质要求与社会保障制度的基 本功能，社会保障可以通过普惠性的社会政策，增加全体社会成员的基本收入，通过财政转 移支付、慈善事业，合理调节不同人群的财政性转移收入、社会性转移收入和代际性转移收 入，通过社会风险化解机制、社会保障制度的系统社会支持和科技支持下的社会保障管理效 能提升，赋能全体社会成员，不断提高劳动者的致富能力，实现社会保障促进共同富裕的基 本功能。社会保障高质量开展，必然要求建设包容性的社会保障制度，为全体社会成员公平享 有社会保障和收入增加创设制度条件。通过包容性的社会保障政策、工程和管理，适应新涌 现的社会群体和新产生的社会风险，为全体社会成员公平享有社会保障和收入增
16、加创设制度 条件。建设包容性的社会保障制度，首先是通过建立全国统一的社会保障政策体系和全国统 一的社会保障信息服务平台，实现对全体人民参与社会保障制度、享受社会保障待遇、维护 社会保障权益的国民待遇包容和基本权益包容。其次是通过社会保障工程的针对性设计，准 确瞄准社会保障的目标人群和目标风险，实现对全体人民参与社会保障制度、享受社会保障 待遇、维护社会保障权益的目标人群包容和目标风险包容。最后是通过统一、规范和标准化 的社会保障管理体系和系统集成、协同高效的社会保障管理机制，实现对全体人民参与社会 保障制度、享受社会保障待遇、维护社会保障权益的服务方式包容和管理效能包容。社会保障高质量开展，必
17、然要求建设共享性的社会保障制度，为全体社会成员收入分 配的合理调节创设制度环境。通过社会保障政策和社会保障服务、工程和基金共享，最终实 现社会保障权益共享，满足全体国民的多层次社会保障需求，为全体社会成员充提供有社会 保障和低收入群体收入显著增加创设制度条件。建设共享性的社会保障制度，首先是通过公 共服务均等化，为全体社会成员共享社会保障服务创造社会条件。其次是通过科学、合理、 精准的社会保障工程，瞄准社会保障的目标群体，为全体社会成员共享社会保障事业创造物 质基础。对于低收入群体，通过主动发现机制、收入动态监测机制和精准识别机制，寻求低 收入群体收入提高的空间与路径，进一步增强社会救济政策的
18、针对性、精准度，提升社会保 障制度的共享水平。对于在职劳动者，通过社会保险空间与时间上的再分配机制，平衡代际 之间、区域之间、职业人群之间、个人生命周期的不同阶段之间的责任与权益，实现社会保 险权益的共享、提供和独享。对于全体社会成员，完善面向全体人群的普惠性福利政策和面 向特殊人群、重点人群的专项福利政策，使全体社会成员共享开展成果,不断促进共同富裕。社会保障高质量开展，必然要求建设开展性的社会保障制度，为全体社会成员开展能 力和致富能力提升创设制度基础。以开展性社会保障工程，为个体无差异地获得社会保障待 遇、建立稳定的安全预期创造条件；以高质量的开展性社会保障制度，不断提高社会保障制 度包
19、容性、共享性，为人的自由全面开展、能力提升和社会的全面进步创造条件，进而促进 人的开展机会的公平和能力的持续增长。建设开展性的社会保障制度，首先，要推动社会救 助和社会福利的保障目标由生存性向开展性转变，促进弱势社会成员的人力资本、健康资本 提升与社会资本培育，实现自立自强；其次，要强化社会保险特别是失业保险制度的开展性 功能，建立与市场需要相匹配的职业培训体系，使每一位社会成员可以依靠自身能力走向共 同富裕；还要通过教育福利、健康福利等普惠性社会保障制度的开展与均等化水平的不断提 高，为全体社会成员人力资本、健康资本、社会资本等能力的提升和培育创设有利条件，为 社会成员自由而全面开展、共享美
20、好生活、实现共同富裕提供公平的机会。在实现基本公共服务均等化中促进共同富裕（中共中央党校国家行政学院社会和生态文明教研部教授丁元竹）过去十几年，我国通过三个五年规划（国家基本公共服务体系“十二五”规划“十 三五”推进基本公共服务均等化规划与正在实施的“十四五”公共服务规划），在公共 服务体系建设领域开展实践探索，特别是党的十八大以来，党把基本公共服务体系建设，实 现基本公共服务均等化与全面建成小康社会目标，和实现国家现代化目标有机结合起来，在 推进共同富裕目标的实现中发挥了重要作用，推动了社会主义现代化国家建设的进程。2020年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，党及时把基本公共服务均等化运用于
21、抗 击疫情，在疫苗接种、核酸检测方面发挥均等化优势，使疫苗接种人人可及，在抗击疫情斗 争中始终走在时代前列，确保了人民群众的生命安全、国家经济社会健康开展、稳定有序的 社会环境。新开展阶段，稳步推进基本公共服务均等化需要不断完善相关政策措施，更好发 挥其在推进共同富裕中的更加重要的作用。第一，进一步完善实现基本公共服务均等化的各项制度。一是均等化是个复杂体系， 包含着丰富的内容。尤其在中国这样一个拥有14亿人口、960万平方公里国土、幅员辽阔 的大国，人群之间、区域之间、城乡之间存在差异，实现基本公共服务均等化面临着错综复 杂的局面，因此实现均等化的目标和手段不能是单一的。要从人的全面开展的本
22、质要求出发, 以社会公平正义为准那么，深化政府行政体制改革，明晰政府的职责，把促进社会事业开展作 为社会建设的主线，不断提高基本公共服务供给能力，完善公平保障机制，逐步缩小群体差 距，缩小城乡、区域差异。现阶段促进基本公共服务均等化的基本原那么是，在战略上为消除 地区、城乡、贫富之间差距过大创造条件，实现城乡资源双向流动，推动全国经济社会协调 开展。要结合乡村振兴战略的实施，在空间上合理布局公共服务设施、设备和人才，下好人 口合理布局这盘棋。二是根据基本公共服务均等化的目标和实现时间节点，明确政府间基本 公共服务供给责任，评估基本公共服务均等化的地区财力需求和财政支付能力，提高地方政 府提供基
23、本公共服务均等化所需要的财政能力。随着我国基本公共服务领域各项制度的不断 完善，基本公共服务均等化的政府间财政责任应该逐步走向更为规范化的地方政府主导、中 央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。从供给方式和供给便利性着眼，大多数基 本公共服务本质上是地方性公共产品，地方政府应当承当起供给责任，中央财政在全国范围 内进行收入分配调节，完善转移支付体制。三是科学划分基本公共服务供给体制中的中央政 府与地方政府的责任要遵循实践和理论两项基本原那么。一方面，在有利于中央对地方有效调 控的原那么下，最大限度调动地方政府提供公共服务的积极性、主动性、创造性，将基本公共 服务均等化作为社会开展宏观调控
24、的基本手段，发挥其在国家实现共同富裕目标中的宏观调 控作用。另一方面，依据公共需要与公共产品的特点，明确界定各级政府对基本公共服务的 支出责任和制度安排责任，充分发挥市场主体和社会主体的作用。要坚持以社会需求为导向, 制定并实施社会公共设施配置标准和规划，在不断完善基本公共服务均等化体制机制的基础 上，布局好非基本公共服务和生活性服务，强化重点领域、薄弱环节和遥远区域的开展，增 强教育、卫生、文化等优质资源的供给能力。第二，把消除体制分隔摆在实施基本公共服务均等化战略的重要位置。一是通过促进 基本公共服务均等化疏导人口流动，实现劳动力和人口合理布局。通过相应的土地、住宅、 劳动等政策实施，吸引
25、城乡开展各自需要的人才有序流动。实现义务教育、公共卫生和基本 医疗、社会保障、社会救助、社会治理、就业服务等领域的体制机制接轨。城市化的关键是 为农民进城就业提供更多的机会和更多的基本公共服务，使进入城市的人口有长期稳定生存 开展的手段，只有这样，城镇化水平才能扎实提高，才能实现高质量的城市开展。乡村振兴 也需要为乡村居民和进入乡村的人才提供更多、更高质量的基本公共服务、非基本公共服务 和生活性服务。改革现有土地制度，通过土地承包权市场化使农民放弃土地后能得到按市场 价格计算的补偿，为进入城市的乡村居民创造良好的制度环境。不断完善土地经营规模控制 政策，防止过快地出现土地占有的不平等。创造条件
26、使城市资本、人才进入乡村地区，实现 城乡资源的双向流动。二是以就业为导向，加快职业教育开展。促进制造业和现代服务业技 能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。加快教育体制改革，推广订单式 培养模式，推动连锁办学,提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中， 扶持高水平高等和中等职业学校健康开展。加大对乡村职业学校的支持力度。三是完善公共 服务的社区化服务网络，满足居民的基本公共服务需求。依托社区组织和社会服务机构，通 过支持社区中心服务设施和信息服务平台建设，整合政府和社会各方面的投入，建立统一指 导和规范、居民自主选择和积极参与的社区服务网络，带动各类社区服务业健康
27、开展，尤其 是非基本公共服务和生活性服务的开展，不断提高社区居民生活的便利性、舒适性和温馨性, 提高城乡社会生活品质。城市规划应该考虑外来人口的居住空间、公共设施需求，加速促进 农民工成为市民。在重点开展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对乡 村的反哺能力，统筹城乡协调开展。第三，尊重开展规律，稳步实施国家基本公共服务均等化战略。根据中华人民共和 国国民经济和社会开展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，到2035年我国基本公 共服务实现均等化，人民生活更加美好，人的全面开展、全体人民共同富裕取得更为明显的 实质性进展。现在看来，我国在21世纪初期提出的基本公共服务均等化战
28、略是公共服务制 度建设和社会开展的历史性举措。实现基本公共服务均等化不会一蹴而就，如上所述，要认 识我国在实现基本公共服务均等化中存在的体制机制问题，加快经济开展，推动相关领域改 革。实现体制之间的接轨需要时间。一是要在提高地方财政能力，基本实现城镇化，缩小城 乡体制分隔，加快欠兴旺地区、边疆地区开展上下功夫，逐步实现基本公共服务不受行政、 空间、时间限制的人人可及。二是实现城市高质量开展和乡村振兴战略的有机统一，不搞单 打一政策。在经济进入稳步增长阶段后，城镇吸纳就业能力会回归平稳状态，所以城市高质 量开展和乡村振兴是一体化的建设过程，不能割裂开来。城镇规划和乡村规划都要考虑住房 建设、公共
29、服务、社区治理等问题，考虑满足城镇就业和回乡创业人员的需要。三是坚持大 中小城市和小城镇协调开展、走中国特色的城镇化道路。消除不利于城镇化开展的体制和政 策障碍，在乡村振兴进程中为农民创造更多的就业机会，在建立全国统一市场过程中更加关 注统一的城乡劳动力市场体制机制的完善，完善城乡劳动者平等就业制度。深化村镇产业发 展改革和调整，大力开展县域经济，积极拓展农村就业空间。四是对欠兴旺地区、农村地区、 边疆地区的公共财政支出要高于其他地区，不断完善转移支付制度。通过综合协调和政策引 导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流动，提高基础教育、卫生医疗网点、大型群 众性文体活动中心等基础性社会事业服
30、务质量和服务水平，实现西部、农村与兴旺地区之间 的相对平衡，在空间上合理布局高质量基本公共服务设施、设备和人才。五是要以农村教育 为重点，推动城乡教育均衡开展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教 育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力。做好城乡中小学布局结构调整，在适 度集中教育机构的同时，处理好学校教育与家庭教育的关系，确保实现青少年的身心全面发 展。六是基本公共服务工程应当实现全面的、多层次的综合衔接，基本公共服务体系应当在 分区域、分群体上实现全面的机会均等，并通过基本公共服务供给确保人口、资源、信息的 自由流动，为实现共同富裕奠定基础。医疗保障是实现共同富裕的一
31、项基础性制度（中山大学国家治理研究院副院长、教授申曙光）不管循何种路径实现共同富裕，首先需要确保贫困群体脱贫，同时也要保证中等收入 人群不要陷入贫困状态。疾病不但容易让低收入人群进入因病致贫返贫的恶性循环，而且也 可能导致广大的中等收入人群掉入贫困的陷阱。正因为如此，以解决疾病问题为目标的医疗 保障对于实现共同富裕具有战略性意义，是实现共同富裕的一项“基础性制度”。实现共同富裕需要实现经济上的稳定开展，而经济的稳定经常受到各方面因素的影响， 低收入人群、中低收入人群，甚至包括中等收入人群，一旦遭遇风险就非常容易进入贫困状 态。其中，疾病的不确定性使得局部群众由于大额医疗费用支出而面临着“因病致
32、贫返贫” 的风险，发挥医疗保障制度的保障作用可防范和治理该类支出型贫困，确保困难群众基本医 疗有保障，不因罹患重特大疾病而影响基本生活，并减轻困难群众和疾病患者的医疗费用负 担，从而保证经济上的稳定。因此，有效的医疗保障是稳固扶贫成效、筑牢脱贫基础的关键， 也是平稳走向共同富裕的一项托底保障。更进一步来分析，医疗保障制度还能从更广阔的角度为经济开展提供动力。医疗保障 通过各种保险、救助和福利方式，改善低收入和中低收入群体的福利水平，从而更好地实现 再分配。这种再分配是实现社会公平的一个重要方面，对于促进生产效率的提升也十分重要。 医疗保障也是对劳动人群的保障，是对劳动人群健康与劳动能力的保障，
33、是对整个国家正常 的劳动秩序和劳动质量的保障，而劳动，不管是何种方式和类型的劳动，是实现共同富裕的 前提条件，从这个意义上来说，医疗保障对于实现共同富裕也是一种基础性的制度安排。改革开放以来，医疗保障是国家十分重视的关系到民生保障需求的重要的制度安排。 我国医疗保障体系在历经30余年的改革探索后形成了至今框架日益清晰、且已基本覆盖全 民的多层次保障体系。我国医疗保障制度随经济社会的开展而朝着助力共同富裕的方向开展。 特别是，在20122017年，脱贫攻坚的任务被提升到治国理政的重要位置，国家高度重视 并大力支持医保扶贫的开展。城镇职工基本医保不断改革，保障水平不断提升；新农合与城 镇居民医保快
34、速建立和开展，并最终合并为城乡基本医疗保险，不但提升了公平性，也增强 了对于居民的保障力度；这一时期，国家还着力建设大病保险、医疗救助和商业保险等更高 层次的医疗保障制度。2018至2020年是医保扶贫打赢脱贫攻坚战的最后冲刺阶段，政府为 支持医保扶贫开展公布了一系列政策文件，对医保扶贫的各项工作进行决策、指导和协调， 使多层次医疗保障制度体系建设不断完善，筹资标准不断提高，机制不断健全，经办管理服 务不断优化。由此，医疗保障的开展为反贫困做出了突出的贡献。新时期医疗保障的开展对于共同富裕的实现需要发挥更加重要的作用。一是要深化各 项医疗保障制度的改革，提高医疗保障对于贫困边缘人群包括低收入人
35、群和中低收入人群的 保障水平，确保不产生新的“因病致贫”现象；二是通过开展更有价值的商业医疗保险和互 助医疗、慈善医疗，加强对中等收入和高收入人群的医疗和健康保障；三是通过医疗保障的 法制化和科学化开展，建立医疗扶贫促进共同富裕的长效机制，确保医疗保障的可持续开展； 四是实现医疗保障与卫生保健的协同开展，通过健康管理和健康促进活动，为全人群提供更 高水平的健康保障。共同富裕的一个基本指标是人群的更加长寿，以及老龄人口具有更长的 健康寿命，因此，医疗保障的“基础性作用”在未来必然会更加重要，而不是在共同富裕的 过程中逐步淡化或是减弱。正因为如此，无论是2020年公布的中共中央国务院关于深化 医疗
36、保障制度改革的意见，还是2021年公布的“十四五”全民医疗保障规划，都对医 疗保障的改革与开展提出了更高的要求，并作出了科学的开展战略安排，这些都是我国完善医疗保障推进共同富裕的重要的制度安排。扎实推进共同富裕，补齐农村养老保障制度建设短板（西南财经大学教授林义）习近平总书记指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征， 要坚持以人民为中心的开展思想，在高质量开展中促进共同富裕”，“促进共同富裕，最艰 巨最繁重的任务仍然在农村”。脱贫攻坚和新型城镇化战略为进一步缩小城乡差距创造了有 利条件。我国的现实国情说明，农村老年人无论是所获的经济保障水平、服务保障和精神慰 藉质量，还是
37、获得基本公共服务的数量与质量，较之于城市老年人都存在很大差距，农村老 龄化面临的现实及长远挑战都远大于城市。因此，完善农村养老保障体系是乡村振兴战略的 重要内容，也是助力农村老年居民实现共同富裕的重要途径。首先，以制度创新为牵引，加快推进农村养老保险体系建设，切实提高农民养老金的 经济保障水平。我国农村养老保险制度，实现了农民养老保险制度从无到有的历史性跨越， 农村养老保险制度的覆盖面逐步扩大增长和参保人数稳步增长，为开展中国家解决农民的养 老难题提供了有重要参考价值的中国方案。但较之于城镇职工养老保险制度，农民养老金水 平虽经屡次调整仍然偏低，难以实现保障基本生活的目标。为实现党的第二个百年
38、重要奋斗 目标，需要按照共同富裕的要求，努力探索建立具有中国特色的全国统一、城乡统一和城乡 老年人公平享有的国民基础养老金体系的战略架构。由于养老保险制度演化的路径依赖特征, 要在短期内实现城镇职工和城乡居民养老保险两种制度并轨的任务非常艰巨。需要明确在实 现共同富裕目标约束下完善养老保险制度建设的总体思路。积极探索不低于低保救助水平的 农民基础养老金的创新性方案，争取逐步提高农民基础养老金的经济保障水平。综合考虑央 地两级财政支持，创新土地换保障机制，完善农民缴费+政府匹配支持缴费及基金投资补贴 机制，增加对低收入农民匹配缴费的比例。通过多措施并举，完善农民养老缴费投资激励政 策，强化农村家
39、庭成员共济互助的支持，逐步提高农民的基础养老金水平，为长期推进的养 老保险制度并轨和国民基础养老金制度建设，创造必要条件。在条件成熟后分阶段实现、分 步骤实施城镇职工和城乡居民养老保险的制度并轨。虽然改革任务异常艰巨，但只要以实现 共同富裕的目标为引领，坚持以人民为中心的开展理念，改革战略突出制度创新、机制创新 和系统集成，坚持不懈，久久为功，就一定能够走出一条中国特色农村养老保险开展道路， 保障农村老年人的基本生活，使其能够共享社会开展成果。其次，弘扬制度优势和强化制度创新，探索多层次农村养老保障和养老服务体系的创 新路径。在扎实推进共同富裕进程中，需要遵循中国国情的内在约束，更加突出乡村振
40、兴战 略中人的全面开展，防止农村养老保障突出单一经济保障的思路。在重视提高农民基础养老 金待遇的同时，需要特别注重弥补农村养老保障和养老服务体系中的现实短板，筑牢家庭保 障根基，强化农村家庭扶持政策。一是民政卫健系统提供的政府养老服务应助力农村家庭养 老保障的既有功能的提升。农村老年人的家庭空巢化严重，农村老年人长期依赖的家庭养老 保障功能严重弱化，乡镇养老院的既有功能远不能够满足农村老年人的养老服务需求。面向 空巢老人、贫困老人的养老服务缺乏和心理慰藉严重缺失，已成为制约农村养老保障体系健 康开展的不可忽视的短板。亟待强化政府、社会和家庭在养老保障制度建设中的协同作用， 加快弥补农村养老保障
41、的制度短板、资金短缺和服务短板。二是切实强化农村老年人的心理 疏导并重视老年心理风险控制。近年来，农村老年人因各种原因导致的自杀问题凸显，严重 危及中华尊老文化的根基和传统家庭保障的制度基础。共同富裕的价值追求要求深度挖掘中国尊老孝老的丰富制度文化资源，进一步弘扬而不是弱化中国传统的家庭保障既有优势。弘 扬中华孝文化需要政府、社会和家庭成员的共同努力，需要全社会人文环境的培育。应探索 农村老人老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐的能力提升和质量提升的新途径。最后，坚持以人民为中心的价值追求和共同富裕的奋斗目标，切实弥补老龄化压力下 农村养老保障的制度短板。需要更加强调系统集成和政策协同，发挥
42、经济政策、财政金融政 策、社保政策、文化教育政策和家庭扶持政策融合开展的综合治理效能。结合乡村振兴战略 实施，农村土地制度完善和乡村基层社会治理创新，切实增加农民收入，提高农村地区财政 转移支付力度，完善县级特困人员供养服务设施，增加乡镇区域性养老服务中心、村级互助 养老服务点，提升农村家庭养老照护服务能力。通过扬长避短，深度挖掘制度资源，重塑并 筑牢家庭文化根基，破解农村老年人在经济保障、服务保障和精神慰藉上的难题。 社会保障评论2022年第3期计划经济时期形成的国家统包统配、企业具体负责的劳动保险制度已明显不适应改革 的进程，如何建立适应社会主义市场经济要求的社会保障体系呢？按照当时党中央
43、国务院确 定的“翻开国门，与世界接轨”的方针，从事社会保障行政工作的领导与从事社会保障理论 研究的学者都采用了 “请进来”和“走出去”的方法，一方面请国际组织及有关国家的专家 参加中国国内的理论研讨，另一方面出国学习。仅我个人就与国际劳工组织、国际社会保障 协会、世界银行等多个国际组织的专家学者有过较深入的交流，并为制定职工基本养老保险、 职工基本医疗保险等相关政策，率团或参团到美国、德国、英国、法国、日本、瑞典、巴西、 智利、新加坡及俄国等转型国家考察。中国翻开国门虚心向世界优秀文化学习这一战略性选择无疑是正确的。但我们很快就 发现，对职工基本养老保险或法定公共养老金而言，国际组织专家的意见
44、并不一致，不同国 家采取的政策也大相径庭。其中争论的焦点是基金式个人账户问题。总体看，国际劳工组织 和国际社会保障协会侧重社会保障的共济性，不主张在职工基本养老保险制度中设立基金式 个人账户。而世界银行和美国的一些研究单位，如对智利养老保险改革影响很大的“开拓” 研究所，那么侧重社保基金的激励作用和金融运作效果，积极主张设立基金式个人账户。这方 面的理论代表作是业内人士都关注的世界银行1994年应对老龄化危机：防止老龄化与促 进经济增长报告（以下简称世行“94报告”）。典型代表国家是实行全部基金式个人账户 的智利。在这样的国际争论背景下，中国的不同部门及专家学者也大致分成两派。一派不赞成 在职
45、工基本养老保险制度中设基金式个人账户，或迫于当时的政治压力，只同意设3%的小 个人账户；一派主张加大对职工缴费的激励作用，主张设16%、17%的大个人账户。国务院 在难以协调不同部门意见的情况下，让各地自行选择个人账户的大小。1995年3月国务院 颁发关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，要求各地按统账结合的原那么改革企业 职工基本养老保险制度，并附上“统账结合”的两个实施方法，让各地据此制订养老保险改 革实施方案。据不完全统计，上海等7个省市实施了大账户方案，北京等5省市实施了小账 户方案，湖北等15省实施了中账户方案，还有一些当时不参加地方统筹的行业也实行了中 账户方案，各地的个人账户从
46、3%到17%不等，结果很快发现不同规模的个人账户严重阻碍了 职工在地区之间的合理流动。典型例子是武汉市采用了 16%的个人账户，而湖北省却采用了 12%的个人账户，致使武汉市的市属企业与在武汉市的省属企业之间职工调动都发生困难。 国务院决定尽快解决这一问题，经过1996年一年的紧张调研与协调，1997年7月公布了关 于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。就个人账户而言，统一的职工基本养老 保险制度是一个折中方案，个人账户全国统一为11%,其中职工个人缴纳8机2000年国 务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知决定，首先在辽宁省试点，将个人账 户从11%调整为8%,全部由职工缴纳并
47、逐步做实，同时相应提高了退休金中社会统筹的比重。现在回顾中国职工基本养老保险制度改革的历程，首先应肯定这一制度在中国高速经 济增长和急剧经济转轨过程中，对社会稳定发挥了积极作用。同时也应看到，原来设计的社 会统筹与个人账户相结合的基金模式始终难以落实，最后终于放弃了 “做实”个人账户的努 力，个人账户演变为“空账”。对职工基本养老保险制度中个人账户的评价分歧依然很大, 至今未有明确结论。有的部门领导和一些学者仍然坚持把激励原那么进一步引入属于二次分配 范畴的职工基本社会保障工程，甚至提出实行28%的名义“全账户”制度，也有的断言职工 基本养老保险个人账户占比必须大幅度提高并做实。这成为进一步完
48、善职工基本养老保险制 度的重大隐忧。从30多年的国际经验看，主张在公共养老金中实行基金式个人账户制度，即从现收现 付制的福利基准型(Defined Benefit, DB )转向预筹积累制的供款基准型(Defined Contribution, DC)的实践与理论基本都失败了。世界银行以提供资金和技术支持的方式， 把智利的个人账户预筹积累模式向全世界的开展中国家推广，但智利模式没有经受住历史的 考验。智利模式初期效果还不错，可好景不长，不到20年弊端逐渐显露，近50%的退休人 员无法得到政府曾承诺的最低养老保障，致使百万民众游行反对，被迫于2008年建立完全 由政府出资的“社会团结”公共养老金
49、，以弥补预筹积累制的缺陷。2015年至2016年，智 利又先后爆发了 3次超百万人参加的要求废除预筹积累制的大游行。智利至今未撤回预筹积 累制，又一直解决不了运营本钱高、待遇水平低的问题，处于骑虎难下的困境。美国等兴旺 国家没有一个学习智利模式，南美洲和中东欧曾有36个国家学习了智利模式，现在其中的 22个已经反悔并撤回。2018年国际劳工组织出版撤回养老金的私有化：重建东欧与拉美 的公共养老金制度，全面总结智利模式的兴衰，称之为“失败的30年”。世界社会保障 报告(20172019)总结智利等国家的教训，指出他们并未实现在公共养老金中引入基金 式个人账户的初衷，反而出现了 “低覆盖率、高管理费用、较低的养老金待遇水平和替代率、 高财政本钱、缺乏社会对话”等五大弊端。在这一背景下，曾担任世界银行社会保护与劳动 部门主任、推广智利模式的核心人物罗伯特霍尔茨曼也于2013年在国际社会保障评论 杂志上发文，公开成认：“当时推行智利模式的改革是因为认为积累制可以解决人口老龄化 问题，但是现在，大家都普遍认识到这个主张是错